TITRE II
DES CONDITIONS D'EXERCICE DES MANDATS LOCAUX
CHAPITRE PREMIER
CONCILIATION DU MANDAT LOCAL AVEC
UNE ACTIVITE
PROFESSIONNELLE
Article 16
(art. L. 122-24-1 du code du travail)
Congé pour
campagne électorale
Cet
article étend à tous les scrutins les dispositions du code du
travail accordant aux candidats aux élections législatives et
sénatoriales un droit à congé non
rémunéré pour participer à la campagne
électorale.
L'article L. 122-24-1 du code du travail prévoit en effet que
les employeurs sont tenus de laisser à leurs salariés candidats
à l'Assemblée nationale ou au Sénat le temps
nécessaire pour participer à la campagne électorale dans
la limite de vingt jours ouvrables.
Le texte permet au salarié de bénéficier de ce
congé «
à sa convenance
», à la
condition que chaque absence soit d'au moins une demi-journée
entière et que l'employeur soit prévenu au moins 24 heures
avant le début de chaque absence.
Sur demande de l'intéressé, la durée de ces absences est
imputée sur celle des congés payés, dans la limite des
droits acquis à la date du premier tour de scrutin. Lorsqu'elles ne sont
pas imputées sur les congés payés, les absences ne sont
pas rémunérées mais «
donnent lieu à
récupération en accord avec l'employeur
».
L'article L. 122-24-1 du code du travail assimile la durée de
ces absences à une période de travail effectif pour la
détermination des droits à congés payés et de ceux
«
liés à l'ancienneté résultant des
dispositions législatives, réglementaires et
conventionnelles
».
Le projet de loi ne modifierait pas ce régime, mais l'étendrait
aux salariés candidats au Parlement européen et aux
élections locales (municipales, cantonales, régionales et
à l'Assemblée de Corse).
Toutefois, dans sa rédaction initiale, le texte fixait la durée
du congé à 10 jours pour les élections locales et
européennes, alors que ce congé est dû dans la limite de
20 jours pour les candidats à l'une des assemblées
parlementaires nationales.
L'Assemblée nationale a cependant fixé à 20 jours
la durée maximale du congé pour campagne électorale,
alignant ainsi le droit des candidats aux élections locales (et
européennes) sur celui prévu par des textes en vigueur pour les
candidats aux élections législatives et sénatoriales
.
Elle a, à cet effet, adopté un amendement de sa commission des
Lois, sur lequel le Gouvernement a émis un avis de sagesse.
L'Assemblée nationale a aussi adopté un amendement de sa
commission des Lois, avec l'accord du Gouvernement, pour inscrire dans la loi
ce droit à congé au bénéfice des fonctionnaires de
l'Etat, territoriaux et hospitaliers.
Un tel congé a déjà été prévu pour
les trois fonctions publiques, et ce par circulaires
161(
*
)
. Pour les élections locales,
le droit à congé s'élève à 10 jours au
maximum, imputés sur les congés annuels ou, à
défaut, fait l'objet d'un report d'heures de travail d'une
période sur une autre, « dans l'intérêt du
service ». Au-delà de 10 jours, une disponibilité
pour convenance personnelle peut être accordée (ou un congé
non rémunéré pour les agents non titulaires). Le droit
à congé est porté à 20 jours pour les
élections législatives, sénatoriales, européennes
et présidentielles.
Le dispositif applicable aux fonctionnaires est donc actuellement plus
favorable que celui en vigueur pour les salariés du secteur
privé, puisque les agents publics peuvent, dès maintenant,
disposer de ce congé pour campagne électorale, du moins pour les
scrutins locaux.
L'article 16 du projet de loi, dans sa rédaction adoptée par
l'Assemblée nationale, aurait pour effet d'ouvrir, dans ce domaine, des
droits égaux pour tous les salariés, qu'ils soient fonctionnaires
ou non. Les dispositions proposées ne pourraient évidemment pas
bénéficier aux élus non salariés.
On remarquera que, si le congé pour campagne électorale peut
être imputé sur les droits aux congés payés, il ne
donne en aucune façon droit à une quelconque
rémunération, et ce conformément à
l'article L. 52-8 du code électoral faisant interdiction aux
personnes morales, à l'exception des partis et groupements politiques,
de participer au financement de la campagne électorale d'un candidat. La
rémunération d'un congé pour campagne électorale
reviendrait en effet à accorder une participation financière
à cette campagne en infraction avec l'article L. 52-8 du code
précité, hormis le cas ou l'absence
rémunérée est imputée sur les droits à
congés payés.
Votre commission des Lois, approuvant le principe d'un congé non
rémunéré pour les candidats aux élections locales,
vous propose cependant par
amendement
de limiter celui-ci, comme dans le
texte initial du Gouvernement, à 10 jours et de ne pas inclure dans le
dispositif les candidats aux élections municipales dans les communes de
moins de 3.500 habitants.
Elle vous propose
d'adopter l'article 16 ainsi modifié
.
Article 17
(art. L. 2123-2, L. 3123-2 et L. 4135-2
du
code général des collectivités
territoriales)
Crédit
d'heures
Afin de
faciliter la conciliation d'une activité professionnelle avec l'exercice
d'un mandat, le code général des collectivités
territoriales comporte des dispositions permettant à l'élu
salarié de s'absenter pour se rendre et participer aux séances
plénières et aux réunions de commission de
l'assemblée dont il est membre
162(
*
)
.
Il en est de même pour sa participation aux réunions des
organismes où il a été désigné pour
représenter sa collectivité.
Ces dispositions, applicables à tous les élus sans seuil de
population, qu'ils perçoivent ou non une indemnité de fonction,
ne seraient pas modifiées par le présent projet de loi.
Toutefois, le régime de compensation des pertes de revenu du fait de la
participation à ces réunions, applicable aux seuls élus
non indemnisés, serait aménagé (voir commentaire de
l'article 18 ci-après) et l'assimilation du temps passé aux
réunions à une durée de travail effective pour la
détermination des droits sociaux serait précisée (voir
commentaire des articles 34 et 35 ci-après).
Une deuxième disposition destinée à favoriser l'exercice
d'une activité professionnelle avec un mandat est limitée
à certains élus, selon un barème prévu par la loi.
Il s'agit du crédit d'heures.
Les élus bénéficiaires du crédit d'heures sont les
maires et les maires-adjoints de toutes les communes, les conseillers
généraux et régionaux ainsi que les conseillers municipaux
des communes d'au moins 3.500 habitants.
Peuvent également bénéficier des dispositions sur les
crédits d'heures les présidents, vice-présidents et
membres des établissements publics de coopération intercommunale
dans les conditions applicables respectivement aux maires, aux adjoints et aux
conseillers municipaux, soit d'une commune dont la population est égale
à celle de l'ensemble des communes de l'établissement public
(communautés), soit de la commune la plus peuplée de cet
établissement (syndicats).
Le crédit d'heures est déterminé selon un barème
prenant en compte la durée hebdomadaire légale du travail, le
mandat exercé et la population de la collectivité territoriale
concernée.
Le crédit d'heures, que l'employeur est tenu d'accorder, n'est pas
rémunéré par l'entreprise et ne donne pas droit à
compensation de revenu de la part de la collectivité, ce point
étant cependant modifié par le présent projet de loi (voir
commentaire de l'article 18 ci-après).
En d'autres termes, une amélioration du barème de crédit
d'heures peut permettre à l'élu de consacrer plus de temps
à son mandat mais, s'il utilise ce crédit supplémentaire,
ses revenus décroissent en conséquence.
Toutefois, les absences des élus à ce titre sont
assimilées par la loi à des périodes de travail pour la
détermination des droits sociaux, mais en des termes imprécis qui
ont soulevé certaines difficultés. Les articles 34 et 35
ci-après tendent à préciser et aménager ce point
important.
Le présent article, adopté sans modification par
l'Assemblée nationale, a pour objet de réviser le barème
de crédit d'heures, tandis que l'article 18 prévoit une
compensation des pertes de revenu résultant de l'utilisation de
crédit d'heures.
Les dispositions proposées s'inspirent très largement de celles
adoptées par chacune des deux assemblées lors de l'examen, au
cours de la dernière session, de propositions de loi concernant le
« statut de l'élu ».
Un tableau récapitule, en annexe 3, le barème
proposé, en le comparant aux dispositions en vigueur et aux propositions
adoptées par le Sénat en janvier et février derniers.
Le texte proposé par l'Assemblée nationale étendrait le
bénéfice du crédit d'heures à tous les conseillers
municipaux (ce droit n'est pas ouvert aux conseillers élus dans les
communes de moins de 3.500 habitants). Le rapport de la commission pour
l'avenir de la décentralisation, présidée par
M. Pierre Mauroy, préconisait aussi l'extension du
crédit d'heures à tous les élus municipaux proposant
5 heures pour les conseillers des communes de moins de
3.500 habitants (10 heures 30 selon le projet de loi).
Le présent article revalorise les droits en la matière pour
toutes les catégories d'élus et simplifie le barème
applicable aux adjoints, en supprimant une strate démographique.
Le texte prévoit aussi que l'adjoint ou le conseiller suppléant
le maire bénéficie, pendant la durée de la
suppléance, du crédit d'heures auquel le maire a droit. De
même, les conseillers municipaux ayant reçu une
délégation du maire auraient droit au crédit d'heures des
maires-adjoints de la commune considérée.
Par ailleurs, l'article 17 majorerait aussi les droits des élus
départementaux et régionaux : les membres des
assemblées concernées verraient leurs droits portés de
52 heures 30 à 70 heures (105 heures dans le texte du
Sénat). Les présidents et vice-présidents disposeraient de
140 heures comme dans le texte du Sénat (au lieu de
105 heures).
Le barème, adopté par l'Assemblée nationale, rejoint, pour
les conseillers municipaux, celui retenu par le Sénat lors de la
dernière session, sauf pour ceux des communes de moins de
3.500 habitants pour lesquels le Sénat n'avait pas prévu de
nouveaux droits.
Le barème retenu pour les maires par les députés est
strictement identique à celui adopté par les sénateurs.
En revanche, le barème adopté par les députés pour
les adjoints est différent de celui retenu par le Sénat, puisque
les adjoints des communes de moins de 20.000 habitants auraient droit
à un crédit de 70 heures (au lieu de 52 heures 30
jusqu'à 10.000 habitants et de 105 heures entre 10.000 et
20.000 habitants, dans le texte du Sénat).
Au-delà de 20.000 habitants, les députés ont
prévu un crédit de 140 heures pour les adjoints (au lieu de
105 heures entre 20.000 et 30.000 habitants dans le texte du
Sénat qui prévoit cependant pour les plus grandes villes le
même crédit de 140 heures).
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
pour
rétablir le barème de crédit d'heures retenu par le
Sénat au cours de la dernière session et
d'adopter l'article
17 ainsi modifié
.
Article 18
(art. L. 2123-3 du code général des
collectivités territoriales)
Compensation des pertes de revenu
des conseillers municipaux non
indemnisés
Votre
rapporteur a exposé à l'article précédent que les
autorisations d'absence accordées par l'employeur pour participer aux
réunions (séances plénières et réunions de
commissions de l'assemblée dont le salarié est membre ;
réunion des organismes au sein desquels il représente la
collectivité ès qualité) et l'utilisation de
crédits d'heures n'étaient pas rémunérées
par l'employeur.
La perte de revenus qui en résulte est sensible pour les élus qui
ne disposent pas d'indemnités de fonction.
Aussi l'article L. 2123-2 du code général des
collectivités territoriales prévoit-il pour les élus
municipaux non indemnisés un droit à compensation des pertes de
revenus du fait de la participation aux réunions. La compensation est
versée par la commune ou par l'organisme, dans la limite de
24 heures par élu et par an, chaque heure ne pouvant être
compensée à un montant supérieur à une fois et
demie la valeur du SMIC. Ce droit à compensation, ouvert aux élus
ne bénéficiant pas d'indemnités de fonction, est donc
actuellement plafonné à 230,50 euros (1.512 francs). Cette
compensation ne porte pas, en revanche, sur l'utilisation des crédits
d'heures.
En outre, la rédaction de l'article L. 2123-2 du code
général des collectivités territoriales a
été interprété comme inapplicable aux non
salariés.
L'Assemblée nationale a donc décidé :
-
d'étendre le champ de la compensation à la durée
d'exercice du crédit d'heures
;
-
d'élargir le bénéfice de ces dispositions aux
élus exerçant une activité professionnelle non
salariée
, à raison «
du temps qu'ils consacrent
à l'administration de cette commune ou de cet organisme et à la
préparation des réunions des instances où ils
siègent
». Le ministère de l'Intérieur a
indiqué à votre rapporteur que la durée de travail des non
salariés utilisée pour l'exercice du mandat serait établie
sur la base de leur déclaration, et que la compensation serait due dans
la limite du crédit d'heures des salariés;
- de porter la durée maximale de la compensation, au titre de la
participation aux réunions, de 24 à 72 heures par an,
toujours dans la limite de une fois et demie la valeur horaire du SMIC. La
compensation maximale serait donc triplée, passant de 1.512 francs
à 4.536 francs (de 230,50 euros à 691,50 euros). La
compensation au titre de l'utilisation du crédit d'heures serait
plafonnée de la même manière.
Selon l'étude d'impact sur ce projet de loi, élaborée par
le ministère de l'Intérieur, le coût de cette mesure est
évalué à 53,36 millions d'euros (350 millions de
francs) à la charge des collectivités territoriales
concernées.
Votre commission des Lois, qui a approuvé ce dispositif, vous propose
par
amendement
, d'une part d'apporter une précision
rédactionnelle concernant la compensation des pertes de revenus pour les
non salariés (plafonnement au montant du crédit d'heures dû
aux salariés) et, d'autre part, de compléter le présent
article afin de reprendre une disposition déjà adoptée par
le Sénat lors de la dernière session.
Il s'agirait d'ouvrir un droit à compensation des pertes de revenus
subies par un élu du fait de sa participation à des
réunions à la demande du préfet ou d'une
collectivité territoriale dont il n'est pas l'élu. Le
bénéfice de cette disposition serait réservé aux
élus municipaux ne percevant pas d'indemnités de fonction. La
prise en charge de cette compensation par l'Etat ou la collectivité
ayant sollicité l'élu se ferait dans les mêmes conditions
que celles prévues pour les pertes de revenus consécutives
à la participation à une réunion directement liée
à l'exercice du mandat municipal.
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter l'article 18 ainsi
modifié
.