CHAPITRE V
REMBOURSEMENT DE FRAIS
Les
élus locaux ont droit au remboursement de frais que nécessite
l'exécution de mandats spéciaux, dans des conditions qui
mériteraient d'être précisées.
Les membres des assemblées départementales et régionales
peuvent recevoir une indemnité de déplacement dans le
département (ou la région) pour prendre part aux réunions
de l'assemblée dont ils sont membres et des commissions ou organismes
dont ils font partie ès qualité.
Enfin, le conseil municipal peut voter des indemnités de
représentation pour le maire.
Les dispositions du présent chapitre tendent à
«
mieux prendre en compte les réalités de l'exercice
des mandats locaux afin de veiller à ce que les élus ne subissent
pas de dépenses personnelles consécutives aux missions qui leur
incombent
», selon l'étude d'impact du projet de loi.
Il s'agirait aussi, selon M. Bernard Derosier, rapporteur de la commission
des Lois de l'Assemblée nationale «
d'encourager la mise en
oeuvre de la parité
».
Les dispositions proposées sont, pour une certaine part,
inspirées de la proposition de loi de Mme Jacqueline Fraysse
adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux fonctions
électives municipales, et des dispositions retenues par le Sénat
sur cette proposition de loi, le 8 février 2001, destinées
à prendre en compte, d'une manière plus large, les
évolutions des conditions d'exercice des mandats locaux.
L'article 31 concerne les élus municipaux et l'article 32 les
élus départementaux et régionaux. L'article 33 du
projet de loi institue une mesure d'incitation à l'utilisation du
chèque service par certains élus, pour la garde d'enfants
nécessaire à l'exercice de leur mandat.
Article 31
(art. L. 2123-18 à L. 2123-18-3
du code
général des collectivités territoriales)
Remboursement
de frais des élus
municipaux
Sur un
plan formel, l'article 31 modifie l'intitulé de la
sous-section 2 du code général des collectivités
territoriales concernant les frais de mission et de
représentation
177(
*
)
des
élus municipaux, qui s'appellerait «
remboursement de
frais
».
L'article L. 2123-18 serait complété et trois nouveaux
articles créés : L. 2123-18-1 à
L. 2123-18-3. En revanche, l'article L. 2123-19, concernant les
conditions d'indemnisation des frais de représentation des maires ne
serait pas modifié.
Les dispositions en vigueur
de l'article L. 2123-18
prévoient que les élus municipaux (et les membres de
délégations spéciales) ont droit à un remboursement
forfaitaire des frais que nécessite l'exécution des mandats
spéciaux dans la limite du montant des indemnités
journalières allouées à cet effet aux fonctionnaires de
l'Etat
178(
*
)
et que les frais de
transports engagés dans ce cadre sont remboursés sur
présentation d'un état de frais.
La jurisprudence a défini le mandat spécial
comme devant
«
s'entendre de toutes les missions accomplies (...) avec
l'autorisation du conseil municipal dans l'intérêt des affaires
communales, à l'exclusion seulement de celles qui lui incombent en vertu
d'une obligation expresse
»
179(
*
)
.
Les missions exercées dans ce cadre doivent donc revêtir un
caractère exceptionnel et se distinguer des missions traditionnelles de
l'élu. Il peut, par exemple, s'agir du lancement d'une opération
de grande ampleur comme un festival ou de faire face à une situation
exceptionnelle comme une catastrophe naturelle. Selon le ministère de
l'Intérieur, certaines missions de représentation auprès
d'autres collectivités, mêmes étrangères,
confiées à un élu, remplies sur décision de
l'assemblée, peuvent entrer dans le cadre juridique du mandat
spécial. Une liste précise de ces mandats spéciaux ne peut
cependant pas être dressée.
Le mandat spécial résulte donc d'une délibération
particulière de l'assemblée et ne porte pas sur les missions
accomplies dans le cadre normal du mandat municipal et qui sont normalement
couvertes par les indemnités de fonction.
Le remboursement de frais que nécessite l'exercice d'un mandat
spécial, en principe forfaitaire dans la limite du montant des
indemnités journalières, peut néanmoins être
basé sur les frais réellement engagés, à la
condition que l'assemblée délibérante en ait fixé
préalablement les règles, en particulier pour le
plafonnement
180(
*
)
.
En revanche, les frais remboursés doivent toujours correspondre à
un « intérêt public ».
Ainsi, la
jurisprudence s'oppose-t-elle à l'institution d'un remboursement des
frais de garde d'enfants par un conseil municipal
181(
*
)
.
L'article 31 du projet de loi, adopté sans modification par
l'Assemblée nationale, apporte tout d'abord une modification formelle
à l'article L. 2123-18 du code général des
collectivités territoriales pour supprimer la référence
aux fonctionnaires « appartenant au groupe I », puisque
cette notion a disparu.
Cet article comporte des dispositions sur les conditions de prise en charge de
différentes dépenses liées à l'exercice du mandat
municipal.
Les dépenses liées à l'exercice d'un mandat
spécial
L'article 31 prévoit, comme la proposition de loi de
Mme Jacqueline Fraysse adoptée par l'Assemblée nationale,
que les autres dépenses liées à l'exercice d'un mandat
spécial, « notamment les frais pour garde
d'enfants », pourront être remboursées par la commune
sur présentation d'un état de frais et après
délibération du conseil municipal. Le remboursement des frais de
garde ne pourrait dépasser, par heure, le montant horaire du SMIC.
Le Sénat, suivant sa commission des Lois, avait, pour sa part,
estimé, lors de l'examen des propositions de loi relatives à la
démocratie locale, qu'il n'était pas injustifié, dans son
principe, que des dépenses, y compris de nature privée mais
engagées dans le but exclusif de permettre l'exercice d'un mandat,
puissent être prises en charge par la collectivité
concernée, déjà autorisée par la loi à
rembourser les frais de transport nécessaires à l'accomplissement
d'un mandat spécial.
Toutefois, la Haute Assemblée avait considéré que cet
assouplissement nécessaire ne devait pas se limiter aux seuls frais de
garde d'enfants.
Ainsi, un élu pourrait-il être contraint d'engager des frais pour
la prise en charge de son conjoint malade, par exemple, afin de pouvoir exercer
un mandat spécial qui lui a été confié.
Votre commission des Lois vous propose par
amendement
une
rédaction qui,
au lieu de citer limitativement les seules gardes
d'enfants, s'appliquerait, outre à celles-ci, aux dépenses
d'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à
celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile
, selon
la formule de l'article L. 129-1 du code du travail pour les
chèques-service.
Ces dépenses pourraient être prises en charge sur
présentation de pièces justificatives et après
délibération du conseil municipal. Comme le prévoit le
projet de loi,
les frais de garde seraient plafonnés par heure au
montant horaire du SMIC
.
Les frais de transport et de séjour pour se rendre à des
réunions
La deuxième modification apportée par l'article 31 du projet
de loi concerne les frais de transport et de séjour engagés par
les élus municipaux pour participer à certaines réunions.
Sur un plan formel, un nouvel article L. 2123-18-1 serait
créé.
Le code général des collectivités territoriales
prévoit déjà l'indemnisation des conseillers
généraux et des conseillers régionaux de leurs frais de
déplacements dans le département ou la région afin de
participer aux réunions de l'assemblée et de ses commissions et
à celles des organismes dont ils font partie ès qualités
(articles L. 3123-19 et L. 4135-19).
Aucune disposition de cette nature n'existe pour les élus municipaux
appelés à participer à des réunions hors de leur
commune.
Le présent article tend à transposer avec adaptations aux
communes les dispositions existantes pour les départements et les
régions.
Les conseillers municipaux pourraient bénéficier du remboursement
des frais de transport et de séjour qu'ils ont engagés pour se
rendre à des réunions dans des instances ou organismes où
ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la
réunion se tient en dehors du territoire de la commune. La prise en
charge de ces frais se ferait dans les conditions applicables aux
fonctionnaires de l'Etat. Ces dispositions seraient aussi applicables aux
membres des délégations spéciales.
Autres dépenses exposées pour se rendre à des
réunions
Un nouvel article L. 2123-18-2 serait inséré dans le
code général des collectivités territoriales pour
prévoir, en faveur des conseillers municipaux
ne percevant pas
d'indemnités de fonction
, le remboursement des frais de garde
d'enfants pour participer aux réunions du conseil municipal, des
commissions ou d'organismes dans lesquels ils représentent la commune
ès qualités.
Comme pour les dépenses de garde liées à l'exercice d'un
mandat spécial (voir ci-dessus), les dépenses seraient
remboursées sur présentation d'un état de frais et
après délibération du conseil municipal. Le remboursement
ne pourrait pas excéder, par heure, le montant horaire du SMIC.
Là encore, votre commission des Lois, a approuvé le principe de
la prise en charge de dépenses engagées pour l'exercice du mandat
municipal, mais a estimé qu'il n'y avait pas lieu de citer exclusivement
les gardes d'enfants, qui pourraient certes être prises en
considération, mais comme d'autres dépenses.
L'
amendement
que votre commission des Lois vous propose retient les
mêmes principes que le précédent. Pourraient être
pris en charge les «
frais de garde d'enfants ou d'assistance aux
personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont
besoin d'une aide personnelle à leur domicile
» afin de
permettre à l'élu de participer aux réunions du conseil
municipal, de ses commissions ou d'organismes au sein desquels il
représente la commune ès qualités.
Ces dépenses pourraient être prises en charge sur
présentation de pièces justificatives et après
délibération du conseil municipal.
Les frais de garde seraient
plafonnés au montant horaire du SMIC
.
Dépenses d'assistance et de secours
L'Assemblée nationale a enfin adopté les dispositions du projet
de loi permettant aux maires et adjoints de se faire rembourser les
dépenses exceptionnelles d'assistance et de secours qu'ils ont
engagées sur leurs deniers personnels en cas d'urgence. Le remboursement
se ferait sur justificatifs, après délibération du conseil
municipal.
Cette disposition a été approuvée par votre commission des
Lois.
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter l'article 31 ainsi
modifié
.
Article 32
(art L. 3123-19 et L. 4135-19
du code
général des collectivités territoriales)
Remboursement
de frais des élus départementaux et
régionaux
L'article 32 tend à une nouvelle rédaction
des
articles L. 3123-19 et L. 4135-19 du code général
des collectivités territoriales concernant le régime de
remboursement des frais engagés par les élus respectivement du
département et de la région.
Les dispositions proposées, adoptées sans modification par
l'Assemblée nationale, comme celles en vigueur, sont identiques pour les
deux collectivités territoriales.
Les frais de transport et de séjour pour se rendre à des
réunions
Votre rapporteur a déjà exposé, à
l'article 31, que les conseillers généraux et
régionaux pouvaient être indemnisés de leurs frais de
déplacement dans leur département ou leur région pour
prendre part aux réunions du conseil dont ils sont membres, de ses
commissions et des organismes au sein desquels ils représentent leur
assemblée ès qualités (articles L. 3123-19 et
L. 4135-19).
Selon le texte proposé, l'indemnisation pourrait porter non seulement
sur les frais de transport, mais aussi sur ceux de séjour. Les
dépenses liées aux réunions tenues en dehors du
département (ou de la région) pourraient également
être remboursées.
Les dépenses liées à l'exercice d'un mandat
spécial
Ces dépenses sont actuellement remboursables dans les mêmes
conditions aux élus départementaux et régionaux qu'aux
élus municipaux : remboursement des frais de transport sur
justificatifs ; les dépenses de séjour sont prises en charge
dans la limite du montant de l'indemnité journalière ou sur la
base des frais réels justifiés ; les frais de garde
d'enfants ne sont pas admis (voir le commentaire de l'article 31
ci-dessus).
Les députés ont prévu des dispositions similaires à
celles qu'ils ont adoptées pour les conseillers municipaux
(article 31 ci-dessus) concernant les autres dépenses
liées à l'exercice d'un mandat spécial,
« notamment les frais de garde enfants ». Ces
dépenses seraient donc remboursables sur présentation d'un
état de frais et après délibération du conseil
général ou régional, suivant le cas. Les frais de garde
seraient plafonnés, par heure, au montant horaire du SMIC.
Votre commission des Lois vous propose, comme à l'article 31 pour
les élus municipaux, un
amendement
pour autoriser la prise en
charge des «
frais de garde d'enfants ou d'assistance aux
personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont
besoin d'une aide personnelle à leur domicile »
.
Les dépenses seraient prises en charge sur justificatifs et après
délibération de l'assemblée concernée,
dans la
limite d'un plafond horaire égal au montant horaire du SMIC
.
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter l'article 32 du projet de
loi ainsi modifié
.
Article 33
(art. L. 2123-18-4, L. 3123-19-1,
L. 4135-19-1
du code général des collectivités
territoriales)
Participation au financement de l'emploi par un
élu
d'un salarié pour une garde
d'enfant
Cet
article, adopté par l'Assemblée nationale avec deux amendements
de précision, tend à créer trois nouveaux articles dans le
code général des collectivités territoriales, afin de
prévoir une
aide financière des collectivités en faveur
de certains des élus locaux qui utilisent le chèque-service pour
rémunérer les salariés chargés de la garde
d'enfants à domicile
182(
*
)
.
Les
élus concernés
seraient les maires, les adjoints de
communes d'au moins 20.000 habitants, les présidents et les
vice-présidents de conseils généraux ou de conseils
régionaux ayant reçu délégation de
l'exécutif. Ils devraient
avoir interrompu leur activité
professionnelle pour l'exercice de leur mandat
.
L'aide financière que la collectivité pourrait accorder ne
serait pas cumulable avec les dispositions proposées aux
articles 31 et 32 du présent projet, concernant la prise en charge
de dépenses similaires et liées à l'exercice d'un mandat
spécial ou à la participation aux réunions. L'article 33
est donc conçu en complément des dispositions des deux articles
précédents du projet de loi.
Le texte proposé prévoit que cette aide serait accordée
par délibération de
l'assemblée concernée, qui
serait donc libre de prévoir ou de ne pas prévoir cette
formule
, dans les conditions de l'article L. 129-3 du code du
travail.
Selon cet article, les aides accordées par les comités
d'entreprise ou les entreprises pour les services d'aide à domicile
ouvrent droit à certaines réductions de charges. Cette
disposition serait donc manifestement inadaptée aux collectivités
territoriales et les conditions d'attribution de l'aide aux élus
pourraient plus sûrement être
définies par
décret
.
En outre, il conviendrait comme aux deux articles précédents,
d'étendre la disposition aux frais d'assistance aux personnes
âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une
aide à domicile
.
Votre commission des Lois vous propose en conséquence un
amendement
à cette fin et
d'adopter l'article 33 ainsi
modifié
.