TITRE III
DES COMPÉTENCES LOCALES
CHAPITRE PREMIER
TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX
RÉGIONS
Par coordination avec l'extension des transferts de compétences aux autres collectivités territoriales qu'elle vous propose, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à modifier l'intitulé du chapitre premier, afin de le dénommer « transfert de compétences aux collectivités locales ».
Article 43 A (nouveau)
(art. L. 1511-2, L. 1511-3 et
L. 4211-1
du code général des collectivités
territoriales)
Aides aux
entreprises
Cet
article a pour objet de réécrire l'article L. 1511-2, de
modifier l'article L. 1511-3 et de compléter l'article
L. 4211-1 du code général des collectivités
territoriales afin, d'une part, d'étendre les compétences des
régions en matière d'aides directes aux entreprises, d'autre
part, de leur donner la possibilité de participer, par le versement de
dotations, à la constitution de fonds d'investissement auprès de
sociétés de capital-investissement.
1. Le cadre juridique actuel des aides publiques aux entreprises
Les interventions économiques des collectivités locales sont
longtemps restées soumises à des conditions extrêmement
restrictives, sinon à une interdiction totale, définies dans une
large mesure par la jurisprudence administrative.
Celle-ci considérait que seules des circonstances particulières
de temps et de lieu ou un intérêt public local pouvaient justifier
une intervention des collectivités locales
191(
*
)
. Toutefois, au fil des années
et sous la pression de la crise économique née du choc
pétrolier de 1973, le « corset
juridique »
192(
*
)
dans
lequel étaient enserrées leurs initiatives s'était peu
à peu dénoué.
Les lois de décentralisation de 1982
193(
*
)
ont marqué un tournant
décisif en reconnaissant les capacités d'intervention des
collectivités locales dans le secteur économique.
Les aides publiques aux entreprises doivent ainsi se conformer non seulement
aux règles de droit interne, relatives aux modalités
d'intervention de l'Etat et des collectivités locales, mais aussi aux
règles communautaires, de plus en plus nombreuses et précises.
Les règles de droit interne
L'Etat a la responsabilité de la conduite de la politique
économique et sociale, ainsi que de la défense de l'emploi. Dans
ce cadre et sous réserve du respect de la liberté du commerce et
de l'industrie, du principe d'égalité des citoyens devant la loi
ainsi que des règles de l'aménagement du territoire, les
collectivités territoriales peuvent intervenir en matière
économique et sociale
194(
*
)
.
L'article L. 1511-1 du code général des collectivités
territoriales - qui a codifié les dispositions de la loi n° 82-6 du
7 janvier 1982 - précise que «
les collectivités
locales et leurs groupements peuvent, lorsque leur intervention a pour objet la
création ou l'extension d'activités économiques, accorder
des aides directes ou indirectes à des entreprises.
»
Faute d'être dégagé par la loi elle-même, le
critère de distinction entre aides directes et aides indirectes l'a
été par la jurisprudence administrative
195(
*
)
: l'aide directe se traduit par
la mise à disposition de moyens financiers à l'entreprise
bénéficiaire, avec une conséquence comptable
(immédiate ou potentielle) dans son compte de résultats.
Quant aux aides indirectes, elles recouvrent toutes les autres formes d'aides
consistant, soit à mettre à la disposition des entreprises des
biens immobiliers, soit à améliorer leur environnement
économique et à faciliter l'implantation ou la création
d'activités.
Les
aides directes
aux entreprises sont
limitativement
énumérées
196(
*
)
et strictement encadrées par
la loi. Il s'agit de la prime régionale à la création
d'entreprises, de la prime régionale à l'emploi, des prêts,
avances et bonifications d'intérêts.
Elles sont attribuées par la région
197(
*
)
, dans des conditions fixées
par trois décrets en Conseil d'Etat, codifiés aux
articles R. 1511-1 à R. 1511-18 du code
général des collectivités territoriales et modifiés
récemment par le décret n° 2001-607 du
9 juillet 2001 afin de prendre en compte la réglementation
européenne.
L'aide est octroyée par une décision de l'exécutif local
prise en exécution d'une délibération de
l'assemblée délibérante
198(
*
)
. C'est une compétence qui ne
peut faire l'objet d'aucune délégation. L'entreprise
bénéficiaire doit se trouver dans une situation
régulière au regard de ses obligations fiscales et sociales.
Les
aides indirectes
sont en principe
libres,
car elles sont
censées ne pas profiter à l'entreprise en établissant un
lien financier avec la collectivité qui les accorde.
L'article L. 1511-2 du code général des collectivités
territoriales dispose que «
les aides indirectes peuvent
être attribuées par les collectivités territoriales ou
leurs groupements, seuls ou conjointement
. » Il écarte
ainsi toute primauté régionale et toute liste limitative.
Toutefois, certaines d'entre elles ont fait l'objet d'une réglementation
ultérieure : il s'agit des rabais sur les ventes et locations
immobilières
199(
*
)
, des
garanties d'emprunt et cautionnements
200(
*
)
et des participations au capital de
sociétés
201(
*
)
.
Sur ce point, on notera simplement que l'article L. 4211-1 du code
général des collectivités territoriales autorise les
régions à participer au capital des
sociétés de
développement régional
202(
*
)
et des sociétés de
financement interrégionales ou propres à chaque région,
ainsi que des sociétés d'économie mixte.
D'autre part, une région peut, seule ou avec d'autres
collectivités territoriales,
participer au capital d'un
établissement de crédit ayant pour objet exclusif de garantir les
concours financiers accordés
à des personnes privées
et notamment à des
entreprises
nouvellement créées.
Dans ce cas, elle peut également participer à la constitution
d'un fonds de garantie auprès de cet établissement
203(
*
)
.
Outre ces différentes formes d'aides indirectes, il convient de relever,
parmi les moyens dont disposent les collectivités locales pour favoriser
la création d'entreprises sur leur territoire les
exonérations
d'impôts locaux
qu'elles peuvent accorder, tout
particulièrement les exonérations de taxe professionnelle.
Enfin, votre rapporteur rappelle qu'existent de nombreuses
aides
spécifiques
, qu'il s'agisse des subventions aux entreprises
exploitant des salles de spectacles cinématographiques, des aides
à l'équipement rural ou encore des aides directes ou indirectes
aux entreprises en difficulté -ces dernières ne sont ouvertes
qu'aux régions et aux départements
204(
*
)
.
L'article L. 1511-5 du code général des collectivités
territoriales, dispose que
« des actions de politique
économique notamment en faveur de l'emploi peuvent être
entreprises par les collectivités territoriales ou leurs groupements
dans le cadre de conventions conclues par eux avec l'Etat et fixant les
modalités des aides qu'ils peuvent consentir le cas
échéant en dérogeant aux conditions d'utilisation
prévues pour les collectivités territoriales par les dispositions
du II de l'article 87 de la loi de finances pour 1987. »
Ces conventions peuvent être passées pour autoriser les
collectivités locales à intervenir dans le cadre de dispositifs
qui ne sont pas prévus par le régime de droit commun des
interventions économiques défini aux articles L. 1511-1
à L. 1511-6 du code général des collectivités
territoriales. Elles ne peuvent toutefois avoir pour objet de modifier, par
voie conventionnelle, le dispositif général prévu par les
dispositions législatives susvisées et leurs décrets
d'application. Par ailleurs, les actions prévues par ces conventions
doivent être compatibles et cohérentes avec la politique
menée par l'Etat en terme de soutien aux entreprises et de
développement économique.
• Le droit communautaire
En vertu de l'article 87 du traité instituant les
Communautés européennes, les
aides
d'Etat
qui
faussent ou menacent de fausser la concurrence, en favorisant certaines
entreprises ou productions sont
incompatibles avec le marché
commun
et, en conséquence, prohibées.
Les aides des
collectivités territoriales aux entreprises sont assimilées
à des aides d'Etat
205(
*
)
.
Seules
certaines aides sont autorisées
, soit parce qu'elles sont
considérées d'office comme compatibles avec le marché
commun, ce qui est le cas des aides à caractère social, soit
parce qu'elles rentrent dans des catégories définies et
remplissent certaines conditions susceptibles de les rendre compatibles avec le
marché. Il s'agit notamment des aides destinées à soutenir
le développement de certaines activités ou de certaines
régions ou à promouvoir d'importants projets communs
d'intérêt communautaire.
En principe,
tout nouveau régime d'aide doit être
notifié
à la Commission européenne, qui
apprécie sa compatibilité avec le marché commun. La
procédure applicable a été précisée par le
règlement n° 659/99 du 22 mars 1999 portant
modalités d'application de l'article 88 du traité instituant
les Communautés européennes.
D'autre part, la Commission européenne a publié, sous forme de
« lignes directrices »
et de
« communications »,
les conditions que doivent
respecter certaines
aides
pour être
réputées
compatibles avec le marché commun
. Depuis 1988, elle a
été habilitée à fixer ces conditions par voie de
règlements. Les catégories d'aides visées dans ces
règlements sont dispensées de la procédure de notification
et d'approbation préalables.
Trois règlements
, dits
« d'exemption »
ont été adoptés à ce jour : le
règlement sur les aides
« de minimis »
qui
fixe à cent mille euros par entreprise, sur trois ans, le montant total
des aides qui peuvent être accordées librement, en excluant
toutefois certains secteurs ; le règlement sur les aides aux
petites et moyennes entreprises ; le règlement sur les aides
à la formation
206(
*
)
.
En France, le secrétariat général du Comité
interministériel pour les questions de coopération
économique européenne (SGCI) est chargé de coordonner
l'ensemble des notifications qui lui sont proposées par les
ministères compétents, y compris les aides mises en oeuvre au
plan local. Aussi, lorsqu'un projet d'aide ne relève pas d'un
régime approuvé ou dépasse les seuils de cumul
autorisés, le préfet saisit le département
ministériel principalement concerné afin d'envisager les
modalités de notification de ce projet d'aide à la Commission
européenne.
Selon les renseignements communiqués à votre rapporteur, la
France a déjà notifié et fait approuver une cinquantaine
de régimes d'aides. Dans la mesure où les collectivités
locales s'y conforment, leurs interventions sont considérées
comme compatibles avec le marché commun.
2. Le texte soumis au Sénat
Le présent article tend à modifier les articles L. 1511-2,
L. 1511-3 et L. 4211-1 du code général des
collectivités territoriales, afin de donner des facultés
d'intervention plus larges aux régions en matière de
développement économique.
L'article L. 1511-2
, entièrement réécrit,
dispose que
« les aides (directes)
[il s'agit d'un oubli]
revêtent la forme de subventions, de bonifications
d'intérêts ou de prêts et avances remboursables à des
conditions plus favorables que celles du taux moyen des
obligations. »
Sans mettre fin à la distinction entre aides directes et aides
indirectes, dénoncée par la mission commune d'information du
Sénat sur la décentralisation, le présent projet de loi
tend donc à
définir les aides directes en fonction de leur
forme
et non plus de leur régime.
Cette énumération, limitative, s'explique par le maintien
d'autres formes d'aides encore strictement encadrées, par exemple les
exonérations fiscales et sociales et les garanties d'emprunts.
Le régime d'aides sera fixé par une délibération du
conseil régional et non plus par décret en Conseil d'Etat. Il est
toutefois indiqué que les aides devront être attribuées
dans le respect des dispositions législatives et réglementaires
applicables en matière de concurrence et d'aménagement du
territoire et des engagements internationaux de la France, ce qui vise en
particulier le droit communautaire.
D'autre part,
l'article L. 1511-2
préserve, tout en
l'assouplissant, la
primauté de la région
en
matière d'aides directes aux entreprises. Les départements, les
communes et leurs groupements devront conclure avec elle une convention fixant
les conditions de leur intervention. La signature de cette convention
constituera un préalable à la mise en oeuvre des projets. Les
aides accordées par les départements et les communes devront
respecter le cadre arrêté par la région.
Toutefois,
le présent article n'impose plus systématiquement
un cofinancement
de la région pour chaque projet. La convention
pourrait ainsi prévoir que, dans certains cas, le département,
l'établissement public de coopération intercommunale ou la
commune puisse apporter son soutien à une entreprise ne
bénéficiant pas d'une aide de la région.
Le dispositif proposé s'apparente ainsi à l'institution de la
région comme collectivité
chef de file
dans le domaine des
aides directes aux entreprises. L'exigence d'une convention est destinée
à éviter que celle-ci n'impose une quelconque tutelle sur les
autres collectivités, qui serait contraire à la Constitution.
Le régime des
aides indirectes
resterait
inchangé
.
A l'exception des garanties d'emprunt et des aides à l'immobilier
d'entreprises qui demeureront encadrées, toutes les autres aides
indirectes seront libres.
L'article L. 1511-3
serait modifié par coordination, afin de
prendre en compte la suppression de l'exigence d'un décret en Conseil
d'Etat pour encadrer les aides directes aux entreprises et son maintien pour la
revente ou la location des bâtiments.
L'article L. 4211-1
serait quant à lui
complété afin d'autoriser les régions à participer,
par le versement de dotations, à la constitution de
fonds
d'investissement
auprès de sociétés de
capital-investissement à vocation régionale ou
interrégionale ayant pour objet d'apporter des fonds propres aux
entreprises.
Le versement de dotations pour la constitution d'un fonds d'investissement
présente l'avantage d'être
moins risqué que la prise de
participation au capital d'une société
. En effet, lorsqu'une
collectivité devient actionnaire de sociétés et qu'elle en
est gestionnaire de droit ou de fait, elle peut encourir une action en
comblement de passif si cette dernière fait faillite. D'autre part, la
constitution d'un fonds d'investissement permet de ne pas modifier la
répartition du capital social entre les actionnaires. En revanche,
les subventions versées constituent un élément du
bénéfice imposable de la société. Leur montant
réel est donc diminué du montant de l'impôt que
l'entreprise doit acquitter.
Le montant de la participation de la région serait limité
à
30 %
du montant total du fonds, alors que le projet de loi
relatif à la Corse, définitivement adopté par
l'Assemblée nationale le 18 décembre dernier, permet à la
collectivité territoriale de Corse de porter sa participation à
50 %
du montant total du fonds.
Il a été indiqué à votre rapporteur que cette
différence tenait à la « situation particulière
de l'économie corse ». Il serait ainsi difficile pour la
collectivité territoriale, en raison de la structure du tissu industriel
de l'île, de trouver des partenaires financiers susceptibles de prendre
des participations pour la mise en place d'un fonds d'investissement, en
particulier si ce fonds n'a pour seul objet que d'intervenir en faveur des
entreprises corses. Les autres régions disposeraient d'un tissu
industriel bien plus dense et auraient la possibilité de mettre en place
des fonds interrégionaux.
Ainsi que le Gouvernement l'a indiqué lui-même à votre
rapporteur, l'adoption du présent article 43 A du projet de loi relatif
à la démocratie de proximité privera de toute
portée, sauf sur ce dernier point, les dispositions de l'article 17
du projet de loi relatif à la Corse.
Comme en 1982, il est donc
regrettable d'avoir eu à discuter d'adaptations avant de connaître
le droit commun.
3. La position de votre commission des Lois
Rappeler la nécessité d'une réforme d'ensemble du
régime des interventions économiques des collectivités
locales
Les collectivités territoriales ont un rôle essentiel à
jouer pour maintenir un certain niveau d'équité sociale et
territoriale. A travers des demandes partenariales, les élus locaux, qui
connaissent le tissu économique, sont bien placés pour identifier
les besoins et imaginer des solutions pour l'emploi local.
Cependant, l'efficacité des interventions économiques des
collectivités territoriales est mise en question par la
complexité du cadre juridique national
, en décalage avec
la réalité, à laquelle s'ajoutent des incertitudes
résultant de son défaut d'harmonisation avec le droit
communautaire d'inspiration plus libérale.
Une telle situation ne peut être que périlleuse pour les
collectivités et leurs élus, exposés à une
insécurité permanente
, comme l'a parfaitement
souligné le rapport présenté par notre collègue
Michel Mercier au nom de la mission sénatoriale d'information sur la
décentralisation, présidée par Jean-Paul
Delevoye
207(
*
)
.
Elle
justifie une réforme d'ensemble du régime des
interventions économiques
des collectivités locales qui,
selon les préconisations du groupe de travail de la commission des Lois
sur la décentralisation
208(
*
)
, devrait avoir pour triple objet une
meilleure coordination avec le droit communautaire
, la recherche d'une
plus grande complémentarité
des différentes
interventions économiques, le
maintien des interdictions
actuelles
et
l'approfondissement des règles prudentielles
qui
protègent les collectivités locales contre des risques financiers
excessifs.
Votre commission des Lois ne peut donc que déplorer le retard pris pour
réformer le régime des interventions économiques,
malgré les initiatives du Sénat, en particulier l'adoption, le
10 février 2000, à l'initiative de notre collègue
Jean-Pierre Raffarin, de la proposition de loi tendant à favoriser la
création et le développement des entreprises sur les territoires,
qui n'a toujours pas été inscrite à l'ordre du jour de
l'Assemblée nationale.
Apporter des compléments au dispositif prévu par le
présent article
Votre commission des Lois observe que, sans constituer une réforme
profonde du régime des interventions économiques des
collectivités territoriales, puisqu'il ne met pas fin à la
distinction entre aides directes et aides indirectes, le présent article
permettra de donner une base juridique plus solide aux aides qu'elles sont
amenées à accorder souvent dans l'illégalité.
Les régions auront ainsi la possibilité de mettre en oeuvre
l'ensemble des régimes notifiés et approuvés par la
Commission européenne, d'accorder des aides entrant dans le cadre des
règlements d'exemption précités, mais également de
créer tout autre régime,
à la condition toutefois de le
notifier et de le faire approuver par la Commission
.
Votre commission des Lois vous soumet un
amendement
corrigeant une
erreur matérielle (l'oubli du mot « directes ») et
ouvrant expressément la possibilité d'accorder des
avances
remboursables à taux zéro
. Le ministre de l'intérieur,
M. Daniel Vaillant, avait précisé devant l'Assemblée
nationale, lors de l'examen du présent projet de loi, que ce type
d'aides serait possible
209(
*
)
.
Conformément à la position du Sénat lors de l'examen du
projet de loi relatif à la Corse, dont le bien fondé avait
été reconnu par l'Assemblée nationale, votre commission
vous propose également de supprimer la disposition selon laquelle les
aides devront être attribuées dans le respect des dispositions
législatives et réglementaires applicables en matière de
concurrence et d'aménagement du territoire et des engagements
internationaux de la France, ce qui vise en particulier le droit communautaire.
Cette mention est en effet à la fois inutile et imprécise, les
régions étant bien entendu tenues au respect de ces dispositions.
D'autre part, votre commission vous soumet
deux
amendements
ayant
pour objet :
- de permettre à une région de souscrire des parts dans des
fonds communs de placement à risques
-ce qui inclut les fonds
communs de placement dans l'innovation- à vocation régionale ou
interrégionale ;
- de permettre à une ou plusieurs régions de participer,
seules ou conjointement
, jusqu'à
50 %
, au lieu de 30 %, du
montant total de ces fonds.
Enfin, votre commission vous soumet un quatrième
amendement
afin
de permettre aux régions de
doter un fonds ayant pour objet de
garantir des concours financiers accordés aux entreprises
et
dont
la gestion est assurée par un établissement de crédit
.
Cette disposition constitue la
reprise
d'une disposition adoptée
par le Parlement dans le projet de loi relatif à la
Corse
.
Comme on l'a vu, jusqu'à présent les régions ne pouvaient
doter des fonds de garantie qu'auprès des sociétés dont
elles étaient actionnaires, en application des dispositions de l'article
L. 4253-3 du code général des collectivités
territoriales. Cet amendement a pour objet de supprimer cette condition
préalable.
Cette mesure devrait favoriser le développement des garanties
financières accordées aux entreprises par les régions en
association avec des établissements de crédit, tels que la
SOFARIS, et constituerait une alternative à l'octroi de garanties
directes qui présentent des risques financiers plus importants, dans la
mesure où elles mettent directement en jeu le budget de la
collectivité.
Cette disposition ne soulève pas de difficulté au regard du droit
communautaire de la concurrence depuis l'approbation par la Commission
européenne, le 8 mai 2001, du régime cadre d'aides publiques en
faveur des fonds de garantie notifié par la France.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois
vous propose d'adopter l'article 43 A
ainsi modifié
.
Article additionnel après l'article 43 A
(art. 2 et 4 de la loi
n° 92-1341 du 23 décembre 1992)
Transfert de
compétences aux régions en matière de
tourisme
Cet
article additionnel vise à renforcer les compétences des
régions dans le domaine du tourisme.
La loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992 portant répartition
des compétences dans le domaine du tourisme, adoptée à
l'initiative du Sénat, a consacré la
concurrence des
compétences
en disposant dans son article premier
que
« L'Etat, les régions, les
départements et les communes sont compétents dans le domaine du
tourisme et exercent ces compétences en coopération et de
façon coordonnée. »
Les
régions
constituent le cadre privilégié de
l'élaboration d'une politique locale de développement du tourisme
et se sont vu reconnaître des compétences importantes en
matière d'aménagement touristique. La loi du
23 décembre 1992 dispose que, dans le cadre de leurs
compétences en matière de planification, elles définissent
les objectifs à moyen terme du développement touristique
régional, dont les modalités et conditions de mise en oeuvre,
notamment au plan financier, sont déterminées par le
schéma régional de développement du tourisme et des
loisirs, prévu par la loi du 3 janvier 1987 relative à
l'organisation régionale du tourisme.
Les régions peuvent se voir transférer les attributions
exercées par les missions interministérielles
d'aménagement touristique. Elles peuvent être associées
à la définition, à la gestion et au contrôle des
sociétés d'aménagement régional. Elles ont
l'initiative de la création des parcs naturels régionaux et ont
compétence pour créer des canaux et des ports fluviaux.
Institués sous le Gouvernement de Vichy par des textes de 1942 et 1943,
les
comités régionaux du tourisme
ont connu une
évolution profonde et constituent, depuis 1987, les principaux
instruments d'action des conseils régionaux.
Si
la loi fait obligation aux régions de créer de tels
comités
, elle les laisse libres de fixer leur nature juridique, leur
organisation et leur champ de compétences, à la condition de
respecter un minimum de représentation :
délégués du conseil général, des organismes
consulaires, des comités départementaux du tourisme, des offices
de tourisme et des syndicats d'initiative, des professions et associations
oeuvrant dans le secteur du tourisme, de communes touristiques et de leurs
groupements.
Par analogie avec les dispositions du projet de loi relatif à la Corse,
votre commission des Lois vous soumet un
amendement
tendant à
modifier les articles 2 et 4 de la loi du 23 décembre 1992, afin de
transférer au conseil régional les compétences reconnues
à l'Etat pour :
- assurer le recueil, le traitement et la diffusion des données
relatives à l'activité touristique dans la région ;
- coordonner les initiatives publiques et privées dans les domaines
du développement, de la promotion et de l'information touristique dans
la région ;
- déterminer et mettre en oeuvre, selon des modalités
définies par décret, les procédures d'agrément et
de classement des équipements, organismes et activités
touristiques, mais non des stations de tourisme.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet amendement insérant
un
article additionnel
après l'article 43 A.
Article 43 B (nouveau)
(art. 6 de la loi n° 83-663 du 22 juillet
1983 complétant la loi n° 83-8
du 7 janvier 1983 relative
à la répartition des compétences entre
les communes,
les départements, les régions et l'Etat)
Gestion
portuaire
Cet
article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du
Gouvernement, tend, d'une part, à autoriser à titre
expérimental le transfert aux régions de la gestion de certains
ports, d'autre part, à faciliter la gestion des ports de plaisance par
les communes.
1. Le droit en vigueur
• Des compétences partagées
Jusqu'au 31 décembre 1983, tous les ports français relevaient de
la compétence de l'Etat. Les articles 5 et 6 de la loi
n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi
n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de
compétences entre les communes, les départements, les
régions et l'Etat a confié la gestion de certains d'entre
eux aux collectivités territoriales.
Ainsi, les
régions
peuvent demander à exercer la
compétence pour l'aménagement des
ports et canaux
fluviaux
210(
*
)
. Les
départements
ont reçu compétence pour créer,
aménager et exploiter
304 ports maritimes de commerce et de
pêche
. Enfin, les
communes
ont la responsabilité des
quelque 228
ports
« affectés exclusivement »
à la
plaisance
. La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999
relative au renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale a autorisé le transfert de cette compétence aux
établissements publics de coopération intercommunale.
Demeurent toutefois de la compétence de l'Etat les
ports
autonomes
, les
ports d'intérêt national
, ainsi que les
ports maritimes contigus aux ports militaires.
Aux termes de l'article L. 111-1 du code des ports maritimes,
l'administration des ports maritimes de commerce, dont l'importance le
justifie, est confiée à des organismes dénommés
« ports autonomes »
créés par
décret en Conseil d'Etat. Au nombre de
sept
211(
*
)
, ce sont des établissements
publics de l'Etat, dotés de la personnalité civile et de
l'autonomie financière, placés sous la tutelle du ministre
chargé des ports maritimes et soumis au contrôle économique
et financier de l'Etat. Les collectivités locales sont associées
à leur gestion, puisqu'elles sont représentées dans leurs
conseils d'administration et les commissions permanentes d'enquête.
La liste des
ports d'intérêt national
et des ports
maritimes contigus aux ports militaires est définie par décret.
Reprise à l'article R. 121-7 du code des ports maritimes, elle
comprend : Calais, Boulogne-sur-Mer, Dieppe, Caen-Ouistreham, Cherbourg,
Saint-Malo, Brest, Le Fret, Roscanvel, Concarneau, Lorient, La Rochelle (La
Pallice et Chef de Baie), Bayonne, Port-la-Nouvelle, Sète, Toulon, Nice,
Ajaccio, Bastia, pour la métropole, et, outre-mer, Fort-de-France
(Martinique), Degrad-des-Cannes et Larivot (Guyane), Saint-Pierre-et-Miquelon,
Port-Réunion.
Hormis pour les ports communaux, dont l'autorité gestionnaire est
définie par la loi, le
Gouvernement conserve donc un pouvoir
étendu pour modifier le régime juridique des ports maritimes. Il
peut, par décret, créer ou supprimer un port autonome ou
transformer un port départemental en port d'intérêt
national, et réciproquement
.
Toutes les compétences n'ont pas été
transférées aux collectivités territoriales. Ainsi, l'Etat
conserve la
police
des phares et balises, des eaux, des pêches
maritimes et de l'ordre public. L'extension des installations et l'augmentation
de la capacité des ouvrages existants doivent être prévus
par le schéma de mise en valeur de la mer ou, à défaut,
autorisés par le préfet du département.
Enfin, l'Etat participe au financement des travaux d'infrastructure dans les
ports départementaux dans le cadre de la dotation générale
de décentralisation -le taux de la participation de l'Etat est
défini chaque année par décret.
Inversement, indépendamment du statut du port, le maire exerce la police
de la sécurité et de la salubrité publiques sur l'ensemble
du territoire municipal, y compris dans la circonscription des ports autonomes,
et détient de larges compétences en matière d'urbanisme,
qui ne sont pas sans provoquer parfois des différends.
Selon les indications communiquées à votre rapporteur,
les
ports actuellement décentralisés ne représenteraient que 3
à 4 % du trafic transitant en France
. Ainsi, les sept ports
autonomes représenteraient à eux seuls 80 % du trafic total,
pratiquement la totalité des produits pétroliers, et les ports
d'intérêt national environ 50 % du trafic en matière
de marchandises diverses, dont une grande partie due au trafic transmanche
transitant par Calais.
Des chartes de place portuaires ont été signées pour
associer davantage les collectivités territoriales à la gestion
des ports d'intérêt national. Leur évaluation a
été confiée au Conseil général des ponts et
chaussées.
Un décret n° 99-782 du 9 septembre 1999 a créé
des comités de pilotage stratégique rassemblant l'Etat, les
collectivités territoriales et les concessionnaires pour orienter la
stratégie des ports.
• La gestion des ports
Aux termes de la loi du 22 juillet 1983, les collectivités locales
peuvent concéder l'aménagement et l'exploitation des ports
à des personnes publiques ou privées, en particulier les chambres
de commerce et d'industrie et les sociétés d'économie
mixte.
Le code des ports maritimes autorise la concession de la réalisation et
de l'exploitation d'outillages ou de terminaux des ports autonomes et des ports
d'intérêt national.
S'agissant des ports d'intérêt national, les
concessions
ont
pratiquement toutes été accordées
, dans le
cadre de procédures de gré à gré, à des
chambres de commerce et d'industrie
, établissements publics
administratifs dont la compétence en ce domaine a été
consacrée par la loi du 9 avril 1898. Le port de pêche de Lorient
fait figure d'exception, dont la gestion est confiée à une
société d'économie mixte. Le concessionnaire peut
lui-même sous-traiter tout ou partie de la gestion de certains outillages
ou services offerts aux usagers dans le port.
La concession est négociée entre l'Etat et la chambre de commerce
et d'industrie pour une durée maximale de 25 ans -50 ans pour des
renouvellements antérieurs à 1995. Elle doit respecter un cahier
des charges type dont une nouvelle version, en cours d'élaboration,
devra être approuvée par décret en Conseil d'Etat.
Selon les renseignements communiqués à votre rapporteur, le
nouveau cahier des charges type -en révision depuis 1988- devrait
prévoir une reprise par la chambre de commerce et d'industrie du
déficit ou de l'excédent cumulé à la clôture
des comptes ; celle-ci se trouverait ainsi
« rémunérée », in fine, selon la
qualité de sa gestion. Le concessionnaire conservant ses dettes en fin
de concession se verrait rembourser la valeur non amortie des actifs rendus
à l'autorité concédante.
En 2000, les chambres de commerce et d'industrie ont dépensé, sur
la totalité des ports d'intérêt national
métropolitains et le port de Fort de France, 408,3 millions de francs en
investissements (62,2 millions d'euros), dont 61,4 millions de francs
(9,4 millions d'euros) pour les infrastructures (normalement à la charge
de l'autorité concédante), et 346,9 millions de francs (52,9
millions d'euros) pour les superstructures.
Le total des charges d'exploitation des comptes portuaires des chambres de
commerce et d'industrie gestionnaires correspondantes s'élève
à 1682,2 millions de francs (256,4 millions d'euros), dont 472 millions
de francs de charges de personnel. Le total des produits d'exploitation a
été en excédent de 120 millions de francs (18 millions
d'euros) sur les charges.
Par ailleurs, les chambres de commerce et d'industrie sont restées
concessionnaires de la plupart des ports de commerce et des principaux ports de
pêche des départements.
Les communes et les établissements publics de coopération
intercommunale assurent généralement eux-mêmes la gestion
des ports de plaisance, même s'ils font parfois appel aux
compétences des chambres de commerce et d'industrie.
Comparaison des régimes d'administration des ports maritimes en Europe
Allemagne
La plupart des ports sont gérés par les Länder (Hambourg et
Brême) et/ou par les communes (Lübeck, Kiel).
Belgique
Jusqu'ici, les ports d'Anvers, Gand et Ostende faisaient partie du patrimoine
municipal et étaient gérés par les communes. Le port
d'Anvers était géré par une régie portuaire,
dotée de la personnalité juridique. La régie communale
gérant le port de Gand était en revanche dépourvue de la
personnalité morale, mais autonome sur le plan comptable. Le port de
Zeebrugge appartient à l'Etat, mais son exploitation est
concédée à une société de droit
privée contrôlée par les pouvoirs publics, la MBZ. Elle
était détenue à hauteur de 65 % par la région
flamande (qui a remplacé l'Etat à la suite du processus de
régionalisation) et à hauteur de 31 % par la commune de Bruges.
Une réforme de février 1999 confie désormais la gestion de
ces quatre ports à une entreprise portuaire communale autonome
dotée de la personnalité juridique.
Espagne
L'Etat a une compétence exclusive sur les ports d'intérêt
général. Ces « ports de l'Etat » sont
gérés par des établissements publics dotés de la
personnalité morale et de ressources propres, eux-mêmes
placés sous le contrôle d'un établissement public national,
« Puertos del Estado ».
Italie
Les ports de l'Etat sont également gérés par des
établissements publics dotés de la personnalité morale et
de l'autonomie financière. Les opérations portuaires sont en
revanche transférées à des entreprises privées
concessionnaires.
Pays-Bas
Les ports sont gérés par les communes, soit directement, soit par
un organisme municipal dépourvu de la personnalité juridique (cas
de Rotterdam et d'Amsterdam). Les comptes de ce dernier sont cependant
séparés de ceux de la commune. L'établissement municipal
loue les infrastructures à des compagnies privées par des
contrats de longue durée.
Royaume Uni
Certains ports, généralement petits (à l'exception de
Portsmouth), sont détenus par les autorités locales. Une centaine
de ports sont gérés, pour le compte de la collectivité
locale propriétaire, par des conseils autonomes. Enfin, d'autres ports
sont des ports privés, principalement détenus par Associated
british Ports (ABP). Six d'entre eux étaient gérés par des
conseils autonomes, avant d'être privatisés par le Ports Act de
1991.
Source : Etude de législation comparée du service des
Affaires européennes du Sénat, janvier 1998
La réglementation européenne
Comme le soulignait la Cour des comptes dans son rapport sur la politique
portuaire française de 1999, la politique portuaire est directement
concernée par la politique de la concurrence et la politique des
transports définies au niveau de l'Union européenne.
Ces deux politiques ont d'ailleurs fait l'objet d'un « livre vert
relatif aux ports et aux infrastructures maritimes »
présenté par la Commission européenne en décembre
1997
212(
*
)
. La Commission y juge
important de promouvoir le secteur portuaire par un certain nombre de mesures
visant à améliorer ses performances globales. Ces actions ont
notamment pour but d'améliorer l'efficacité des ports, de lever
les obstacles qui entravent les échanges et d'encourager
l'amélioration des ports et des infrastructures portuaires.
Selon la Commission européenne :
« la disparition
progressive des hinterlands nationaux captifs signifie que les décisions
concernant la tarification, l'aménagement et le financement d'un port
particulier peuvent avoir des conséquences déterminantes sur les
ports voisins à l'échelle nationale et internationale.
D'où l'intérêt et l'opportunité d'une approche mieux
coordonnée de l'aménagement portuaire au niveau
paneuropéen qui permettrait, entre autres, de s'assurer que les ports
rivalisent sur des bases commerciales saines ».
Une proposition de directive a été soumise au Parlement
européen et au Conseil en février 2001 concernant l'accès
au marché des services portuaires. Elle ne devrait pas être
adoptée avant juin 2002.
Les ports français peuvent être confrontés à deux
types d'interventions de la Commission. Une première intervention porte
sur le rôle des professions réglementées et des professions
à privilèges, en particulier la manutention portuaire. Une
seconde concerne l'encadrement des « aides d'Etat » qui,
dans le domaine portuaire, proviennent aussi bien de l'Etat central que des
établissements publics portuaires (ports autonomes et chambres de
commerce et d'industrie concessionnaires de ports d'intérêt
national) ou des collectivités territoriales.
La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, dans son article 41 b) dispose
que les délégations de service public peuvent être
passées de gré à gré lorsque le service est
confié à un établissement public et à condition que
l'activité déléguée figure expressément dans
les statuts de l'établissement.
A cet égard, le système portuaire français est
marqué par une certaine volonté d'organisation rationnelle et de
transparence ainsi que par des pratiques administratives de bonne gestion et de
contrôle, qui imposent notamment aux gestionnaires portuaires
dotés de la personnalité morale (ports autonomes,
concessionnaires de ports d'intérêt national) de produire des
comptes et de les publier, tout en accueillant en leur sein des administrateurs
qui sont des usagers portuaires.
A l'inverse, l'organisation des ports nord-européens confie
traditionnellement la gestion des activités portuaires à une
régie municipale. Sans comptes annuels publiés
indépendamment de ceux de la commune, gérée uniquement par
les élus locaux, la régie constitue une forme de gestion
particulièrement opaque, qui ne permet que difficilement d'identifier
les aides publiques en matière portuaire. Cette situation place donc les
ports français dans une position plus exposée puisque plus
transparente.
2. Le texte soumis au Sénat
S'inspirant des dispositions prévues par l'article 67 de la loi
n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement du territoire relatif au transport ferroviaire
régional de voyageurs, le présent article tend à instituer
une phase d'expérimentation en matière de décentralisation
de la gestion portuaire.
Une expérimentation en matière de gestion portuaire
Le paragraphe I
tend à
permettre aux régions de
gérer
, à titre expérimental, des
ports
d'intérêt national
, qui relèvent de la
compétence de l'Etat, et des
ports de commerce et de pêche
départementaux
.
Le premier alinéa dispose ainsi qu'une
expérimentation
sera engagée dans un
délai d'un an
à compter de la
promulgation de la présente loi, afin de renforcer la participation des
régions dans la gestion des ports d'intérêt national. Au
terme de cette expérimentation, une loi définira les
modalités d'attribution de compétences dans le domaine portuaire
aux régions.
En outre, aux termes du deuxième alinéa, les départements
pourront confier aux régions engagées dans
l'expérimentation la gestion de ports de commerce ou de pêche dont
ils ont la charge. Les conditions de ce transfert seront définies par
une
convention
entre les deux collectivités territoriales
prévoyant, notamment, le versement (à la région, mais cela
n'est pas précisé), des crédits de l'Etat au titre du
concours particulier créé au sein de la dotation
générale de décentralisation au titre des ports maritimes
de commerce et de pêche.
Selon le
troisième alinéa
, cette expérimentation
devrait permettre de tirer, dans la future loi définissant les
attributions des régions, des enseignements plus généraux
sur la répartition des compétences entre l'Etat et les
collectivités territoriales en matière de gestion portuaire.
Le
paragraphe II
du présent article précise les conditions
du transfert de la gestion des ports d'intérêt national.
Son premier alinéa indique que les régions exerceront les
compétences de l'Etat, à l'exception de celles qui concernent les
plans d'eau et la police portuaire.
Elles seront considérées comme l'
autorité
concédante
, en particulier à l'égard des chambres
de commerce et d'industrie, et assureront la gestion du domaine public
portuaire mis à disposition -s'agissant d'une expérimentation,
réversible, il est logique que le projet de loi prévoit une
simple mise à disposition et non un transfert de propriété.
Plus généralement, comme le précise le troisième
alinéa, les régions seront subrogées dans les droits et
obligations de l'Etat à l'égard des tiers.
Les
ports
concernés seront
désignés
conjointement
par l'Etat et la région. Le premier versera chaque
année à la seconde une
compensation
forfaitaire des
charges transférées à la date d'entrée en vigueur
de l'expérimentation.
Ils signeront une convention afin de déterminer la consistance, les
conditions de fonctionnement et de financement des ports ainsi que leur
évolution. Cette convention devra identifier les services de l'Etat
concernés par l'expérimentation ; elle fixera les
modalités de
mise à disposition,
gratuite, de la
région, pendant toute sa durée,
des personnels
des
services maritimes. Enfin, la convention prévoira les adaptations du
fonctionnement des ports au regard des dispositions du code des ports maritimes.
Le dernier alinéa du paragraphe II dispose que
l'expérimentation sera close le 31 décembre 2006
. Les
régions, et elles seules, pourront toutefois y mettre un terme plus
tôt. L'expérimentation prendra fin à la clôture de
l'exercice concerné, pourvu que la demande ait été
formulée avant le 1
er
juin de l'année auquel il
se rattache.
Un assouplissement des dispositions relatives à la gestion des ports
de plaisance par les communes et leurs groupements
Le
paragraphe III
du présent article tend à modifier,
cette fois de manière pérenne, l'article 6 de la loi
n° 83-663 du 22 juillet 1983, afin de
permettre aux communes de
continuer à gérer des ports dont « l'activité
dominante »
est la plaisance, alors qu'actuellement elles ne
peuvent créer, aménager, exploiter que les ports
« exclusivement affectés à la plaisance ».
Cette disposition a pour objet de mettre fin aux contentieux et aux
décisions de reclassement de certains ports communaux en ports
départementaux nés de l'émergence d'une activité
à caractère commercial, notamment d'embarquement de passagers ou
de pêche.
La notion d'activité dominante, aussi imprécise soit-elle,
devrait apporter une plus grande sécurité juridique aux communes
en leur permettant d'autoriser des trafics ponctuels dans les ports de
plaisance dont elles assurent la gestion.
3. La position de votre commission des Lois
La rédaction du présent article n'est pas sans susciter de
nombreuses interrogations. Votre commission des Lois vous proposera donc de
clarifier le champ et les conditions de l'expérimentation en
matière de gestion portuaire.
Etendre aux autres collectivités territoriales le
bénéfice de l'expérimentation
Votre commission des Lois s'interroge sur les enseignements
généraux à tirer d'une expérimentation qui
n'autorise qu'un transfert au profit des régions et non des
départements.
Le choix de confier aux régions la gestion des ports apparaît
pertinent à l'aune de la compétence générale qui
leur est reconnue en matière de développement économique
et d'aménagement du territoire. En revanche, il risque d'induire une
lourde charge pour des collectivités territoriales exerçant
traditionnellement des missions de conception et d'animation.
Seules trois régions
213(
*
)
ont décidé d'exercer
leur compétence en matière de gestion des voies navigables et des
ports fluviaux, et encore, la région Picardie a-t-elle
concédé au département de la Somme, en 1992,
l'aménagement de la Somme naturelle et de la Somme canalisée.
A l'inverse, les départements, sont habitués à exercer des
compétences de gestion souvent lourdes et témoignent d'une
réelle aptitude en matière portuaire, pour la pêche comme
pour le commerce. Il aurait pu paraître logique qu'une nouvelle
étape de la décentralisation portuaire leur offre la
possibilité de se voir transférer des ports
d'intérêt national de faible importance.
Votre rapporteur rappelle que la Commission pour l'avenir de la
décentralisation, présidée par notre collègue
Pierre Mauroy, a proposé de confier aux départements et non aux
régions l'aménagement et l'entretien du réseau routier
national (proposition n° 52)
214(
*
)
.
Dans cette perspective, on pourrait envisager de ne confier aux régions
que la gestion des ports de grande importance ou situés sur le
territoire de plusieurs départements.
Votre rapporteur se sent conforté dans cette opinion à la lecture
des réponses qui lui ont été données par le
Gouvernement. Celui-ci a indiqué qu'
« en ce qui concerne
le niveau le mieux à même de remplir ces tâches, il convient
mieux de se référer au contexte dans lequel le port en question
se trouve. En ce qui concerne, les ports de pêche, une approche au niveau
local par le biais de l'établissement public de coopération
intercommunale pourrait tout à fait s'envisager. De même, dans
certaines régions ou certains départements, une coordination,
soit départementale, soit régionale, serait sans doute plus
opportune, notamment si les acteurs professionnels couvrent plusieurs ports
à la fois. En ce qui concerne les ports de commerce, une approche au
niveau régional ou départemental peut là aussi s'envisager
(...) le transfert de la compétence au niveau départemental n'a
pas été prévu mais pourrait s'envisager. »
L'article 43 C du présent projet de loi prévoit d'ailleurs que
les départements, les communes et les établissements publics de
coopération intercommunale pourront se voir transférer la gestion
de certains aérodromes, confiée à titre
expérimental à la région.
Préciser les conditions de l'expérimentation
S'il est légitime et nécessaire de vouloir préserver une
certaine souplesse dans cette expérimentation, il convient
également de lever un certain nombre d'interrogations.
Votre commission des Lois s'interroge ainsi, dans le silence du texte, sur les
modalités de gestion des ports ainsi transférés aux
collectivités territoriales, généralement confiées
aux chambres de commerce et d'industrie.
En droit rien ne s'oppose à l'attribution de concessions portuaires
à des sociétés privées (c'est le cas en
Angleterre). Toutefois l'autorité concédante doit faire preuve de
prudence en raison de l'enjeu que représente un port moyen ou petit pour
l'économie locale (activités et emplois induits).
La gestion en régie reste possible, mais conduirait à donner un
statut de fonctionnaire d'Etat ou territorial aux agents portuaires, alors
qu'ils relèvent aujourd'hui du droit commun du travail, tant dans les
chambre de commerce et d'industrie que dans les ports autonomes.
Selon les indications fournies à votre rapporteur, neuf concessions
portuaires arriveront à échéance entre 2002 et la fin de
2006
215(
*
)
. Au cas où
l'un des ports correspondants ferait l'objet d'une expérimentation de
transfert de compétence, la région serait appelée à
négocier elle-même le renouvellement de la concession, sans que la
suite à donner à l'expérimentation après 2006 soit
encore arrêtée.
Dans ces conditions, votre commission des Lois juge préférable de
ne pas remettre en cause, pendant la phase d'expérimentation,
réversible, les conditions de la gestion des ports, alors que les
décisions prises, en particulier en matière d'investissement, ont
des conséquences sur plusieurs années.
Ainsi, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
de
réécriture de l'article 43 B ayant pour objet, outre des
précisions :
- de donner à l'expérimentation une durée
suffisante pour dresser un bilan significatif, en prévoyant qu'elle ne
sera close qu'au 31 décembre 2006 ;
- de bien marquer le caractère
volontaire
de
l'expérimentation et
d'ouvrir la possibilité d'y recourir
à l'ensemble des collectivités territoriales
, en particulier
les départements et les régions (compte tenu de
l'expérience des départements en matière portuaire, il
n'est pas souhaitable de les exclure a priori de
l'expérimentation) ;
- de permettre l'organisation d'un
audit
préalable au
transfert de compétences, financé à parité par
l'Etat et la collectivité territoriale intéressée ;
- de prévoir la
prorogation
jusqu'au 1
er
juin
2007 des concessions qui arriveraient à échéance au cours
de l'expérimentation ;
- de prévoir un
rapport
dressant le bilan de
l'expérimentation avant le 30 juin 2006, afin que le Parlement puisse,
le cas échéant, adopter une loi prévoyant un transfert
définitif de compétences.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 B
ainsi modifié
.
Article 43 C (nouveau)
Gestion des aérodromes
civils
Cet
article tend à instituer une expérimentation afin de renforcer
les compétences des collectivités territoriales, plus
particulièrement des régions, en matière de gestion
aéroportuaire.
1. Le droit en vigueur
Les collectivités territoriales ne détiennent actuellement
aucune compétence légale spécifique
en
matière aéroportuaire. Le code de l'aviation civile, dans son
article L. 221-1, permet à toute personne physique ou morale de
droit privé ou public de créer un aérodrome, dès
lors que cette personne signe avec l'Etat une
convention
destinée
à assurer les missions de service public permettant d'accueillir le
trafic aérien avec efficacité, régularité et
sécurité.
Dans ce cadre, sur les 560 aérodromes que compte la France, en
métropole et outre-mer, plus de
300 ont été
créés par des collectivités territoriales
, dont plus
de 200 en métropole. C'est le cas par exemple de Metz-Nancy-Lorraine
créé par la région Lorraine, Châlons Vatry,
créé par le département de la Marne, et de nombreux petits
aérodromes créés par les communes : Deauville
Saint-Gatien, La Baule, Royan, Vichy, Villefranche de Rouergue...
La gestion de ces aérodromes est généralement
placée sous le régime de la
concession
et confiée
aux
chambres de commerce et d'industrie
. Elle est également
parfois concédée à des syndicats mixtes, formés par
les départements, les communes et les chambres de commerce et
d'industrie : il en va ainsi des aéroports de Bayonne-Biarritz, de
Rodez, de Valence, de Valenciennes. Trois sociétés privées
se sont déjà vu confier l'exploitation d'aéroports en
France : l'aéroport de Vatry, celui d'Angers et celui de La
Môle, qui dessert le golfe de Saint-Tropez.
La gestion en régie directe ne concerne que les petits
aérodromes. On rappellera les exceptions que constituent Aéroport
de Paris, établissement public sui generis, et l'établissement
public franco-suisse de Bâle-Mulhouse.
A l'instar des départements et des communes, les régions
interviennent souvent en faveur des aéroports de l'Etat au moyen de
participations au financement des investissements. Elles sont parfois
représentées dans les commissions consultatives
économiques qui examinent les programmes d'équipement et les
évolutions tarifaires.
Enfin, la sécurité des aéroports revêt de multiples
dimensions. La sécurité de la navigation aérienne
relève aujourd'hui d'un monopole de l'Etat dont les services sont
rémunérés par la redevance pour services terminaux de la
circulation aérienne (RSTCA ou encore redevance d'approche) payée
par les usagers transporteurs aériens. Dans certains cas, pour les
petits aéroports dont l'Etat considère que le trafic n'est pas
suffisant pour y mettre des contrôleurs aériens, le gestionnaire
est parfois autorisé à recruter des agents AFIS (Air Flight
Information Service) qui assurent l'information au pilote mais pas un
contrôle. Il s'agit là d'une situation dégradée.
Les missions de sauvetage et de lutte contre l'incendie des aéronefs
(SSLIA) ou encore de prévention du péril aviaire (lutte contre
les oiseaux) sont assurées sous l'autorité et le contrôle
du préfet.
Enfin, la sûreté et la prévention des actes de terrorisme
sont assurées par le gestionnaire d'aéroport non seulement sous
l'autorité et le contrôle mais aussi sous la responsabilité
de l'Etat.
2. Le texte soumis au Sénat
Le présent article, dans son
premier paragraphe
(I)
,
prévoit qu'après une phase d'
expérimentation
débutant dans un
délai d'un an
à compter de la
promulgation de la présente loi, une loi devra définir les
modalités de transfert des aérodromes civils à vocation
régionale ou locale de l'Etat.
Aux termes du
deuxième paragraphe (II)
, toute région dont
l'assemblée délibérante en aura fait la demande se verra
transférer la compétence pour aménager, entretenir et
gérer, dans les conditions prévues par le code de l'aviation
civile, l'ensemble des aérodromes civils à vocation
régionale ou locale appartenant à l'Etat. Le
transfert
sera donc
de droit
; en revanche, la région devra assumer la
gestion de l'ensemble des aérodromes
situés sur son
territoire et non de tel ou tel d'entre eux.
Seront toutefois
exclus
de ce transfert les aérodromes dont les
biens ont été mis à la disposition d'une
collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités
publiques avant la date d'entrée en vigueur de l'expérimentation
dans la région concernée.
La région faisant l'objet de l'expérimentation pourra
décider -son accord sera requis-, sur
demande
d'un
conseil
général
, d'un
conseil municipal
ou de l'organe
délibérant d'un
groupement de collectivités
publiques
de lui donner
compétence
à
l'égard
, cette fois,
d'un ou de plusieurs aérodromes
situés sur son territoire. En effet, les aérodromes
concernés par le transfert accueillent des activités
aériennes extrêmement différentes quant à leur
nature et à la quantité du trafic accueilli, qu'il s'agisse
d'aérodromes commerciaux accueillant plusieurs milliers de passagers ou
de petits aérodromes réservés à l'aviation
légère de loisirs.
Le présent article indique que le transfert entraînera de plein
droit la
mise à disposition des biens
des aérodromes
concernés, à l'exception de ceux réservés à
l'Etat pour les besoins de la défense nationale, de la police et de la
sécurité de la circulation aérienne. Il s'agit des
emprises aéronautiques : terrains, aires de mouvement,
aérogares et tous bâtiments appartenant à l'Etat
nécessaires à l'exploitation de l'aérodrome.
Enfin, la collectivité bénéficiaire du transfert sera
subrogée dans les droits et obligations de l'Etat au regard des tiers.
Contrairement aux dispositions de l'article 43 B, rien n'est
indiqué sur la substitution de la collectivité à l'Etat
dans son rôle d'autorité concédante.
Le
troisième paragraphe (III)
prévoit la signature d'une
convention entre l'Etat et la collectivité bénéficiaire du
transfert fixant les modalités de l'expérimentation,
notamment :
- sa durée, qui ne pourra être inférieure à
trois ans ;
- les conditions d'application de l'article L. 213-3 du code de
l'aviation civile, relatif au sauvetage et à la lutte contre les
incendies d'aéronefs ainsi qu'à la prévention du
péril aviaire ;
- la compensation financière des charges transférées
pendant la durée de l'expérimentation, pour les seuls
aérodromes que l'Etat gérait en régie directe ;
- les modalités selon lesquelles la collectivité
concernée pourra prendre des actes susceptibles de produire des effets,
notamment financiers, au-delà de la date de clôture de
l'expérimentation ;
- les modalités selon lesquelles les biens attachés à
la compétence transférés feront retour à l'Etat au
terme de l'expérimentation si la loi n'a pas prononcé, à
cette date, le transfert définitif des aérodromes
concernés.
Enfin, le
quatrième paragraphe (IV)
dispose que
l'expérimentation sera close le 31 décembre 2006. Contrairement
à l'article 43 B relatif à la gestion des ports, il n'autorise
pas les régions à y mettre fin de manière
anticipée. En revanche, il prévoit la remise d'un rapport
d'évaluation de cette expérimentation du Gouvernement au
Parlement, après consultation des collectivités concernées
et avant le 30 juin 2006, en vue de lui permettre d'adopter ou non une loi
prononçant le transfert définitif.
3. La position de votre commission des Lois
Votre commission des Lois ne peut tout d'abord que déplorer, outre des
imprécisions rédactionnelles, les incohérences entre les
dispositions relatives aux ports et aux aéroports.
L'obligation faite aux régions d'exercer leur compétence à
l'égard de l'ensemble des aérodromes situés sur leur
territoire semble particulièrement dissuasive. Il est peu probable
qu'une région parvienne à nouer les partenariats avec les
départements, établissements publics de coopération
intercommunale et communes nécessaires pour assumer la gestion de
l'ensemble des aérodromes. On observera, à cet égard,
qu'en cas de « subdélégation » à un
département ou une commune, ce ne serait pas la région mais
l'Etat qui signerait une convention avec la collectivité
bénéficiaire.
D'autre part, la notion d'aérodromes civils à vocation
régionale ou locale est peu précise. Cette imprécision est
d'autant plus regrettable que la demande de la région serait de droit.
En fait, la liste des quelque 150 aérodromes concernés semble
pouvoir être définie en creux par le recensement des
aéroports à vocation nationale ou internationale :
Aéroport de Paris et l'aéroport de Bâle-Mulhouse, mais
aussi les grands aéroports régionaux qui structurent le
territoire et dont il est fait état dans le cadre des schémas de
service. Il s'agit par ordre décroissant de trafic des aéroports
de Nice, Marseille, Lyon, Toulouse, Bordeaux, Strasbourg, Nantes, Montpellier
et Lille. Cette liste pourrait être complétée par les
aéroports des départements d'outre-mer qui appartiennent à
l'Etat de Pointe à Pitre, Fort de France, Saint-Denis de la
Réunion.
Devant toute ces imprécisions, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
de réécriture de cet article visant notamment
à :
- donner à l'expérimentation une
durée
suffisante pour dresser un bilan significatif, en prévoyant qu'elle ne
sera close qu'au 31 décembre 2006 ;
- permettre à
l'ensemble des collectivités
territoriales
de demander directement à l'Etat, sans passer par la
région, à exercer ses compétences à l'égard
d'un ou de plusieurs aérodromes et prévoir une convention pour
déterminer les aérodromes concernés et les
modalités de ce transfert ;
- de permettre l'organisation d'un
audit
préalable au
transfert de compétences, financé à parité par
l'Etat et la collectivité territoriale intéressée ;
- de prévoir la
prorogation
jusqu'au
1
er
juin 2007 des concessions arrivant à
échéance au cours de l'expérimentation ;
- de prévoir une
compensation
de l'ensemble des charges
transférées et pas seulement et pas seulement celles
supportées par les aérodromes que l'Etat gérait en
régie directe.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 C
ainsi
modifié
.
Article 43 D (nouveau)
(art. L. 4332-5 du code général
des collectivités territoriales)
Exclusion des recettes fiscales
procurées aux régions
par le transfert de la gestion des ports
et des aérodromes
du Fond de correction des
déséquilibres
régionaux
Cet
article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale sur
proposition du Gouvernement, tend à modifier l'article L. 4332-5 du
code général des collectivités territoriales, afin
d'exclure les recettes fiscales procurées aux régions par le
transfert de la gestion des ports et des aérodromes de l'assiette du
Fond de correction des déséquilibres régionaux.
En application de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative
à l'administration territoriale de la République, un fonds de
correction des déséquilibres régionaux est
alimenté, depuis le 1
er
janvier 1993, par un
prélèvement sur les recettes fiscales de certaines
régions. Il est destiné à éviter l'aggravation des
disparités régionales.
Les régions supportant le prélèvement sont celles dont le
potentiel fiscal direct par habitant est supérieur au potentiel fiscal
direct moyen par habitant de l'ensemble des régions.
Aux termes de l'article L. 4332-8 du code général des
collectivités territoriales, le potentiel fiscal d'une région est
déterminé par application aux bases brutes servant à
l'assiette des impositions régionales des quatre taxes de la
pénultième année du taux moyen national d'imposition de la
même année à chacune de ces taxes. Il est majoré
d'un produit potentiel déterminé en fonction des compensations
servies par l'Etat aux régions à raison des exonérations
ou réductions de bases de fiscalité directe.
Ainsi, lorsque le potentiel fiscal par habitant d'une région est
supérieur de 5 % au plus au potentiel fiscal moyen, ce
prélèvement est égal à 1 % du montant des
dépenses totales de la région considérée,
constatées dans le compte administratif afférent au
pénultième exercice. Lorsque le potentiel fiscal par habitant
d'une région est supérieur de 5 % et de moins de 20 %
au potentiel fiscal moyen, le prélèvement est égal
à 1,5 % des dépenses totales.
Enfin, lorsque le potentiel fiscal par habitant est supérieur de
20 % au moins au potentiel fiscal moyen, le prélèvement est
égal à 2 % des dépenses totales.
Les ressources du fonds sont réparties entre les régions
d'outre-mer et les régions métropolitaines dont le potentiel
fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au potentiel
fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions selon une clef
fixée à l'article L. 4332-6 du code général
des collectivités territoriales.
Le présent article tend à assurer la neutralité de
l'expérimentation de gestion décentralisée en
matière portuaire et aéroportuaire prévue par les articles
43 B et 43 C du présent projet de loi sur les contributions des
régions au Fonds de correction des déséquilibres
régionaux. Il prévoit que les dépenses
réalisées en application de l'expérimentation n'entreront
pas dans l'assiette du prélèvement, à due concurrence, de
la compensation forfaitaire des charges transférées.
A l'initiative de la commission des Finances du Sénat, une disposition
analogue avait été introduite dans la loi n° 97-135 du
13 février 1997 afin d'assurer la même neutralité de la
régionalisation des services régionaux de voyageurs.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 D
sans
modification
.
Article 43 E (nouveau)
(art. L. 214-12 du code de
l'éducation)
Versement de l'indemnité compensatrice
forfaitaire
liée au contrat
d'apprentissage
Cet
article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du
Gouvernement,
tend à compléter l'article
L. 214-12 du code de l'éducation, afin de prévoir la prise
en charge par la région de l'indemnité compensatrice forfaitaire
versée aux employeurs au titre des contrats d'apprentissage.
1. Le droit en vigueur
Votre rapporteur rappelle que
les entreprises qui recrutent des apprentis
bénéficient d'exonérations de charges
sociales
216(
*
)
et d'une
indemnité compensatrice forfaitaire
217(
*
)
.
Cette dernière, destinée à compenser le temps que consacre
l'entreprise à la formation de son apprenti, en particulier celui du
maître d'apprentissage, se compose :
- d'une
aide à l'embauche
, d'un montant de 6.000 francs,
lorsque l'entreprise n'emploie pas plus de vingt salariés et forme des
apprentis d'un niveau de formation équivalent au CAP, au BEP ou moins
(niveau V) ;
- d'une
indemnité de soutien à l'effort de formation
versée à l'issue de chaque année du cycle de formation -le
montant de base est fixé à 10.000 francs mais il est
augmenté en fonction, notamment, de l'âge et de la durée de
la formation.
2. Le texte soumis au Sénat
En application du
paragraphe I
du présent article, la
région serait désormais chargée de l'attribution de cette
indemnité, dans le cadre de sa compétence de droit commun en
matière d'apprentissage.
Elle pourrait en moduler le montant et les éléments dans des
conditions et limites fixées par décret, pris après avis
du comité de coordination des programmes régionaux
d'apprentissage et de formation professionnelle continue
218(
*
)
. Ce décret devrait en outre
préciser les conditions dans lesquelles l'employeur serait tenu de
reverser à la région les sommes indûment perçues.
Le
paragraphe II
dispose que ces dispositions seraient applicables aux
contrats conclus à compter du 1
er
janvier suivant la
promulgation de la loi.
Enfin, aux termes du
paragraphe III
, les crédits correspondants
seraient transférés chaque année selon des
modalités prévues dans la loi de finances.
3. La position de votre commission des Lois
La mise en oeuvre de cette disposition nécessitera une bonne
coordination entre les services de l'Etat et ceux de la région. En
effet, seuls les contrats d'apprentissage régulièrement
enregistrés par les directions départementales du travail, de
l'emploi et de la formation professionnelle peuvent ouvrir droit à cette
indemnité.
Selon les renseignements communiqués à votre rapporteur,
l'indemnité compensatrice forfaitaire, qui représente près
de 5 milliards de francs en 2001, devrait augmenter de plus de 50 %
les crédits figurant dans la dotation globale de décentralisation
de la formation professionnelle.
Les conditions du
transfert des crédits
correspondants aux
régions devront être examinées avec attention en raison du
désengagement récent de l'Etat. Celui-ci a supprimé la
prime à l'embauche pour les entreprises de plus de vingt salariés
dans la loi de finances pour 2001, après en avoir exclu les employeurs
d'apprentis d'un niveau de formation supérieur ou égal au niveau
IV dans la loi de finances pour 1999.
Dans son avis sur les crédits consacrés à la formation
professionnelle en 2001, notre collègue Annick Bocandé relevait
ainsi qu'au total,
« que ce soit par de nouvelles mesures
restrictives ou par des « tours de passe-passe »
budgétaire, l'Etat se désengagera en 2001 à hauteur de 283
millions de francs de l'apprentissage
219(
*
)
. »
Il ne faudrait pas que ce
désengagement de l'Etat
se traduise par
une
diminution
correspondante de la
compensation financière
versée aux régions
. A cet égard, votre commission des
Lois note que le projet de loi de finances pour 2002 ne prévoie aucune
réduction des aides à l'apprentissage comme ce fut le cas dans
les lois de finances pour 1999 et pour 2001.
On relèvera, par ailleurs, que la
gestion de ces
indemnités
imposera sans doute aux régions des
charges
de fonctionnement nouvelles, notamment le recrutement de personnels
supplémentaires.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois
vous propose d'adopter l'article 43 E
sans modification
.
Article 43 F (nouveau)
(art. L. 214-13 et L. 214-14 du code de
l'éducation)
Formation professionnelle et
apprentissage
Cet
article tend à réécrire les article L. 214-13 et
L. 214-14 du code de l'éducation, afin de donner de nouvelles
compétences aux régions en matière de formation
professionnelle et d'apprentissage.
1. Les compétences actuelles des régions en
matière de formation professionnelle et d'apprentissage
Les attributions des régions
L'article 82-1 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 a confié
à la région une compétence de droit commun et mis à
sa disposition un fonds régional pour la mise en oeuvre des actions
d'apprentissage et de formation professionnelle continue.
En matière d'
apprentissage
, les régions peuvent
créer par convention et financer, grâce au produit de la taxe
d'apprentissage mais surtout au moyen de subventions, des
centres de
formation d'apprentis
(CFA), qui sont gérés par des
associations.
Elles jouent un rôle de programmation, en élaborant des
schémas prévisionnels de l'apprentissage
. Ces
schémas doivent s'intégrer dans le document plus global que
constitue le plan régional de développement de la formation
professionnelle des jeunes. Ils sont précisés par des
cartes
de l'apprentissage
préparées par les régions, qui
définissent le nombre de centres d'apprentis, leur aire
géographique, leur capacité d'accueil et la nature des
différentes sections qu'ils comportent.
L'Etat conserve un rôle décisif, d'une part en exerçant un
contrôle pédagogique sur le contenu des enseignements et la
qualification des personnels des centres de formation d'apprentis, d'autre part
en conservant la maîtrise des primes et des exonérations de
charges sociales aux entreprises qui forment des apprentis.
L'opacité des modalités de distribution des fonds perçus
auprès des entreprises par les organismes collecteurs au titre de la
taxe d'apprentissage fait l'objet de critiques récurrentes. La loi
n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de
l'apprentissage a ainsi recentré l'affectation du produit de cette taxe
sur le financement des centres de formation d'apprentis, entre lesquels la
péréquation a été renforcée.
Aux termes de la loi du 7 janvier 1983, la région est compétente
pour arrêter chaque année un
programme régional
d'apprentissage et de formation professionnelle continue
. Ce programme
donne lieu à consultation du comité régional de la
formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi
220(
*
)
, ainsi que des comités
départementaux correspondants.
Ces programmes doivent permettre à la région de se
déterminer sur les orientations générales qu'elle entend
mettre en oeuvre pour les catégories de formation à aider, les
organismes habilités à les délivrer ou les
priorités à établir concernant les publics
bénéficiaires. Ils doivent permettre de recenser les actions
cofinancées avec l'Etat dans le cadre des contrats de plan ou des
contrats d'objectifs
. Ces derniers sont conclus par l'Etat, une
région et des organismes socioprofessionnels pour fixer des objectifs
concernant le «
développement coordonné des
différentes voies de formation professionnelle.
»
Les programmes régionaux sont mis en oeuvre par voie de
conventions
passées avec les établissements publics
d'enseignement, les organismes paritaires de formation ou d'autres organismes
habilités.
Comme le relevait la mission commune d'information du Sénat sur la
décentralisation : «
L'exercice de la
compétence régionale repose ainsi sur l'affirmation d'une
fonction de coordination et de régulation au sein de l'espace
régional. Les programmes régionaux d'apprentissage et de
formation professionnelle continue ont été conçus
davantage comme des schémas directeurs que comme des engagements
programmatiques et les contrats d'objectifs comme des protocoles d'intention
plutôt que des conventions normatives
221(
*
)
.
»
Le souhait des conseils régionaux de devenir des acteurs pivot du
système de formation professionnelle se heurte au
manque
d'organisation des branches professionnelles
au niveau régional et
au
poids des services de l'Etat
, en particulier de l'Education nationale.
Enfin, la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993
relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle
a renforcé les attributions des régions dans le domaine de la
formation professionnelle des jeunes
.
Elles ont ainsi reçu compétence pour
organiser les actions
qualifiantes
-dès 1994-
et préqualifiantes
-entre 1994
et 1999- pour les jeunes et préparer chaque année un
plan
régional de développement de la formation professionnelle des
jeunes
.
Les plans, qui ont vocation à couvrir l'ensemble des filières de
formation (formation initiale, apprentissage, contrats d'insertion en
alternance, actions de formation professionnelle pour les jeunes demandeurs
d'emploi), sont élaborés par le conseil régional
« en concertation » avec l'Etat, après consultation
obligatoire de diverses instances : organismes consulaires, conseils
généraux, conseil académique de l'Education nationale,
comité régional de l'enseignement agricole, conseil
économique et social régional, organisations d'employeurs et de
salariés. Le schéma prévisionnel de l'apprentissage doit y
être intégré. Le plan est mis en oeuvre par des conventions
d'application.
Comme en matière de formation continue, le rôle de la
région est moins de diriger que de coordonner.
Le rôle de l'Etat
L'Etat conserve une place centrale dans le dispositif de formation
professionnelle. Si elle est de droit commun, la compétence des
régions n'en est en effet pas pour autant exclusive.
Aux termes de la loi du 7 janvier 1983, la compétence
« résiduelle » de l'Etat porte tout d'abord sur les
politiques de formation en faveur de certaines catégories de la
population (détenus, réfugiés, jeunes placés en
éducation surveillée, handicapés) correspondant à
l'expression d'une solidarité nationale et dont les actions ne
relèvent pas d'une région déterminée.
L'Etat demeure compétent en ce qui concerne
les actions de
portée nationale
de formation professionnelle continue ou
d'apprentissage. Par actions de portée nationale, il faut entendre soit
les actions relatives à des stages assurés par un même
organisme dans plusieurs régions, soit des formations destinées
à des apprentis ou à des stagiaires sans considération
d'origine régionale.
Cette définition permet à l'Etat d'inscrire directement des
crédits de formation aux budgets des différents ministères
qui ne relèveront pas des fonds régionaux de la formation
professionnelle et de l'apprentissage. L'instrument principal de gestion de ces
crédits et l'Association pour la formation professionnelle des adultes
(A.F.P.A.) qui comprend près de 200 sites de formation sur tout le
territoire et qui est dotée d'un budget de près de
4 milliards de francs.
Compte tenu du poids de l'A.F.P.A. mais aussi de l'A.N.P.E., dans le dispositif
de formation, l'Etat conserve un levier d'action non négligeable :
il procède à l'agrément des stages et
rémunère les stagiaires suivant une procédure de gestion
très centralisée.
L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes
Créée en 1949, l'A.F.P.A. est une association de la loi de 1901
à gestion paritaire (Etat, partenaires sociaux) chargée d'une
mission de service public par délégation du ministre du travail.
Composante du service public de l'emploi, elle intervient aux
côtés de l'A.N.P.E. et des services déconcentrés de
l'Etat, pour permettre à des personnes engagées dans la vie
active d'acquérir une qualification, de la maintenir ou de la
développer, afin de favoriser leur insertion ou leur évolution
dans l'emploi en fonction des besoins du marché du travail. Depuis 1994,
les relations de l'A.F.P.A. avec l'Etat sont régies par un
« contrat de progrès ». Le contrat signé pour
la période 1999-2003 précise que la mission centrale de
l'A.F.P.A. est de permettre à des demandeurs d'emploi adultes
d'acquérir une qualification favorisant leur insertion dans l'emploi.
L'A.F.P.A. est théoriquement gérée par deux organes
délibérants, l'assemblée générale et le
Bureau. Mais, comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport public
annuel de 1997, « le président élu » par
l'assemblée générale a toujours été choisi
au sein du collège des représentants de l'administration ;
le ministère du travail, chargé de la tutelle de l'A.F.P.A.,
désigne en fait le directeur général et le fait ensuite
agréer par « l'assemblée
générale ».
En 1998, le budget de l'A.F.P.A. était de 5,44 milliards de francs,
dont 73 % provenaient d'une subvention de l'Etat. L'A.F.P.A. employait
11.397 salariés, répartis sur 190 sites d'information et
d'orientation professionnelle et 262 sites de formation. L'A.F.P.A. avait
procédé à 161.118 actions de formation et avait
accueilli 155.000 stagiaires environ.
L'Etat conserve également la maîtrise des stages
créés en application de programmes établis en fonction des
orientations prioritaires
qu'il définit conformément
à la procédure prévue à l'article L. 910-2 du
code du travail. Celles-ci sont déterminées par le comité
interministériel de la formation professionnelle et de la promotion
sociale, après consultation des organisations professionnelles et
syndicales. Le Plan national d'action pour l'emploi (PNAE), adopté en
1998, illustre cette notion de programme prioritaire.
La dernière compétence maintenue par la loi à l'Etat porte
sur les «
études et actions expérimentales
nécessaires à la préparation de (ses) actions ainsi que
les moyens pour assurer l'information sur les politiques
engagées.
»
Mais, surtout, l'Etat conserve, par delà les textes, plusieurs
attributions essentielles qui lui donnent un pouvoir de fait
considérable. C'est lui qui définit le cadre juridique des
interventions de la formation professionnelle : les
modalités de
conventionnement
des organismes de formation ou le
statut des
stagiaires
relèvent de son pouvoir normatif.
Il reste maître du contenu pédagogique des formations
dispensées : il détermine les programmes de formation
et gère l'homologation des filières et des diplômes.
De surcroît, l'Etat conserve un rôle prépondérant
dans la définition des
relations avec les partenaires
sociaux
: les confédérations d'employeurs et les
syndicats qui disposent d'une représentation nationale se tournent
naturellement vers lui pour la définition des orientations prioritaires.
En matière de
contrôle
, l'Etat détient une vraie
compétence exclusive, qu'il s'agisse du respect par les employeurs de
l'obligation de financement de la formation continue et de la taxe
d'apprentissage, des dépenses des organismes collecteurs de fond ou du
contrôle pédagogique des organismes de formation.
Enfin, il conserve la
maîtrise des quatre cinquièmes des
crédits
publics relatifs à la formation professionnelle.
Les attributions de la collectivité territoriale de Corse
En matière de formation professionnelle, outre les compétences
dévolues aux régions par la loi du 7 janvier 1983, la
collectivité territoriale de Corse est chargée de mettre en
oeuvre, dans le cadre d'une
convention
passée avec l'Etat, les
stages créés en application des
programmes prioritaires
prévus à l'article L. 910-2 du code du travail et
financés sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle
et de la promotion sociale.
Les
opérations d'équipement
d'intérêt
national conduites par
l'Association nationale pour la formation
professionnelle des adultes
font l'objet d'une concertation entre le
représentant de l'Etat et la collectivité territoriale. Le
programme des autres opérations d'équipement de l'association est
déterminé par cette dernière, c'est-à-dire
préparé par le président du conseil exécutif,
après consultation de l'Association, et adopté par
l'Assemblée de Corse.
Les transferts de compétence n'en demeurent pas moins limités
dès lors qu'en sont exclus les dispositifs qui relèvent du Fonds
national pour l'emploi et compte tenu des compétences déjà
cogérées par la collectivité territoriale de Corse et
l'Etat dans le cadre du contrat de plan.
Le projet de loi relatif à la Corse
L'article 22 du projet de loi relatif à la Corse, adopté
définitivement par l'Assemblée nationale le 18 décembre
2001, tend à accroître les compétences de la
collectivité territoriale de Corse en matière de formation
professionnelle et d'apprentissage.
La collectivité territoriale de Corse sera désormais
compétente pour élaborer, en concertation avec l'Etat et
après consultation des départements et du conseil
économique social et culturel
222(
*
)
, un «
plan
régional de la formation professionnelle des jeunes et des
adultes
», document unique qui concernerait tous les publics
et non plus les seuls jeunes.
Au titre de sa mise en oeuvre, dont elle aura désormais la charge, la
collectivité territoriale pourra arrêter le
programme des
formations
et
de l'ensemble des opérations d'équipement de
l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes
en
Corse. La distinction entre les opérations d'équipement
d'intérêt national et celle d'intérêt local serait
ainsi supprimée.
En revanche, ne figure plus dans le projet de loi la disposition selon laquelle
la collectivité territoriale de Corse met en oeuvre des stages
créés en exécution de programmes établis au titre
des orientations prioritaires de l'article L. 910-2 du code du travail et
financés sur les crédits du fonds de la formation professionnelle
et de la promotion sociale.
Par coordination avec cet élargissement des prérogatives de la
collectivité territoriale, l'article 22 étend la procédure
de consultation du comité régional de la formation, de la
promotion sociale et de l'emploi, prévu par l'article L. 910-1 du
code du travail, aux programmes d'investissement définis par la
collectivité territoriale de Corse.
Pour la mise en oeuvre de son plan de formation, celle-ci devra
désormais signer une convention avec les organismes publics de
formation, en particulier l'Association nationale pour la formation
professionnelle des adultes
223(
*
)
.
2. Le texte soumis au Sénat
Le présent article tend à étendre à l'ensemble des
régions la possibilité reconnue à la collectivité
territoriale de Corse d'élaborer un
plan régional des
formations professionnelles des jeunes et des adultes
.
A cette fin, il réécrit les articles L. 214-13 et
L. 214-14 du code de l'éducation, mais non l'article
L. 214-12, afin de préciser son contenu
224(
*
)
, notamment celui du volet
« adultes ». Ce faisant, il transfère dans le
premier des dispositions du second et modifie sensiblement les modalités
d'association de l'ensemble des « acteurs » de la formation
professionnelle à la mise en oeuvre de cette politique au niveau
régional.
Le plan régional des formations professionnelles
Le texte proposé pour le
paragraphe I
de l'article L. 214-13
du code de l'éducation prévoit l'institution d'un plan
régional de développement des formations
professionnelles
225(
*
)
.
Ce plan, qui concernera désormais non seulement les jeunes mais
également les adultes sera élaboré par le conseil
régional en
concertation
,
non seulement avec l'Etat, mais
également avec les organisations syndicales d'employeurs et de
salariés représentatives à l'échelon
national
.
Actuellement, le plan régional de développement des formations
professionnelles des jeunes n'est élaboré qu'en concertation avec
l'Etat mais après
consultation
des organisations syndicales
d'employeurs et de salariés au niveau
régional.
D'autre part, le projet de loi ne prévoit plus de
consultations
lors de l'élaboration du plan mais seulement avant son approbation par
le conseil régional.
Le plan sera approuvé par le conseil régional après
consultation des conseils généraux, du conseil académique
de l'éducation nationale, du comité régional de
l'enseignement agricole et du comité régional de la formation
professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi.
On notera que les conseils généraux, le conseil académique
de l'éducation, le comité régional de l'enseignement
agricole, qui étaient consultés lors de l'élaboration, ne
le seront désormais qu'avant l'approbation, à l'instar du
comité régional de la formation professionnelle, de la promotion
sociale et de l'emploi, qui donne actuellement son avis sur le programme
régional d'apprentissage et de formation professionnelle continue.
En revanche, ne seraient plus du tout consultés ni les organisations
syndicales d'employeurs et de salariés au niveau régional, ni les
chambres consulaires, ni le conseil économique et social régional.
Cette disposition a pour avantage d'alléger la procédure et pour
inconvénient d'affaiblir la portée des consultations : en
l'état actuel du droit les personnes consultées peuvent indiquer
si leurs propositions ont ou n'ont pas été prises en compte lors
de l'élaboration du plan.
Le cinquième alinéa du premier paragraphe dispose que le plan
régional des formations professionnelles des jeunes et des adultes devra
prendre en compte, comme c'est aujourd'hui le cas, les priorités
définies par les contrats d'objectifs conclus avec l'Etat et les
organisations représentatives des milieux socioprofessionnels, auxquels
pourront être associées les chambres consulaires, ainsi que les
dispositions relatives à la formation professionnelle qui figurent au
schéma prévisionnel des établissements de
l'éducation nationale.
Le
deuxième paragraphe (II)
précise le contenu du plan
régional de développement des formations professionnelles pour
son
volet « jeunes »
, qui restera
inchangé
. Il devra couvrir l'ensemble des filières de
formation des jeunes préparant l'accès à l'emploi,
notamment la formation initiale préparant à un diplôme de
formation professionnelle délivré par l'Etat ou à une
formation complémentaire d'initiative locale ;
l'apprentissage ; les contrats d'insertion en alternance ; les
actions de formation professionnelle continue en faveur des jeunes à la
recherche d'un emploi. Pour ce qui concerne l'apprentissage, le plan
régional de développement des formations professionnelles vaudra
schéma prévisionnel d'apprentissage.
Le
troisième paragraphe (III)
définit le contenu du
volet « adultes »
du plan. Celui-ci devra couvrir
l'ensemble des actions de formation professionnelle visant à favoriser
l'accès, le maintien et le retour à l'emploi des actifs,
notamment : les actions organisées par le conseil
régional ; les formations destinées aux demandeurs d'emploi
dans le cadre de conventions conclues avec les organisations
représentatives des milieux socioprofessionnels ; les actions
relevant des programmes prioritaires de l'Etat pour la prévention et la
lutte contre le chômage de longue durée et les exclusions, en
particulier celles organisées par l'Association nationale pour la
formation professionnelle des adultes.
A cette fin, la région arrêtera, dans le cadre de la convention
tripartite d'adaptation du contrat de progrès prévue à
l'article L. 910-1 du code du travail, un
schéma régional
des formations de l'AFPA
. Dans le cadre de ses actions prioritaires, elle
définira également les programmes pour lesquels elle fera appel
au dispositif national de l'Association nationale pour la formation
professionnelle des adultes.
On retrouve ici, semble-t-il, des dispositions qui n'étaient jusqu'alors
applicables qu'en Corse. On observera toutefois que la possibilité pour
la collectivité territoriale de Corse de continuer à mettre en
oeuvre les programmes prioritaires de l'Etat sera subordonnée à
l'entrée en vigueur du présent projet de loi, qui précise
le contenu du plan régional de développement des formations
professionnelles.
Le
paragraphe IV
dispose, comme le droit en vigueur, que des conventions
annuelles d'application préciseront pour l'Etat et la région, la
programmation et le financement des actions. Elles seront signées par le
président du conseil régional, le représentant de l'Etat
dans la région et les « divers acteurs
concernés », alors qu'actuellement seules sont visées
les autorités académiques.
Le
paragraphe V
dispose que l'Etat, la région, une ou plusieurs
organisations représentatives des milieux socioprofessionnels peuvent
conclure des contrats, annuels ou pluriannuels, fixant des objectifs de
développement coordonné des différentes voies de formation
professionnelle initiale et continue et notamment de formation professionnelle
alternée. Les chambres de métiers, les chambres de commerce et
d'industrie et les chambres d'agriculture pourront être associées
à ces contrats d'objectifs. Cette disposition figure actuellement au III
de l'article L. 214-14 du code de l'éducation.
Enfin, aux termes du
paragraphe VI
, qui ne constitue une fois encore que
la reprise du I de l'actuel article L. 214-14 du code de
l'éducation, chaque région arrêtera, comme elle le fait
aujourd'hui, un
programme régional annuel d'apprentissage et de
formation professionnelle continue
, après avis du comité de
la formation professionnelle continue, de la promotion sociale et de l'emploi.
Les communes et les établissements publics de coopération
intercommunale ayant arrêté un programme de formation seront
associés, à leur demande, à l'élaboration du
programme régional, et des conventions seront passées avec les
établissements d'enseignement publics et les autres organismes de
formation concernés pour la mise en oeuvre de ce programme.
Le comité de coordination des programmes régionaux
d'apprentissage et de formation professionnelle continue
En conséquence, le présent article propose de ne faire figurer
dans
l'article L. 214-14
du code de l'éducation, sans les
modifier, que les dispositions relatives au comité de coordination des
programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle
continue.
Placé auprès du Premier ministre, ce comité est
composé de treize représentants de l'Etat, d'un
représentant élu par chaque conseil régional et de treize
représentants des organisations syndicales et professionnelles. Un
décret en Conseil d'Etat fixe les modalités de désignation
des différents membres du comité et ses règles de
fonctionnement.
Il est
chargé d'évaluer les politiques régionales
d'apprentissage et de formation professionnelle initiale et continue
. Il
est assisté dans cette tâche par des experts nommés par
arrêté interministériel et s'appuie sur les
évaluations réalisées par les comités
régionaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de
l'emploi institués par l'article L. 910-1 du code du travail.
Le comité recommande les mesures propres à améliorer les
résultats des politiques régionales et à assurer la
cohérence et la complémentarité des politiques
régionales entre elles et avec les actions menées par l'Etat.
Cette coordination tend en particulier à assurer une
égalité de chances dans l'accès à l'apprentissage
et à la formation professionnelle continue pour tous les
intéressés quelle que soit la région
considérée.
Il publie tous les trois ans un rapport sur son activité, transmis au
Parlement, au Conseil national de la formation professionnelle, de la promotion
sociale et de l'emploi, aux conseils régionaux et aux comités
régionaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de
l'emploi.
3. La position de votre commission des Lois
A l'instar de la mission commune d'information du Sénat sur la
décentralisation, votre commission des Lois considère que l'Etat
ne devrait conserver de compétences, en dernier ressort, que sur les
seules actions de formation professionnelle qui relèvent de la
solidarité nationale
et qui ne peuvent à ce titre
être rattachées à aucune région
déterminée : il s'agit des actions en faveur des
détenus, des étrangers ayant le statut de réfugiés,
des jeunes relevant des institutions d'éducation surveillée et
des personnes handicapées, dont le financement doit impliquer l'ensemble
de la collectivité nationale.
La mission d'information du Sénat a proposé que deux domaines
fassent l'objet d'une décentralisation plus achevée :
- le premier porte sur les
actions de formation continue
qui ne
relèvent pas aujourd'hui du Fonds régional de la formation
professionnelle et de l'apprentissage. Il s'agit notamment des actions de
formation de droit commun pour la formation professionnelles des adultes ;
- le second concerne les
programmes prioritaires
en faveur
notamment des chômeurs de longue durée, relevant des orientations
définies annuellement par le comité interministériel de la
formation professionnelle et de la promotion sociale, dont la mise en oeuvre
est assurée par la collectivité territoriale pour ce qui concerne
la Corse.
Elle a appelé de ses voeux une
réorganisation territoriale de
l'AFPA
en agences régionales placées sous la
responsabilité des régions afin de permettre à ces
dernières de détenir une capacité d'impulsion accrue en ce
qui concerne l'homologation des enseignements et l'adaptation de leurs contenus
aux réalités locales.
Le présent article répond, au moins en partie, aux souhaits
formulés par le Sénat, en permettant aux régions, comme
à la collectivité territoriale de Corse, de mettre en oeuvre les
programmes prioritaires relevant des orientations définies annuellement
par le comité interministériel de la formation professionnelle et
de la promotion sociale.
En revanche, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
tendant
à permettre aux régions d'arrêter le programme des
formations et le programme des opérations d'équipement de
l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes sur leur
territoire. Il s'agit d'étendre aux régions les moyens, plus
larges, offerts à la collectivité territoriale de Corse par
l'article 22 du projet de loi relatif à la Corse.
Votre commission des Lois vous propose également d'adopter un
deuxième
amendement
tendant à élargir la liste des
établissements et organismes consultés par la région dans
le cadre de l'élaboration du plan de développement des formations
professionnelles, en y incluant comme c'est actuellement le cas, les conseils
économiques et sociaux régionaux et les organismes consulaires.
S'il est légitime de vouloir alléger la procédure
d'élaboration du plan de développement des formations
professionnelles, il semble également nécessaire, s'agissant d'un
document d'orientation ayant vocation à coordonner les interventions de
l'ensemble des acteurs de la formation professionnelle au niveau
régional, de prévoir leur consultation.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 F
ainsi
modifié
.
Article 43 G (nouveau)
(art. L. 222-1, L. 222-2, L. 222-3,
L. 332-2, L. 332-6,
L. 332-8-1, L. 332-10,
L. 332-12, L. 332-13, L. 332-19-1, L. 332-11,
L. 332-12, L. 411-5, L. 541-13 et L. 541-15 du code de
l'environnement)
Compétences des régions en matière
d'environnement
Cet
article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du
Gouvernement avec l'avis favorable de sa commission des Lois, tend à
modifier plusieurs dispositions du code de l'environnement afin de renforcer
les compétences des régions dans ce domaine.
L'Etat leur transférerait le pouvoir d'élaborer et de
réviser le plan régional pour la qualité de l'air et le
plan régional d'élimination des déchets industriels
spéciaux, le classement des sites en réserve naturelle et leur
gestion, l'élaboration des inventaires locaux et régionaux du
patrimoine faunistique et floristique.
Votre commission des Lois ayant décidé de s'en remettre à
l'avis de la commission des Affaires économiques ne vous soumettra pas
d'amendement sur cet article.
1. Le plan régional pour la qualité de l'air
Le droit en vigueur
L'article L. 222-1 du code de l'environnement rend obligatoire la
réalisation de plans régionaux pour la qualité de l'air
(PRQA). Un PRQA fixe des orientations pour atteindre les objectifs de
qualité de l'air fixés par le décret n° 98-360 du 6
mai 1998 relatif à la surveillance de la qualité de l'air et de
ses effets sur la santé et sur l'environnement, aux objectifs de
qualité de l'air, aux seuils d'alerte et aux valeurs limites.
Elaborés par le
préfet de région
, ces plans doivent
répondre à un triple objectif : établir un
état précis de la pollution atmosphérique dans la
région concernée ; dicter des orientations pour satisfaire
les objectifs de qualité de l'air prescrits dans l'annexe du
décret du 6 mai 1998 ; sensibiliser les différents acteurs
régionaux aux enjeux de la pollution atmosphérique.
L'évaluation de la qualité de l'air est réalisée
par les associations de surveillance de la qualité de l'air
agréées par le ministère de l'aménagement du
territoire et de l'environnement. En 1996, ce dernier a confié la
réalisation d'inventaires d'émissions pour chaque région
au Centre Interprofessionnel Technique d'Etudes de la Pollution
Atmosphérique.
Les plans régionaux pour la qualité de l'air sont des
outils
de planification qui n'ont pas d'incidence juridique directe
, mais qui sont
destinés à orienter l'action de l'Etat et celle des
collectivités locales.
Selon les indications communiquées à votre rapporteur,
quinze
plans
régionaux pour la qualité de l'air avaient
été arrêtés par les préfets de région
au 1
er
octobre 2001
. Trois autres projets de plans ont
été mis à la disposition du public dans le cadre de la
consultation prévue par le décret du 6 mai 1998 avant leur
approbation finale par le préfet. Enfin, la rédaction des projets
de PRQA des autres régions devrait être achevée avant la
fin de l'année 2002.
Le texte soumis au Sénat
Le
premier paragraphe (I)
du présent article tend à
modifier les articles L. 222-1, L. 222-2 et L. 222-3 du code de
l'environnement, afin de confier au président du
conseil
régional
le soin d'élaborer le plan régional pour la
qualité de l'air et au conseil régional le soin de
l'arrêter.
Il précise que les
services de l'Etat
devront être
associés
à cette élaboration et que le conseil
régional devra recueillir l'avis du comité de massif pour les
zones où s'applique la convention alpine
226(
*
)
.
Enfin, il institue un
pouvoir de substitution du préfet
en cas de
carence du conseil régional, en indiquant qu'un décret
déterminera les conditions dans lesquelles l'Etat élaborera le
plan régional pour la qualité de l'air, lorsqu'après avoir
été invité à y procéder, un conseil
régional ne l'aura pas adopté dans un délai de dix-huit
mois.
Les observations de votre commission des Lois
On observera simplement que les collectivités locales et notamment les
régions sont déjà impliquées dans
l'élaboration des plans régionaux pour la qualité de
l'air : des représentants des conseils régionaux sont
membres de la commission en charge de rédiger le plan ; d'autre
part, les projets de plan leur sont soumis pour avis.
Dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, ces dernières
contribuent également au financement du dispositif national de
surveillance de qualité de l'air. Enfin, les régions
interviennent dans la mise en oeuvre des PRQA en ce qui concerne les transports
en commun interurbains.
L'article 9 de la directive européenne 96/62/CE du 27 septembre 1996
concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air
ambiant stipule que
« dans les zones où les niveaux de
polluants sont inférieurs aux valeurs limites, les Etats membres
maintiennent les niveaux de pollution en dessous des valeurs limites et
s'efforcent de préserver la meilleure qualité de l'air compatible
avec le développement durable ».
L'outil de planification
qu'est le plan régional pour la qualité de l'air répond
à cette attente précise.
Telle est, semble-t-il, la raison pour laquelle le présent article
prévoit qu'en cas de défaillance d'un conseil régional,
l'Etat prendra en charge l'élaboration du plan régional pour la
qualité de l'air.
Votre rapporteur observe toutefois que l'article 24 du projet de loi relatif
à la Corse, accepté par le Sénat, transfère
à la collectivité territoriale de Corse l'élaboration du
plan régional pour la qualité de l'air, sans toutefois
prévoir de pouvoir de substitution du préfet. Par ailleurs, les
deux textes proposent des rédactions incompatibles de l'article
L. 222-2 du code de l'environnement.
2. Le classement des réserves naturelles
L'Etat dispose de plusieurs instruments de protection des espaces naturels,
qu'il s'agisse des parcs nationaux, des réserves naturelles ou des
arrêtés de protection de biotope. Les conseils régionaux ne
disposent pas de tels outils mais peuvent contribuer à leur gestion,
notamment dans les contrats de plan.
Par ailleurs, en matière d'outils d'intervention foncière, le
conservatoire du littoral et les conservatoires régionaux d'espaces
naturels conduisent de nombreux partenariats avec les régions. Enfin en
matière d'outils contractuels, il faut citer les parcs naturels
régionaux qui sont des outils de la compétence des régions
(ils couvrent aujourd'hui 12% du territoire national).
Le titre III du livre III du code de l'environnement, consacré aux parcs
et réserves détermine le régime des parcs nationaux, des
parcs naturels régionaux et des
réserves naturelles
qu'elles soient
classées
ou qu'elles relèvent du
régime des réserves
volontaires
agréées
227(
*
)
.
L'article L. 332-1 dispose que des parties du territoire d'une ou de
plusieurs communes peuvent être classées en réserve
naturelle lorsque la conservation du milieu naturel présente une
importance particulière ou qu'il convient de les soustraire à
toute intervention artificielle susceptible de les dégrader.
Aux termes de l'article L. 332-2, la
décision de classement est
prononcée par décret
ou, à défaut de
consentement du propriétaire, par décret en Conseil d'Etat,
après consultation de toutes les collectivités locales
intéressées. L'acte de classement peut soumettre à un
régime particulier et, le cas échéant, interdire toute
action susceptible d'altérer le caractère de la
réserve ; il peut donner droit à indemnité. Le
déclassement total ou partiel est prononcé par décret en
Conseil d'Etat, après enquête publique.
La gestion des réserves naturelles peut être confiée
à des établissements publics créés à cet
effet. Selon les informations communiquées à votre rapporteur,
12 % des réserves seraient gérées par des
collectivités locales, 30 % par des établissements publics
et 58 % par des associations.
Les dépenses de fonctionnement seraient couvertes, en moyenne, à
53 % par l'Etat, 15,36 % par le mécénat, 11 % par
l'autofinancement 8,31 % par les départements, 5,24 % par les
régions, 3,60 % par l'Union européenne et 3,48 % par
les communes. En investissement, ces proportions s'élèveraient
à 43,72 % (Etat), 12,43 % (département), 8,56 %
(autofinancement), 8,36 % (région), 7,47 % (Europe),
3,82 % (établissements publics), 2, 43 % (commune),
13,20 % (autres sources).
Les
réserves naturelles volontaires
sont des
propriétés privées protégées en raison de
leur intérêt scientifique ou écologique, à la
demande ou avec l'accord du ou des propriétaires.
Le règlement peut être aussi contraignant que celui d'une
réserve naturelle. Toute action susceptible de nuire à la faune
et à la flore peut être interdite ou réglementée. La
décision d'agrément fixe les obligations du propriétaire
en matière de gardiennage et de responsabilité civile à
l'égard des tiers.
Ainsi, la procédure est rapide et plus souple que l'instruction d'un
dossier de réserve naturelle : l'agrément est donné
pour six ans, il est renouvelable par tacite reconduction et peut être
abrogé à la demande du propriétaire avant le terme de
chaque période de six ans. La réglementation qui fait l'objet
d'un agrément du préfet est librement consentie par le
propriétaire.
Les frais de fonctionnement de la réserve ne sont pas pris en charge par
l'Etat. Selon les informations communiquées à votre rapporteur,
40 % des réserves naturelles volontaires
bénéficieraient de financements locaux mais beaucoup
éprouveraient de la peine à assumer leurs charges. 66 % des
propriétaires délègueraient la gestion à un
organisme gestionnaire qualifié. Un tiers des réserves serait
ainsi autogérées par leur propriétaire : 16 %
par des collectivités, 10 % par des particuliers, 8 % par des
associations ou fondations.
Le texte soumis au Sénat
Le présent article tend à confier le classement d'un territoire
en
réserve naturelle
à la délibération du
conseil régional, prise après consultation de toutes les
collectivités locales intéressées et avis du
représentant de l'Etat. Le
préfet
conserverait le
droit
de demander
au conseil régional le
classement
d'une zone
«
afin d'assurer la mise en oeuvre d'une réglementation
communautaire ou d'une obligation résultant d'une convention
internationale
».
Ces obligations peuvent procéder, notamment, des dispositions des
directives « oiseaux » n° 79-409-CEE du
2 avril 1979 et « habitats »
n° 92-43-CEE du 21 mai 1992. S'il n'était pas fait
droit à cette demande, l'Etat retrouverait sa compétence en la
matière et procèderait au classement, selon des modalités
définies par un décret en Conseil d'Etat. Enfin, il est
prévu qu'à défaut de consentement du propriétaire,
le classement serait prononcé par décret en Conseil d'Etat.
Par coordination avec ces dispositions, le présent article apporte des
modifications au code de l'environnement, afin de prévoir que :
- lorsque l'autorité administrative a notifié au
propriétaire intéressé son intention de constituer une
réserve naturelle,
le délai de quinze mois pendant lequel
aucune modification ne peut être apportée à l'état
des lieux ou à leur aspect, peut être renouvelé par le
conseil régional
si les premières consultations et
l'enquête publique ont commencé (B) ;
-
les modalités de gestion des réserves naturelles et de
contrôle des prescriptions contenues dans l'acte de classement
-sauf
lorsque la décision de classement a été prise par l'Etat-
sont définies par le conseil régional
(C) ;
-
la décision de déclassement total ou partiel d'un
territoire
précédemment classé en réserve
naturelle par la région -à l'exclusion des réserves
créées à la demande du représentant de l'Etat-
est prise par le conseil régional,
dans les mêmes formes
que celles prévues pour le classement par l'article L. 332-4 du
même code (publicité foncière, communication aux maires,
notifications aux propriétaires). Ce déclassement peut être
total ou partiel (D).
Le présent article étend également la compétence du
conseil régional à l'agrément des propriétés
privées qui deviendraient des
réserves naturelles
volontaires
(E et II bis
228(
*
)
).
Enfin, le F et le G, dans un souci de cohérence, prévoient que la
région est compétente :
-
lorsqu'elle crée une réserve naturelle, pour donner, le
cas échéant, son accord pour l'établissement d'une
servitude sur celle-ci,
laquelle
ne peut, selon le droit commun,
être constituée qu'avec l'accord du ministre chargé de la
protection de la nature (article L. 332-13 du code de
l'environnement) ;
- pour délivrer l'autorisation nécessaire pour
détruire ou modifier des territoires classés en réserve
naturelle
(article L. 332-9 du code de l'environnement) ;
- pour instituer des périmètres de protection autour des
réserves naturelles
(article L. 332-16 du même code)
et qu'il revient au président du conseil régional de publier
l'acte de classement d'une réserve, de notifier au propriétaire
l'intention de créer une réserve naturelle, de recevoir la
notification de toute aliénation d'un immeuble situé dans un de
ces espaces (respectivement pour l'application des articles L. 332-4,
L. 332-6 et L. 332-7 du code de l'environnement).
Ces dispositions constituent la transposition des mesures prévues en
faveur de la collectivité territoriale de Corse.
3. La réalisation des inventaires locaux et régionaux du
patrimoine faunistique et floristique
Le droit en vigueur
L'article L. 411-5 du code de l'environnement prévoit que
l'Etat peut décider
l'élaboration d'inventaires locaux et
régionaux du patrimoine faunistique et floristique
,
réalisés sous la responsabilité scientifique du
Muséum national d'histoire naturelle.
Le texte soumis au Sénat
Le
paragraphe III
tend à réécrire cet article afin
de
conférer cette compétence aux régions
. Les
préfets des départements concernés et les
collectivités territoriales devraient en être informés.
L'Etat conserverait le pouvoir de demander à la collectivité de
faire procéder à un inventaire et, s'il n'était pas fait
droit à sa demande, de décider son élaboration dans les
conditions prévues par le droit commun.
Une fois réalisés, les inventaires seraient transmis aux
préfets des départements concernés. Ils seraient
étudiés sous la responsabilité scientifique du
Muséum national d'histoire naturelle.
Enfin, lors de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, le
préfet communiquerait à la commune ou à
l'établissement public de coopération intercommunale
compétent toutes informations contenues dans ces inventaires utiles
à cette élaboration.
4. Les plans de gestion des déchets industriels
spéciaux
Le droit en vigueur
Les articles L. 541-13 et L. 541-14 du code de l'environnement
prévoient l'élaboration de
deux types de plans
d'élimination des déchets
, les uns au
niveau
régional
ou interrégional,
pour les déchets
industriels spéciaux
, les autres
à l'échelon
départemental
ou interdépartemental,
pour les
déchets ménagers
.
Le plan régional d'élimination des déchets industriels
spéciaux comprend
: un inventaire prospectif à terme de
dix ans des quantités de déchets à éliminer selon
leur origine, leur nature et leur composition ; le recensement des
installations existantes et de celles qu'il apparaît nécessaire de
créer ; les priorités à retenir pour éliminer
ces déchets, compte tenu des évolutions économiques et
technologiques prévisibles. A deux exceptions près
229(
*
)
, toutes les régions sont
dotées de PREDIS.
Le plan départemental ou interdépartemental
d'élimination des déchets ménagers
dresse l'inventaire
des types, des quantités et des origines des déchets à
éliminer et des installations existantes de
traitement ; recense les documents d'orientation et les programmes
des personnes morales de droit public et de leurs concessionnaires dans le
domaine des déchets ; énonce les priorités
à retenir compte tenu, notamment, des évolutions
démographiques et économiques prévisibles pour la
création d'installations nouvelles et pour la collecte, le tri et le
traitement des déchets.
En vertu des articles L. 541-13-V et L. 541-14-V du code de
l'environnement,
ces plans sont respectivement élaborés sous
la responsabilité de l'Etat ou, à leur demande, par la
région ou par le département
.
L'article L. 541-15 du code de l'environnement indique que les
décisions prises par les personnes morales de droit public ou leur
concessionnaire, dans le domaine des déchets, doivent être
compatibles avec ces plans, et notamment les décisions prises en
application de la réglementation des installations classées. En
outre, les prescriptions applicables aux installations existantes doivent
être rendues compatibles avec les plans dans un délai de trois ans.
Le dernier alinéa de l'article L. 541-15 prévoit que
les modalités et procédures d'élaboration, de publication
et de révision des plans sont déterminées par un
décret en Conseil d'Etat, qui fixe notamment les modalités de la
consultation du public, les mesures de publicité à prendre lors
de leur élaboration et après leur adoption et la procédure
simplifiée de révision applicable, dès lors que les
modifications projetées n'en remettent pas en cause l'économie
générale.
Le texte soumis au Sénat
Le paragraphe IV du présent article tend à modifier le V de
l'article L. 541-13 afin de prévoir que le projet de plan est
élaboré à l'initiative et sous la responsabilité du
président du conseil régional. Il rend ainsi obligatoire une
compétence que le conseil régional pouvait exercer sur simple
demande.
Comme pour le plan régional de la qualité de l'air, il institue
un
pouvoir de substitution du préfet
en cas de carence du conseil
régional, en indiquant qu'un décret en Conseil d'Etat
déterminera les conditions dans lesquelles l'Etat élaborera le
plan régional pour la qualité de l'air, lorsque, après
avoir été invité à y procéder, un conseil
régional ne l'aura pas adopté dans un délai de dix-huit
mois.
Les observations de votre commission des Lois
Votre commission des Lois observe que ces dispositions sont en retrait par
rapport aux mesures contenues dans le projet de loi relatif à la Corse,
aux termes desquelles la collectivité territoriale de Corse sera
compétente pour élaborer non seulement le plan régional
d'élimination des déchets industriels spéciaux mais
également les plans départementaux d'élimination des
déchets ménagers.
Cependant, en l'absence de concertation, elle ne juge pas souhaitable, sur le
continent, de remettre en cause les compétences dévolues aux
départements en la matière.
Parmi les engagements internationaux justifiant la mise en place d'un pouvoir
de substitution du préfet pour élaborer le PREDIS, figurerait
notamment l'article 7 de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975, faisant
obligation aux Etats membres d'élaborer des plans de gestion de
déchets. Le territoire national devrait donc être couvert par ces
plans. Un contentieux serait actuellement en cours, car, à ce jour, la
France n'a pas rempli cette obligation.
Sous le bénéfice de ces observations et de l'examen des
amendements de la commission des Affaires économiques, votre commission
des Lois vous propose d'adopter l'article 43 G.
Article 43 H (nouveau)
(art. L. 2251-4 et L. 3232-4
du code
général des collectivités territoriales)
Aides au
cinéma
Cet
article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du
Gouvernement avec l'avis favorable de sa commission des Lois, tend à
relever le seuil de fréquentation au-dessous duquel les
collectivités territoriales peuvent aider financièrement les
exploitants de salles de spectacle cinématographique et à
supprimer toute exigence de fréquentation pour les salles d'art et
d'essai.
1. Le droit en vigueur
Les articles, L. 2251-4, L. 3232-4 et L. 4211-1 6°du code
général des collectivités territoriales autorisent les
communes, les départements et les régions à attribuer des
subventions à des entreprises existantes ayant pour objet l'exploitation
de salles de spectacle cinématographique réalisant moins de
2.200 entrées hebdomadaires
dans des conditions fixées par
décret en Conseil d'Etat.
Ces aides accompagnent un
« projet cinématographique
présentant les actions prévues, notamment en matière de
programmation en direction de publics déterminés, de formation
à la culture cinématographique ou de prospection de nouveaux
publics, ainsi que les engagements en matière de politique tarifaire,
d'accueil du public ou de travaux d'aménagement. »
Il
s'agit donc d'une
aide à un projet de développement et non
à des exploitants en difficulté
.
L'aide prend exclusivement la forme d'une subvention (article R. 1511-40).
Elle doit faire l'objet d'une demande écrite de l'exploitant,
décrivant les comptes et le statut de l'entreprise, ainsi que le projet
cinématographique précité. Les bénéficiaires
doivent répondre aux
conditions
suivantes :
- être
exploitants existants et autonomes
, ce qui exclut les
aides à la création d'entreprises d'exploitation mais pas celles
à la création de salles ou à l'extension d'exploitations
par des exploitants existants ;
- être titulaire d'une
autorisation d'exercice
délivrée par le Centre national de la
cinématographie ;
- avoir un nombre d'entrées hebdomadaires qui n'excède pas
le seuil précité, quel que soit le nombre de salles qu'ils
exploitent sur un même site ;
- ne pas être spécialisés dans la projection des films
visés à l'article 279
bis
du code
général des impôts, c'est-à-dire des films
pornographiques ou d'incitation à la violence.
L'article R. 1511-43 du code général des
collectivités territoriales dispose que le
montant annuel
de
l'aide accordée par une ou plusieurs collectivités locales ne
peut excéder
30 % du chiffre d'affaires de
l'établissement, ou 30 % du coût du projet
si celui-ci
porte exclusivement sur des travaux susceptibles de donner lieu à
l'octroi d'un soutien financier, par application des dispositions de
l'article 11 du décret n° 98-750 du
24 août 1998 relatif au soutien financier à la diffusion
de certaines oeuvres cinématographiques et au soutien financier à
la modernisation et à la création des établissements de
spectacles cinématographiques.
Une
convention
doit être signée entre la
collectivité territoriale et le bénéficiaire de l'aide,
mentionnant son objet, les objectifs à atteindre, son montant et ses
modalités. Il s'agit d'une formalité substantielle, dont la
méconnaissance entraînerait l'annulation de l'aide. Lorsque l'aide
émane du département, celui-ci doit recueillir l'
avis
du
conseil municipal de la commune où est située l'entreprise
concernée. Si elle émane de la région, les avis du conseil
général et du conseil municipal sont requis.
Faute de textes contraires, l'aide locale aux exploitants peut se conjuguer
avec d'autres aides locales ou nationales, exonération de taxe
professionnelle et subventions du Centre national de la cinématographie
notamment.
Rien ne semble par ailleurs s'opposer à ce que des exploitants de salle
en difficulté bénéficient de soutiens au titre de l'aide
aux entreprises en difficulté, à condition de respecter les
modalités de ce type d'aides.
Les exploitants de salles doivent encore pouvoir obtenir des aides au maintien
des services nécessaires aux besoins de la population en milieu rural,
un cinéma pouvant être regardé comme un tel service.
Enfin, le juge administratif a estimé que les collectivités
territoriales pouvaient accorder des aides à la création
d'entreprise d'exploitation de salles de cinéma dans les communes
où il n'en existe pas
230(
*
)
.
2. Le texte soumis au Sénat
Le présent article tend à modifier les articles L. 2251-4 et
L. 3232-4 du code général des collectivités
territoriales, afin de permettre aux collectivités territoriales
d'accorder des subventions :
- d'une part, aux établissements exploitant des salles de
cinéma réalisant moins de 10.000 entrées par semaine, au
lieu de 2.200 actuellement, quel que soit le nombre de leurs salles ;
- d'autre part, aux établissements exploitant des salles de
cinéma d'art et d'essai, dans des conditions fixées par
décret.
3. La position de votre commission des Lois
Conçu pour enrayer la fermeture des petites salles qui, sans cette aide,
n'auraient pu continuer à fonctionner, le dispositif prévu par la
loi n° 92-651 du 13 juillet 1992 relative à l'action des
collectivités locales en faveur de la lecture publique et des salles de
spectacle cinématographique, dite loi « Sueur »,
doit être adapté à l'évolution des
fréquentations. Ainsi, certaines salles moyennes de centre-ville
sont-elles confrontées à la concurrence des multiplexes.
Sur les 2 150 établissements de spectacle
cinématographique recensés en 2001, 1 806 entraient dans le
champ d'application du dispositif. Le relèvement du seuil de 2 200
à 10 000 entrées hebdomadaires concerne
272 établissements. C'est donc 96 % des cinémas qui
pourraient être soutenus par les collectivités territoriales.
Par ailleurs, on indiquera qu'en 2001, 956 écrans étaient
classés « art et essai ». Le classement
« art et essai » ne s'applique pas aux
établissements mais aux écrans, ce qui contribue à
élargir l'impact du dispositif proposé. Il suffit qu'un
établissement dispose d'un écran classé -quelle que soit
sa fréquentation- pour qu'il puisse bénéficier de
subventions de la commune ou du département. Toutefois il convient de
relever que les cinémas d'art et d'essai qui dépassent le seuil
de 10 000 entrées hebdomadaires sont très peu nombreux.
Enfin, on observera que, grâce à ces aides, le parc de salles
reste harmonieusement réparti sur l'ensemble du territoire, avec
5 166 écrans implantés sur plus de 1600 communes au 31
décembre 2000.
Sous réserve des observations que votre commission des Affaires
culturelles pourra formuler, en particulier sur les seuils de
fréquentation proposés, votre commission des Lois vous propose
d'adopter l'article 43 H
sans modification.
Article 43 I (nouveau)
Transfert de compétences dans le domaine de
la culture
Cet
article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du
Gouvernement avec l'avis favorable de sa commission des Lois, tend à
prévoir le transfert aux collectivités territoriales, à
titre expérimental et pendant une durée maximale de trois ans,
sur la base de protocoles d'expérimentation :
- de l'inventaire des monuments et richesses artistiques ;
- des mesures d'inscription à l'inventaire supplémentaire
des monuments historiques et de classement des monuments historiques ;
- du soutien aux travaux sur les monuments historiques inscrits
n'appartenant pas à l'Etat et aux travaux sur le patrimoine rural non
protégé et, le cas échéant, la maîtrise
d'ouvrage de ces travaux.
Votre commission des Lois s'en remettant à l'avis de la commission des
Affaires culturelles ne vous soumettra pas d'amendement sur cet article. Votre
rapporteur présentera simplement le droit en vigueur et le dispositif
proposé.
1. Le droit en vigueur
L'inventaire des monuments et richesses artistiques
L'inventaire, idée ancienne née sous la Révolution,
reprise sous l'Empire mais abandonnée sous la Restauration, a
été relancé en 1964 par André Malraux. Le
principe de l'« inventaire général des richesses
artistiques de la France » a été posé par le
IV
ème
plan de développement économique et
social, approuvé par la loi n° 62-900
du 4 août 1962.
Le service de recherche et de documentation du ministère de la culture
éponyme a pour mission de
« recenser, étudier et
faire connaître toute oeuvre qui, du fait de son caractère
artistique, historique ou archéologique constitue un
élément du patrimoine national ».
Des équipes de chercheurs, photographes, dessinateurs, documentalistes
sont installés dans chaque direction régionale des affaires
culturelles, soit environ 450 personnes, pour établir un inventaire qui,
« de la cathédrale à la petite
cuillère », selon l'expression d'André Malraux, se veut
exhaustif. A Paris et dans chaque direction régionale des affaires
culturelles, des centres de documentation permettent d'accéder aux
130.000 dossiers et 2.000.000 de clichés, cette documentation
étant désormais informatisée.
Le corps des conservateurs de l'inventaire général a
été créé en 1976 et a reçu pour mission
d'établir cet inventaire
« selon les méthodes
scientifiques applicables à la recherche sur le terrain et à
contribuer à l'exploitation de la documentation, notamment en assurant
les publications
231(
*
)
. »
Les services régionaux de l'Inventaire travaillent depuis de nombreuses
années déjà et souvent bien avant la loi de
décentralisation avec les collectivités locales, qu'il s'agisse
des conseils régionaux, des conseils généraux, des villes,
des pays, des SIVOM, des SIVUM, etc. Cette collaboration, souvent inscrite dans
le cadre de conventions, est de plus en plus active, si bien que dans certaines
régions
la part des collectivités locales dans le financement
des opérations d'Inventaire est au moins aussi importante que celle de
l'Etat
.
C'est généralement l'identification du patrimoine qui
intéresse les collectivités locales et de plus en plus souvent,
c'est aussi une évaluation relative de l'importance de ce patrimoine qui
est demandée. Les services régionaux de l'Inventaire sont de plus
en plus sollicités pour participer à l'élaboration
d'opérations relatives à l'aménagement du territoire :
révision des plans d'occupation des sols (futurs plans locaux
d'urbanisme), études de secteurs sauvegardés, projets de zone de
protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP), etc. Les
services d'urbanisme de certaines grandes villes comme Rennes, Toulouse,
Bordeaux, Lyon, Saint-Etienne, etc. font appel à l'Inventaire pour
alimenter des
Systèmes d'Information Géographiques
afin de
mieux assurer la gestion du patrimoine qu'elles abritent.
Les
publications
réalisées par les services
régionaux après avoir effectué les opérations
d'inventaire, surtout les
Images du Patrimoine
, les
Itinéraires
ou les produits virtuels sur l'Internet sont
très souvent produites dans le cadre de partenariats.
Toutefois, dans une circulaire du 20 juin 2001, la ministre de la culture,
Madame Catherine Tasca, a éprouvé le besoin de rappeler la
nécessité, déjà affirmée en 1990, de prendre
en compte les besoins des collectivités territoriales dans la conduite
des opérations d'inventaire et de les y associer en favorisant les
partenariats.
L'inscription à l'inventaire supplémentaire
En application de la loi du 31 décembre 1913, les
monuments
historiques
ainsi recensés sont susceptibles de faire l'objet de
deux types de protection
: le
classement
et
l'inscription
sur l'inventaire supplémentaire
. On parle ainsi de monuments
classés et de monuments inscrits.
Peuvent être classés monuments historiques les immeubles dont la
conservation présente, au point de vue de l'histoire ou de l'art, un
intérêt public. Peuvent être inscrits à l'inventaire
les immeubles ou parties d'immeubles publics ou privés qui, sans
justifier une demande de classement immédiat, présentent un
intérêt d'histoire ou d'art suffisant pour en rendre
désirable la préservation.
Envisagée par la loi de 1913 comme ayant pour objet le recensement et
l'information sur les édifices aptes à figurer sur l'Inventaire,
la procédure d'inscription à l'inventaire supplémentaire
est devenue peu à peu une mesure de protection à part
entière.
Elle ne constitue plus désormais l'antichambre destinée à
accueillir des immeubles en attente de classement mais une procédure de
sauvegarde autonome, à l'efficacité certaine, même si les
effets sont moins forts s'agissant du monument lui-même.
Hormis sa déconcentration, la procédure est proche de celle du
classement. L'initiative appartient au préfet de région, au
propriétaire de l'immeuble ou à toute personne physique ou morale
y ayant intérêt. La décision d'inscription appartient au
préfet de région, après consultation la Commission du
patrimoine et des sites.
L'inscription sur l'inventaire supplémentaire, une fois notifiée
aux propriétaires, entraîne pour eux
« l'obligation
de ne procéder à aucune modification de l'immeuble ou partie de
l'immeuble inscrit sans avoir, quatre mois auparavant, avisé la
direction régionale chargée des affaires culturelles de leurs
intentions et indiqué les travaux qu'ils se proposent
d'effectuer. »
Il s'agit de permettre à l'administration de la culture d'être
informée des modifications et des travaux envisagés par une
simple déclaration préalable et non par une autorisation
préalable, comme pour l'immeuble classé. La protection juridique
est donc apparemment plus faible. Contrairement au classement, la
déclaration n'entraîne pas la surveillance des travaux par le
service des monuments historiques, mais cette surveillance
réapparaît si les travaux font l'objet d'une subvention du
ministère de la culture ou s'ils nécessitent l'obtention d'un
permis de construire.
Toute infraction à ces dispositions est punie d'une peine
correctionnelle et l'inobservation du délai de quatre mois est l'un des
éléments entrant dans la définition du délit.
Le ministère de la culture ne peut s'opposer aux travaux qu'en engageant
une procédure de classement (Conseil d'Etat, 2 janvier 1959, Crozes).
Toutefois, l'administration peut imposer certaines contraintes. En
réponse à la déclaration, l'avis favorable peut
n'être donné qu'avec certaines réserves, auxquelles le
propriétaire se plie généralement, surtout s'il sollicite
une subvention. D'autre part, la loi du 31 décembre 1976 soumet à
permis de démolir les immeubles ou parties d'immeubles inscrits sur
l'inventaire supplémentaire des monuments historiques.
S'ils sont ainsi soumis à des mesures restrictives de protection, les
propriétaires de monuments historiques bénéficient
également de mesures de soutien, qu'il s'agisse d'exonérations
fiscales
232(
*
)
ou du financement
des travaux de conservation et d'entretien.
Le soutien aux travaux
Les travaux d'entretien, de réparation et de restauration peuvent
bénéficier d'une participation financière de l'état
qui n'exclut pas les aides que d'autres collectivités peuvent consentir
au maître d'ouvrage.
Les travaux autorisés sur un immeuble inscrit sont
réalisés par le propriétaire avec le concours de
l'architecte et des entreprises de son choix. Ceux-ci, au titre de la
conservation de l'édifice, peuvent bénéficier d'une
participation financière de l'Etat limitée à 40 % du
montant total.
Les travaux autorisés sur un immeuble classé sont
exécutés sous le contrôle de l'administration. Dans le cas
d'une aide financière de l'Etat, le recours à l'architecte en
chef des monuments historiques territorialement compétent est
obligatoire.
Le montant de la participation éventuelle de l'Etat est
déterminé « en tenant compte de l'intérêt
de l'édifice, de son état actuel, de la nature des travaux
projetés, et enfin des sacrifices consentis par le propriétaire
ou tous autres intéressés à la conservation du
monument » (décret du 18 mars 1924).
Cependant, les collectivités territoriales sont de plus en plus
appelées à participer au financement des travaux.
2. Le texte soumis au Sénat
Pour atteindre ces objectifs, énumérés dans le
premier
paragraphe (I),
le présent article prévoit la mise en oeuvre
de protocoles d'expérimentation dans les douze mois suivant la
promulgation de la loi.
Aux termes du
deuxième paragraphe (II)
, les protocoles auraient
un triple objet.
En premier lieu, ils devraient établir
des critères de
distinction au sein des monuments historiques entre ceux justifiant une
protection au titre de la loi de 1913 et ceux ayant vocation à
relever d'une protection et d'une gestion par les collectivités
locales
.
Par ailleurs, les protocoles auraient pour objet de
préparer des
transferts de compétence en matière d'inventaire, de
responsabilité du soutien aux travaux sur les monuments historiques et
de maîtrise d'ouvrage
.
Enfin, ils devraient permettre, au terme de l'expérimentation,
«
de déterminer le niveau de collectivité
territoriale compétente pour chacun des terrains
d'expérimentation faisant l'objet d'un transfert
définitif
».
Chaque protocole devrait définir les modalités de
coopération de l'Etat et des collectivités territoriales et donc,
à ce titre, les conditions de transfert de crédits et la mise
à disposition de personnels. Il devrait adapter les procédures
administratives et consultatives.
Enfin, le
troisième paragraphe
(
III)
prévoit que,
dans les six mois de la fin de l'expérimentation, dont la durée
maximale est de trois ans, un bilan conjoint sera établi par l'Etat et
les collectivités territoriales concernées.
Votre rapporteur observera que les protocoles mis en oeuvre jusqu'ici ne
prévoient pas tous de transferts de compétences, loin s'en faut.
Seuls deux peuvent prétendre constituer une expérimentation au
sens où l'entend la loi.
S'agissant de l'Isère, l'expérimentation ne porte que sur le
transfert au conseil général de l'inscription sur l'inventaire
supplémentaire et du financement des travaux sur les monuments inscrits.
Pour la convention conclue avec la région
Provence-Alpes-Côte-d'Azur, il s'agit de confier à la
région la gestion du patrimoine inscrit, c'est-à-dire le soin de
l'entretenir.
Sous réserve de ces interrogations et des amendements que votre
commission des Affaires culturelles ne manquera pas de vous soumettre, votre
commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 I.
Article 43 J (nouveau)
Rapports au
Parlement
Cet
article tend à prévoir deux rapports annuels du Gouvernement au
Parlement pendant cinq ans, l'un sur l'organisation des services
déconcentrés de l'Etat, l'autre sur le bilan des transferts aux
collectivités territoriales de personnels et de ressources
réalisés en application des expérimentations
prévues par le présent projet de loi.
Il a été introduit par l'Assemblée nationale sur
proposition de M. Emile Blessig, contre l'avis de sa commission des Lois
mais avec l'accord du Gouvernement. A la demande de ce dernier, l'amendement a
été rectifié afin de prévoir que les deux premiers
rapports seraient remis à l'issue de la deuxième année
suivant l'entrée en vigueur de la présente loi, d'autre part que
le rapport sur les services déconcentrés de l'Etat porterait sur
leur organisation et non sur leur réorganisation.
La durée de cinq ans correspondra à la période
d'expérimentation et le report de l'échéance prévue
pour la remise des rapports semble justifié si l'on souhaite dresser un
premier bilan significatif.
Votre commission des Lois vous soumet un
amendement
tendant à
fondre en un seul document les deux rapports prévus par le
présent article et à prévoir que le bilan portera bien sur
la réorganisation des services en application de
l'expérimentation et non sur leur organisation.
On rappellera que le Sénat avait modifié de la même
manière l'article 39 bis du projet de loi relatif à la Corse,
dont l'objet est analogue, et que sa rédaction avait été
acceptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 J
ainsi
modifié
.