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Projet de loi relatif à l'élection des conseillers régionaux, des représentants au Parlement européen, et à l'aide publique aux partis politiques

 

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES A L'ÉLECTION
DES MEMBRES DU PARLEMENT EUROPÉEN

Sur proposition de M. Hervé Morin, reprise par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité devant les députés, le titre deuxième du présent projet de loi a été modifié afin de remplacer le terme de « représentants au Parlement européen » par celui de « membres du Parlement européen ».

Cette substitution rend la législation française conforme à la décision des 25 juin et 23 septembre 2002 du Conseil de l'Union européenne, qui a modifié l'Acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'intitulé du titre II sans modification.

SECTION 1
Dispositions relatives au mode de scrutin
Article 12 A (nouveau)
(art. 2 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Remboursement forfaitaire des dépenses électorales

Cet article additionnel, issu d'un amendement du Gouvernement, tend à modifier l'article 2 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin d'étendre le remboursement forfaitaire des dépenses électorales aux listes de candidats ayant obtenu au moins 3 % des suffrages exprimés.

Depuis la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995, l'article L. 52-11-1 du code électoral indique que les dépenses électorales des candidats ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés au premier tour de scrutin font l'objet d'un remboursement forfaitaire de la part de l'Etat, égal à 50 % de leur plafond de dépenses57(*).

Ce dernier, qui est de 8.500.000 euros par liste de candidats pour le scrutin actuel, organisé dans une circonscription nationale unique, passerait à 1.150.000 euros pour une liste de candidats présente dans une circonscription interrégionale58(*).

Plusieurs conditions doivent être respectées par les listes de candidats désireuses de bénéficier de ces dispositions.

En premier lieu, ce remboursement ne peut excéder le montant des dépenses des candidats retracées dans leur compte de campagne. En deuxième lieu, les candidats têtes de listes doivent avoir déposé leur compte de campagne dans les deux mois qui suivent le tour de scrutin où l'élection a été acquise et ce dernier ne doit pas avoir été rejeté par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

Enfin, les candidats têtes de liste doivent avoir respecté le plafond des dépenses électorales et déposé leur déclaration de situation patrimoniale s'ils sont astreints à cette obligation.

A l'issue des élections de 1999, 27,29 millions d'euros ont été versés à ce titre aux neuf listes de candidats qui pouvaient y prétendre.

Le présent article modifierait le seuil de 5 % des suffrages exprimés afin de favoriser le remboursement forfaitaire des petits partis et groupements politiques.

Ceux-ci devraient atteindre 3 % des suffrages exprimés, seuil déjà fixé par l'article 22 du présent projet de loi pour le remboursement de la propagande officielle.

Cette mesure conforterait le pluralisme de la représentation des courants politiques.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 A sans modification.

Article 12
(art. 3 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Mode de scrutin

Cet article tend à modifier l'article 3 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin d'établir les grands principes relatifs au mode de scrutin de l'élection des représentants au Parlement européen.

1. Le droit en vigueur

Aux termes des articles 3 et 4 de la loi du 7 juillet 1977, l'élection des représentants de la France au Parlement européen a lieu au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel, dans le cadre du territoire de la République formant une circonscription unique.

Les sièges sont attribués aux candidats dans l'ordre de présentation des listes ; seules les listes de candidats ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés sont admises à la répartition des sièges.

La circonscription unique suppose l'établissement de listes de candidats nationales.

Ce mode de scrutin assure une représentation très fidèle et très équitable du corps électoral.

En revanche, il ne permet pas une représentation géographique équilibrée de notre pays.

Les électeurs ne s'identifient donc pas à leurs représentants. Cette distance est préoccupante car elle encourage les citoyens à considérer le processus communautaire comme d'essence exclusivement technocratique, à l'heure où les défis de l'Union européenne, qui devrait être élargie à vingt-cinq membres en 2004 nécessitent un renforcement de « la voix de la France » dans les institutions européennes.

Par ailleurs, le rôle déterminant des appareils politiques dans l'élaboration des listes empêche une individualisation du choix des élus par les électeurs.

La conjugaison de ces effets pervers provoque, consultation après consultation, une hausse régulière du taux d'abstention aux élections européennes. Certes, cette évolution est commune à l'ensemble des Etats membres mais elle prend des proportions inquiétantes dans notre pays (52,3 % contre 49,4 % en moyenne dans l'Union européenne en 1999).

2. Le texte soumis au Sénat

a) Le projet de loi initial

Le projet de loi tend à conserver le scrutin de liste par circonscription, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage59(*) ni vote préférentiel60(*).

Le principe de la représentation proportionnelle a pour objectif d'attribuer à chaque liste en présence un nombre de sièges en fonction du nombre de suffrages exprimés qu'elle a obtenus dans la circonscription de référence. Il semble le mieux adapté pour une élection dont le but, au niveau national, est d'assurer la représentation équitable de la diversité des sensibilités politiques du pays.

Les quinze Etats membres ont d'ailleurs adopté un système de représentation proportionnelle pour les élections européennes61(*). La règle de répartition des sièges à la plus forte moyenne est traditionnelle en droit électoral français.

Le correctif du seuil de 5 % des suffrages exprimés62(*) serait maintenu afin d'éviter l'émiettement de la représentation au Parlement européen où les membres forment des groupes politiques multinationaux.

Tirant les conséquences des imperfections de la circonscription nationale unique, le présent article tend à créer huit circonscriptions interrégionales, définies dans le tableau mentionné à l'article 15 du projet de loi, selon un découpage proposé par M. Michel Barnier63(*), alors sénateur, qui avait déjà inspiré un projet de loi du précédent Gouvernement64(*).

A l'instar des circonscriptions servant de base à l'élection des députés, ces grandes circonscriptions interrégionales semblent conformes à la Constitution, notamment au regard du principe de l'indivisibilité de la République : en effet, tout comme les députés sont bien les représentants de la Nation, les membres français du Parlement européen continueraient à représenter le peuple français. De plus, le Conseil constitutionnel a admis que les représentants français au Parlement européen soient élus par des résidents communautaires, sans faire référence à la nature du Parlement européen ni à l'indivisibilité de la République65(*).

Les listes de candidats seraient donc en compétition à l'échelon de ces circonscriptions, ce qui garantirait une meilleure identification des électeurs à leurs députés européens et une représentation plus équilibrée des territoires de notre pays.

Le projet de loi initial mentionnait en outre le principe de la division des circonscriptions en sections66(*).

b) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité intègre dans l'article 12 du présent projet de loi, l'ensemble des grands principes du mode de scrutin retenu. Ainsi, le seuil de 5 % des suffrages exprimés pour être admis à la répartition des sièges, initialement fixé à l'article 13, a été ajouté à cet article, tout comme les méthodes d'attribution du dernier siège (attribution à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages si plusieurs listes ont la même moyenne et à la liste dont la moyenne d'âge est la plus élevée, en cas d'égalité de suffrages).

Cet amendement précisait également que les circonscriptions, et non les listes, constituées de sections.

Cependant, par un amendement de MM. Clément et Bignon, retenu par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité devant les députés, la référence aux sections pour la répartition des sièges obtenus par les listes à l'échelon de la circonscription a été supprimée.

3) La position de la commission des Lois

L'instauration des circonscriptions interrégionales pour l'organisation de l'élection des représentants français au Parlement européen traduit le consensus en faveur de l'abandon de la circonscription nationale unique.

Sont néanmoins évités les défauts d'une régionalisation du mode de scrutin dans le cadre des régions administratives existantes : le mode de scrutin actuel y serait trop contraignant, le nombre de représentants élus par région étant trop faible.

Par ailleurs, la représentation proportionnelle « quasi intégrale » en vigueur ne pourrait plus jouer sa fonction de représentation du peuple français dans son ensemble en avantageant à l'excès les grandes formations.

Le déroulement de l'élection des représentants au Parlement européen dans le cadre de ces circonscriptions permet de rapprocher les députés européens des préoccupations des citoyens, en renforçant leur ancrage territorial. Cette volonté de doter les élus européens d'une assise territoriale, minimale mais réelle, est ainsi conciliée avec la représentation équitable des courants politiques de notre pays. Le pluralisme des courants d'idées et d'opinions est assuré par le maintien de la représentation proportionnelle.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 sans modification.

Article 13
(art. 3-1 nouveau de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Répartition des sièges dans le cadre des circonscriptions

Cet article tendait à insérer un article 3-1 nouveau dans la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin de fixer les modalités de la répartition des sièges obtenus par chaque liste dans le cadre des circonscriptions interrégionales.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 3 de la loi du 7 juillet 1977 pose deux règles pour la répartition des sièges entre les listes de candidats aux élections européennes :

les sièges sont attribués aux candidats d'après l'ordre de présentation sur chaque liste ;

-  les listes qui n'ont pas obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés ne sont pas admises à la répartition des sièges.

L'article 3-1 nouveau aurait tout d'abord affirmé le principe de l'attribution des sièges dans la circonscription entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.

Conformément à la tradition électorale française, si plusieurs listes avaient obtenu la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, ce dernier aurait été attribué à la liste ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages et, en cas d'égalité, à la liste ayant la moyenne d'âge la plus élevée.

Afin d'éviter toute répétition nuisant à la clarté du dispositif, le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité devant les députés a supprimé l'article 13 à l'initiative de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, ses dispositions étant reprises à l'article 12.

Votre commission vous propose de confirmer la suppression de l'article 13.

Article 14
(art. 3-2 nouveau de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Répartition des sièges entre les sections

Cet article tendait à insérer un article 3-2 nouveau dans la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 en vue de poser les modalités de la répartition des sièges obtenus par chaque liste au sein de chaque circonscription entre les sections qui la composent.

Le projet de loi initial avait posé le principe de la répartition des sièges obtenus par chaque liste entre sections de la circonscription concernée en commençant par les sièges de la liste arrivée en tête dans la circonscription, puis dans l'ordre décroissant des voix obtenues par chaque liste. En cas d'égalité de suffrages, la liste ayant la moyenne d'âge la plus élevée aurait été placée en tête de l'ordre de répartition des sièges.

Les sièges de cette première liste auraient été répartis entre les sections au prorata des voix qu'elle aurait obtenues dans chaque section. Les sièges restants auraient été attribués selon la règle de la plus forte moyenne, le dernier siège revenant à la section ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages si plusieurs sections avaient obtenu la même moyenne. En cas d'égalité de suffrages, le dernier siège aurait été attribué à la section dont le candidat susceptible d'être proclamé élu avait été le plus âgé.

La répartition des sièges des autres listes aurait obéi aux mêmes règles, dans la limite du nombre de sièges à pourvoir dans chaque section. Lorsque les sièges d'une section aurait été intégralement pourvus, la répartition des sièges suivants aurait eu lieu entre les sections disposant encore de sièges à pourvoir.

Enfin, les sièges auraient été attribués aux candidats dans l'ordre de présentation sur chaque section de la liste.

Ce dispositif, qui attribuait un nombre fixe de sièges par section, présentait des imperfections techniques : en effet, il conduisait à conférer automatiquement à la section disposant du dernier siège vacant, le dernier siège de la dernière liste.

La désignation du dernier élu avait ainsi été dépendante, non des seuls résultats de sa liste, mais également des résultats obtenus par les autres listes.

En conséquence, certaines listes de candidats auraient pu se voir attribuer des sièges dans des sections où elles n'auraient pas obtenu leur meilleur score. De plus, les sections recevant les derniers élus auraient pu avoir des représentants au Parlement européen distincts du vote des électeurs concernés.

Une simulation effectuée à partir des résultats de 1999 sur la circonscription Sud-Est a ainsi montré que la section Corse aurait été représentée par le candidat d'une liste arrivée en quatrième position.

La commission des Lois de l'Assemblée nationale avait initialement envisagé de maintenir le découpage des circonscriptions en sections, tout en adoptant un nouveau système de répartition des sièges.

En premier lieu, ce dispositif aurait permis d'attribuer le premier siège obtenu par chaque liste de candidats dans la section où la liste aurait obtenu le plus grand nombre de suffrages exprimés.

Les autres sièges des listes auraient été attribués selon le mécanisme suivant, dans la limite du nombre de sièges fixé par section : la section qui aurait obtenu le siège aurait été celle où le rapport entre le nombre de suffrages exprimés de la liste et le nombre d'élus déjà fixés augmenté de un dans cette section, aurait été le plus élevé.

La section au plus grand nombre de suffrages aurait reçu le siège en cas de rapport identique entre plusieurs sections. La section ayant le plus âgé des candidats susceptibles d'être proclamés élus aurait bénéficié du siège en cas d'égalité de suffrages.

Ce système améliorait le texte initial en permettant aux petites listes de bénéficier d'un siège dans la section où elles auraient obtenu un plus grand nombre de voix et de représenter les plus petites régions par les premières listes de la circonscription.

Toutefois, ce dispositif aurait été peu lisible pour l'électeur, ce qui n'aurait pas favorisé la participation électorale. L'organisation du scrutin dans les circonscriptions semble suffisante pour rapprocher les députés européens de leurs électeurs.

Sur une proposition de MM. Pascal Clément et Jérome Bignon, respectivement président et rapporteur de la commission des Lois, reprise dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité devant les députés, l'article 14 du projet de loi et le dispositif de répartition des sièges obtenus par chaque liste dans la circonscription entre les sections qui la composent ont été supprimés.

Votre commission des Lois vous propose de confirmer la suppression de l'article 14.

Article 15
(art. 4 de la loi n° 77-729 de la loi du 7 juillet 1977 - tableau annexé)
Définition des circonscriptions interrégionales
et répartition des sièges à pourvoir

Cet article tend à modifier l'article 4 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 et à lui annexer un tableau (annexe 2 du projet de loi) afin de définir les circonscriptions « interrégionales » dans lequel le scrutin sera organisé et de dégager les principes de répartition des sièges à pourvoir.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 4 actuel de la loi du 7 juillet 1977 indique que « le territoire de la République forme une circonscription unique » pour l'organisation de l'élection des représentants au Parlement européen.

Le présent article, dans sa version initiale, renvoyait au nouveau tableau annexé à l'article 4 pour la définition des huit nouvelles circonscriptions interrégionales et des sections les composant (premier paragraphe).

Ces sections correspondaient aux régions administratives en métropole et à trois zones géographiques67(*) distinctes outre-mer. Les huit circonscriptions interrégionales s'inspiraient de celles de la proposition de loi présentée au Sénat par notre ancien collègue, M. Michel Barnier, en février 199868(*) qui avaient déjà été reprises par le projet de loi déposé par le Gouvernement de M. Lionel Jospin.

Le nombre de sièges par circonscription et par section n'était pas mentionné, le nombre de représentants français au Parlement européen étant susceptible de changer.

En effet, la déclaration n° 20 relative à l'élargissement de l'Union européenne, annexée au traité de Nice, a fixé à 72, contre 87 aujourd'hui, le nombre de représentants français au Parlement européen dans une Union européenne à 27 membres.

Le traité de Nice est entré en vigueur le 1er février dernier mais le Conseil européen de Copenhague des 13 et 14 décembre 2002 a prévu que dix nouveaux pays, contre douze initialement, intégreraient l'Union européenne à compter du 1er mai 2004. Le projet de traité d'adhésion, qui sera signé le 16 avril prochain à Athènes, confère 78 sièges de représentants à la France pour la législature 2004-2009. Toutefois, si un ou plusieurs candidats ne ratifient pas le traité avant le 1er mai 2004, la représentation française au Parlement européen pourrait varier entre 78 et 87 membres.

Le deuxième paragraphe énonçait les principes de répartition des sièges à pourvoir. Le nombre total de sièges attribués à la France aurait ainsi d'abord été réparti entre les circonscriptions proportionnellement à leur population, selon le dernier recensement général, avec application de la règle au plus fort reste. Une répartition selon des règles identiques aurait ensuite eu lieu au sein de chaque circonscription entre les sections qui la composent. Le nombre de sièges attribués à une section n'aurait cependant pas pu être inférieur à un, ce qui aurait permis à la Corse d'avoir un siège.

Le dispositif choisi pour la définition des circonscriptions et des sections semblait conforme à la jurisprudence du conseil constitutionnel en matière de recoupage électoral69(*).

La délimitation des circonscriptions électorales doit ainsi respecter le principe d'égale représentation des populations (donc le nombre d'habitants et non celui des électeurs) de ces circonscriptions en reposant sur « des bases essentiellement démographiques ». Cependant, cette exigence de proportionnalité peut être aménagée pour tenir compte « d'impératifs d'intérêt général » comme la prise en compte des caractères spécifiques des territoires d'outre-mer ou la nécessité d'une représentation minimale de chaque département.

Par ailleurs, le découpage envisagé « ne doit procéder d'aucun arbitraire » (principe d'équilibre politique), afin de préserver l'égalité des chances des listes de candidats en lice.

La règle selon laquelle le nombre de candidats par section devait correspondre au double du nombre de sièges attribués à chaque section et être au moins égal à quatre était également posée afin d'éviter que d'éventuelles vacances en cours de mandat ne donnent pas lieu à élections partielles (troisième paragraphe).

Enfin, le nombre de sièges de chaque circonscription et de chaque section et le nombre de candidats par section devaient être constatés par décret au plus tard à la date de convocation des électeurs.

La commission des Lois de l'Assemblée nationale avait initialement envisagé de supprimer le troisième paragraphe du présent article, afin d'en reprendre les dispositions à l'article 9 de la loi du 7 juillet 1977.

Elle avait aussi précisé que « le tableau qui constitue l'annexe 2 de la présente loi, est annexé à la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen ».

Afin de prendre en compte la révision constitutionnelle en cours qui pourrait faire changer de statut certains départements et certaines collectivités d'outre-mer, elle a supprimé la mention explicite de ces statuts dans le tableau de l'annexe 2.

Le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité devant les députés a finalement supprimé le découpage de chaque circonscription en sections et la répartition des sièges afférente sur proposition de MM. Pascal Clément et Jérome Bignon, respectivement président et rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale.

En conséquence, ont été supprimées la référence aux sections dans l'intitulé du tableau ainsi que la délimitation de la circonscription outre-mer en sections dans le tableau annexé.

Le nom de la circonscription « Loire-Massif central » a été transformé en « Massif Central-Centre » dans le même tableau, sur proposition de M. Pascal Clément.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale reprend donc la délimitation en circonscriptions interrégionales, qui seraient uniquement des circonscriptions électorales, sans subdivision en sections. Ces circonscriptions, malgré leur superficie importante, semblent constituer des ensembles géographiques et économiques cohérents permettant d'assurer une meilleure représentation de la diversité territoriale de notre pays. La création d'une circonscription ultramarine permet de garantir une représentation de la France d'outre-mer.

Enfin, les membres du Parlement européen, ainsi rattachés à une circonscription, pourraient mieux saisir les préoccupations des citoyens en constatant, sur le terrain , les conséquences locales des décisions communautaires.

Le nombre de sièges, le nombre de candidats de chaque circonscription et le nombre de candidats par section devront être constatés par décret au plus tard à la date de convocation des électeurs.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 sans modification.

SECTION 2
Dispositions relatives au régime des incompatibilités
et aux déclarations de candidature
Article 16
(art. 6-2 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, art. L. 2122-4, L. 2511-25, L. 3122-3, L. 4133-3 du code général des collectivités territoriales, art. L. 122-4 et L. 122-4-1 du code des communes)
Régime des incompatibilités

Cet article tend à supprimer l'article 6-2 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 et à modifier divers articles du code général des collectivités territoriales et du code des communes, afin de rapprocher le régime des incompatibilités des membres français du Parlement européen de celui des députés et sénateurs.

1. Le droit en vigueur

La loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice a fixé le régime actuel des incompatibilités des membres français au Parlement européen, qui est proche de celui des parlementaires nationaux. Comme le mandat de député ou de sénateur, le mandat de membre du Parlement européen est aujourd'hui incompatible avec les mandats et fonctions suivants :

- député et sénateur70(*),

- plus d'un mandat parmi les mandats de conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal (d'une commune d'au moins 3.500 habitants pour les députés et sénateurs).

- membre du Conseil économique et social, magistrat, fonctions publiques non électives, fonctions conférées et rémunérées par un Etat étranger ou une organisation internationale, missions temporaires pour le Gouvernement au-delà de six mois, fonctions de direction exercées dans des entreprises nationales, des établissements publics nationaux ou des entreprises liées à des collectivités publiques, fonctions de conseil, membre du Conseil constitutionnel.

Tout électeur peut intenter une action devant le Conseil d'Etat pour faire constater l'incompatibilité. Si celle-ci est constatée, le député européen est réputé avoir renoncé à son mandat.

L'article 6 de la loi du 7 juillet 1977 qui rend applicables ces incompatibilités aux membres français du Parlement européen indique que le candidat élu doit mettre fin à la situation d'incompatibilité dans le délai de trente jours à compter de la proclamation de l'élection ou de la prise de fonction qui l'a placé en situation d'incompatibilité. En cas de contentieux, ce délai commence à la date de la décision du Conseil d'Etat.

Si un mandat est à l'origine de l'incompatibilité, le représentant doit démissionner d'un de ceux qu'il détenait antérieurement A défaut d'option ou en cas de démission du dernier mandat dans le délai imparti, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne prend fin de plein droit71(*).

Le mandat de membre du Parlement européen est en outre, à la différence du mandat de député ou de sénateur, incompatible avec les fonctions de président d'un conseil régional, de président d'un conseil général ou de maire, selon l'article 6-2 de la loi du 7 juillet 1977.

Le régime des incompatibilités des parlementaires français, députés et sénateurs, est fixé par une loi organique72(*), celui des représentants français au Parlement européen relève de la loi ordinaire. Le Sénat s'étant opposé à l'interdiction du cumul entre le mandat de député ou de sénateur et une fonction exécutive locale, la loi organique n° 2000-293 du 5 avril 2000, adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées a conservé la possibilité e détenir à la fois ce mandat de parlementaire et une fonction exécutive locale.

Le Conseil constitutionnel a indiqué qu'en raison de la « spécificité du mandat des représentants au Parlement européen et des contraintes inhérentes à son exercice », la loi ordinaire pouvait fixer un régime d'incompatibilités plus strict pour les représentants au Parlement européen que pour les parlementaires français73(*).

Néanmoins, comme le soulignait notre collègue, M. Jacques Larché, rapporteur de la commission des Lois du Sénat sur les projets de loi74(*), un tel choix n'est pas de nature à rapprocher les députés européens des électeurs.

2. Le texte soumis au Sénat

En premier lieu, le premier paragraphe (I) du présent article tend à abroger l'article 6-2 de la loi afin de supprimer l'interdiction du cumul entre le mandat de membre du Parlement européen et celui de président de conseil régional ou de président de conseil général et de maire.

En second lieu, les paragraphes II, III, IV et V tendent à modifier les dispositions du code général des collectivités territoriales prohibant le cumul du mandat de représentant au Parlement européen avec les fonctions exécutives locales : maire (article L. 2122-4), maire ou adjoint d'arrondissement (article L. 2511-25), président de conseil général (article L. 3122-3) et président de conseil régional (article L. 4133-3) (paragraphes II, III, IV et V).

Le paragraphe VI modifie en conséquence les articles concernés du code des communes applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon (article L. 122-4) et en Nouvelle-Calédonie (article L. 122-4-1).

Le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité devant les députés, à l'initiative de M. Jérome Bignon, rapporteur de la commission des Lois, tend également à modifier l'article 6-3 de la loi du 7 juillet 1977 qui interdit aujourd'hui le cumul entre le mandat de représentant au Parlement européen et plus d'un mandat parmi ceux de conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal.

En effet, les dispositions qui s'appliquent aux députés et sénateurs ne prennent, elles, en compte que le mandat de conseiller municipal des communes d'au moins 3.500 habitants. Un parlementaire français peut détenir un des mandats locaux précités et être également conseiller municipal d'une commune de moins de 3.500 habitants.

L'article 6-3 modifié étendrait l'absence de prise en compte du mandat de conseiller municipal d'une commune de moins de 3.500 habitants dans le régime d'incompatibilités des membres du Parlement européen.

Cette extension favoriserait une harmonisation complète des régimes d'incompatibilités applicables aux membres du Parlement européen et aux parlementaires nationaux. Elle contribuerait, en outre, à rapprocher les députés européens des citoyens et de leurs préoccupations.

Les députés ont, enfin, adopté des mesures de coordination modifiant les articles L. 2122-18, L. 3221-3 et L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales et corrigé une erreur matérielle dans le paragraphe VI.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 16 sans modification.

Article 17
(art. 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Déclarations de candidatures

Cet article tend à modifier l'article 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 en vue d'adapter le dispositif des déclarations de candidatures à la création des circonscriptions interrégionales.

L'établissement et le dépôt d'une déclaration de candidature sont obligatoires pour les listes de candidats à l'élection des membres au Parlement européen75(*).

Les déclarations de candidatures sont déposées au plus tard avant dix-huit heures le troisième vendredi précédant le jour du scrutin76(*). Il est donné au déposant un reçu provisoire de déclaration77(*).

Aujourd'hui, un cautionnement de 15.000 euros par liste doit être déposé auprès de la Caisse des dépôts et consignations, qui conditionne l'obtention du récépissé définitif dans les quatre jours du dépôt de déclaration de candidature par la liste78(*).

La déclaration de candidature résulte du dépôt au ministère de l'intérieur d'une liste comprenant autant de candidats qu'il y a de sièges à pourvoir.

Le respect de la parité hommes-femmes a été introduit par la loi du 6 juin 200079(*) : sur chacune des listes, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un. Chaque liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe.

La déclaration de candidature, faite collectivement pour la liste par le candidat tête de liste, ou son mandataire, doit comporter la signature de chaque candidat et indiquer le titre de la liste, les nom, prénoms, sexe et lieu de naissance, nationalité, domicile et profession de chacun des candidats.

L'article 580(*) de la loi du 7 juillet 1977 prévoit le droit d'éligibilité aux élections au Parlement européen des ressortissants d'un Etat de l'Union européenne autre que la France, âgés de vingt-trois ans accomplis, ayant en France leur domicile réel ou une résidence continue et jouissant de leur droit d'éligibilité dans leur Etat d'origine. Ces ressortissants doivent fournir plusieurs documents spécifiques81(*).

Si une liste ne remplit pas ces conditions, le ministre de l'intérieur saisit le Conseil d'Etat dans les vingt-quatre heures, afin qu'il statue dans les trois jours.

Dans sa version initiale, le présent article indiquait que le nombre de candidats et la répartition des sièges entre sections seraient fixés ultérieurement par le décret prévu au paragraphe IV de l'article 4 modifié82(*) de la loi du 7 juillet 1977.

Le principe de l'alternance stricte entre candidats de chaque sexe à l'intérieur de chaque liste était repris au sein de chaque section. De plus, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe figurant en tête des sections ne pouvait être supérieur à un.

La liste des renseignements à fournir par la déclaration de candidature était modifiée afin de prendre en compte l'organisation du scrutin dans les circonscriptions interrégionales et la composition des listes en sections. Le candidat tête de liste devait être à la tête d'une section.

La déclaration de candidature devait indiquer la circonscription dans laquelle la liste se présentait, le titre de la liste  ainsi que les nom, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, nationalité, domicile, profession et section du candidat tête de liste et de chacun des candidats.

La commission des Lois de l'Assemblée nationale avait initialement précisé que le nombre de candidats par section serait fixé au double du nombre de sièges à pourvoir dans chaque section sans pouvoir être inférieur à 4.

Mais, à l'initiative de MM. Pascal Clément et Jérome Bignon, président et rapporteur de la commission des Lois, le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité devant les députés n'a pas retenu les dispositions relatives à la composition des listes en sections dans la déclaration de candidature.

Les autres dispositions subsistent : les listes de candidats seront constituées au niveau de la circonscription et devront respecter le principe de l'alternance stricte hommes-femmes. Le nombre de candidats devra être le double du nombre de sièges à pourvoir dans la circonscription, afin de prévoir d'éventuelles vacances en cours de mandat83(*).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 17 sans modification.

Article 18
(art. 11 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Suppression du cautionnement aux élections européennes

Cet article tend à supprimer l'article 11 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin de supprimer l'obligation imposée aux candidats de déposer un cautionnement.

Avant 1995, le cautionnement lors du dépôt des candidatures était requis pour l'ensemble des élections au suffrage universel, afin de garantir le sérieux des candidatures.

La loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 a fait disparaître le cautionnement pour toutes les élections sauf pour les élections européennes.

Or, au regard d'un mode de scrutin élaboré par le législateur pour faire en sorte que toutes les sensibilités politiques soient représentées au Parlement européen, le cautionnement de 15.000 euros exigé du mandataire de chaque liste et déposé à la Caisse des dépôts et consignations semble de nature à entraver le pluralisme de la représentation.

Le récépissé de versement de cautionnement est joint à chaque déclaration de candidature84(*). Sa non-présentation à l'appui de la déclaration de candidature rend celle-ci irrégulière85(*).

Les listes qui se retirent de l'élection avant l'expiration des délais prévus pour le dépôt des déclarations de candidatures peuvent être remboursées. Le cautionnement est aussi remboursé aux listes de candidats qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés.

Dans un délai d'un an à compter de leur dépôt, les cautionnements non réclamés sont prescrits et acquis au Trésor public.

Le présent article supprime ce dispositif afin de faciliter la tâche de l'administration et les démarches des listes de candidats. Ce faisant, il aligne, en la matière, l'élection des représentants au Parlement européen sur les autres élections au suffrage universel, tout en favorisant la représentation du corps électoral dans sa diversité politique.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 18 sans modification.

Article 19
(art. 13 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Suppression de l'exigence de la présentation
du récépissé de versement du cautionnement

Cet article tend à modifier l'article 13 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin de ne plus lier l'exigence d'une présentation du récépissé de versement du cautionnement et l'obtention d'un récépissé définitif de déclaration de candidature.

Le droit en vigueur fait en effet obligation aux listes de candidats de déposer une déclaration de candidature au ministère de l'intérieur86(*).

Le dépôt de cette déclaration, qui comprend l'ensemble des renseignements nécessaires sur la composition de la liste et sur l'identification des candidats, doit avoir lieu, au plus tard, le troisième vendredi précédant le jour du scrutin, avant dix-huit heures. Un reçu provisoire de déclaration est alors donné au déposant87(*).

Afin d'obtenir un récépissé définitif, le candidat tête de liste ou son mandataire doit présenter au ministère de l'intérieur le récépissé du versement du cautionnement de 15.000 euros exigé de chaque liste de candidats, dans les quatre jours du dépôt de la déclaration de candidature.

Sinon, cette dernière ne remplit pas les conditions fixées par les articles 7 et suivants de la loi du 7 juillet 1977 et le ministre de l'intérieur ne peut reconnaître sa validité. Il saisit alors, dans les vingt-quatre heures, le Conseil d'Etat qui statue dans les trois jours88(*).

Le présent article tire la conséquence de l'abrogation de l'article 11 de la loi du 7 juillet 1977 par l'article 19 du projet de loi en supprimant l'exigence de présentation du récépissé du cautionnement pour obtenir la délivrance du récépissé définitif d'une déclaration de candidature.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 19 sans modification.

SECTION 3
Dispositions relatives à la propagande
Article 20
(art. 15 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Ouverture de la campagne électorale

Cet article tend à modifier l'article 15 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin de retarder la date d'ouverture de la campagne électorale du troisième samedi au deuxième lundi précédant le scrutin.

La date d'ouverture de la campagne électorale est essentielle car elle permet aux candidats et aux listes en compétition de lancer leurs actions de propagande électorale.

Ils peuvent tenir des réunions électorales89(*), définies comme celles qui ont « pour but le choix ou l'audition de candidats à des fonctions publiques électives »90(*) sans déclaration préalable.

Les listes de candidats peuvent aussi utiliser les antennes des sociétés nationales de radiodiffusion et de télévision pendant la campagne électorale91(*).

L'entrée dans la campagne électorale autorise également la distribution, encadrée par la loi, de bulletins et de documents de propagande électorale92(*).

Les listes qui s'affrontent peuvent enfin bénéficier des emplacements spéciaux93(*) réservés par l'autorité municipale pour l'apposition des affiches électorales, pendant la durée de la période électorale. Les professions de foi, circulaires et affiches électorales peuvent ainsi être placardées, à l'exception des lieux exclusivement destinés à recevoir les affiches des actes émanant de l'autorité publique, sur tous les édifices publics autres que ceux consacrés aux cultes, et particulièrement aux abords des salles de scrutin.

Le nombre maximum d'emplacements est fixé en fonction du nombre d'électeurs de la commune. La demande d'attribution d'emplacements est adressée à l'autorité administrative chargée d'enregistrer les déclarations de candidature, lorsque le dépôt de celles-ci conditionne la participation au scrutin, au maire dans les autres cas.

Pour les élections européennes, les emplacements d'affichage sont attribués par la commission nationale de recensement général des votes, au fur et à mesure des publications au Journal officiel94(*). L'ordre d'attribution des panneaux d'affichage est aujourd'hui fixé le deuxième dimanche qui précède le jour du scrutin, jour de la publication des listes de candidats au Journal officiel dans l'ordre du dépôt de leurs déclarations de candidatures95(*).

Or, la date d'ouverture de la campagne électorale, rappelée avant chaque élection dans le décret de convocation des électeurs prévu à l'article 20 du présent projet de loi, est fixée au quinzième jour qui précède celui du scrutin. Compte tenu de la tradition républicaine du vote le dimanche, la campagne électorale des élections européennes est ouverte à partir du troisième samedi précédant le jour du scrutin.

Par conséquent, les listes de candidats peuvent commencer leurs actions de propagande électorale mais ne peuvent bénéficier immédiatement des emplacements spéciaux pour apposer leurs affiches, qui ne sont fixés que le lendemain.

Le présent article tend à mettre fin à cette incohérence en retardant l'ouverture de la campagne électorale au « deuxième lundi qui précède la date du scrutin »96(*).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 20 sans modification.

Article 20 bis (nouveau)
(art. 16 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Droit à la propagande électorale

Cet article, issu d'un amendement de M. Philippe de Villiers retenu par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité devant les députés, tend à modifier l'article 16 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin de réserver la propagande électorale aux listes en présence et aux partis et groupements politiques qui les soutiennent.

Le droit en vigueur résulte d'une volonté du législateur de préserver la souveraineté nationale en empêchant des partis européens de faire campagne en France97(*).

Il indique que la propagande électorale est réservée aux partis politiques français ainsi qu'aux listes en présence. Cette restriction a été confirmée par le juge de l'élection98(*).

Cependant, la rédaction actuelle de l'article 16 semble pouvoir permettre à des formations politiques françaises ne présentant pas de listes de candidats aux élections européennes de bénéficier néanmoins de la propagande électorale.

Le présent article met donc fin à une ambiguïté en limitant explicitement le droit à la propagande électorale aux listes de candidats en présence et aux partis politiques français présentant ces listes, pour l'élection des représentants au Parlement européen.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 20 bis sans modification.

Article 21
(art. 17 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Commission chargée de l'envoi de la propagande électorale

Cet article tend à modifier l'article 17 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin d'étendre à nouveau à la métropole le dispositif des commissions chargées d'assurer l'envoi et la distribution de tous les documents de propagande électorale prévues dans les départements et territoires d'outre-mer.

En l'état actuel du droit, quinze jours avant la date des élections, c'est-à-dire à la date de l'ouverture de la campagne électorale des élections européennes99(*) est installée, « dans chaque département d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon », une commission chargée d'assurer l'envoi et la distribution de tous les documents de propagande électorale100(*).

Chaque liste de candidats désigne un mandataire qui participe aux travaux de cette commission avec voix consultative.

Les commissions de propagande reçoivent des préfets le matériel nécessaire (enveloppes et bulletins), font préparer leur libellé et sont chargées de dresser la liste des imprimeurs agréés pour procéder à l'impression des documents électoraux.

Au plus tard le mercredi précédant le premier tour de scrutin, elles adressent à tous les électeurs de la circonscription une circulaire et un bulletin de vote de chaque liste et envoient dans chaque mairie de la circonscription un nombre de bulletins de vote de chaque candidat ou de chaque liste au moins égal à celui des électeurs inscrits.

L'Etat prend à sa charge les dépenses provenant des opérations effectuées par les commissions ainsi que celles résultant de leur fonctionnement101(*).

Les listes désirant obtenir le concours de la commission de propagande doivent en formuler la demande auprès de son président, avant une date limite fixée par arrêté préfectoral. Ils doivent aussi justifier du versement du cautionnement et de l'enregistrement à la préfecture d'une déclaration de candidature conforme aux règles en vigueur.

Seuls les imprimés envoyés par la commission bénéficient d'un tarif préférentiel. Le mandataire a un délai-limite, fixé par arrêté préfectoral, pour remettre au président de la commission les exemplaires imprimés de la circulaire et une quantité de bulletins de vote au moins égale au double du nombre d'électeurs inscrits.

La commission n'est pas tenue d'assurer l'envoi des imprimés remis trop tard et ne doit pas accepter les documents dont le format, le libellé102(*) ou l'impression ne correspondent pas aux prescriptions légales ou réglementaires.

Les compétences des commissions de propagande s'exercent sous le contrôle du juge de l'élection.

Des commissions de propagande similaires sont prévues pour les élections législatives, cantonales et municipales (pour les communes de 2.500 habitants et plus103(*)).

Jusqu'en 2000, les commissions chargées d'assurer l'envoi et la distribution de tous les documents de propagande électorale étaient installées « dans chaque département, territoire ou collectivité territoriale » de France pour les élections européennes.

L'ordonnance n° 2000-350 du 19 avril 2000 portant actualisation et adaptation du droit électoral applicable outre-mer a réservé par erreur les dispositions de l'article 17 aux départements d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, aux îles Wallis-et-Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Cette modification de l'article 17 n'a pas été accompagnée par l'instauration de nouvelles dispositions équivalentes pour la France métropolitaine, ce qui priverait celle-ci du bénéfice des commissions de propagande. Cette différence de traitement injustifiée amènerait en pratique de lourdes difficultés pour assurer l'envoi et la distribution de la propagande électorale.

Le présent article étend à nouveau les commissions de propagande aux départements métropolitains.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 21 sans modification.

Article 22
(art. 18 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Remboursement forfaitaire

Cet article tend à modifier l'article 18 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin d'abaisser le seuil de remboursement des frais de la campagne officielle aux listes de candidats ayant obtenu 3 % des suffrages exprimés au lieu de 5 % des suffrages exprimés à l'heure actuelle.

Avant les lois du 11 mars 1988, le remboursement de la « propagande officielle », c'est-à-dire du coût du papier, de l'impression des bulletins de vote, des affiches et des circulaires ainsi que des frais d'affichage, était la seule participation financière de l'Etat aux dépenses de campagne électorale.

Cette prise en charge par l'Etat des frais permet à chaque liste de pouvoir se présenter devant les suffrages des électeurs.

En contrepartie, l'élaboration des bulletins de vote, circulaires et affiches et leur diffusion sont encadrées104(*).

Un décret en Conseil d'Etat détermine, en fonction du nombre des électeurs inscrits, la nature et le nombre des bulletins, affiches et circulaires dont le coût sera remboursé. Il fixe également le montant forfaitaire des frais d'affichage.

Les commissions locales prévues à l'article 17 de la même loi assurent l'envoi et la distribution de tous les documents de propagande électorale. Tout autre mode d'affichage et de diffusion de documents de propagande est interdit.

La Cour de justice des communautés européennes a d'ailleurs constaté l'illégalité d'un système d'aides au financement de la campagne électorale mis en place par le Parlement européen pour l'élection européenne de 1984. « Le problème du remboursement des frais de campagne électorale ne fait pas partie des quelques points qui ont été réglés dans l'acte de 1976. Il en résulte qu'en l'état actuel du droit communautaire, l'instauration d'un système de remboursement des frais de campagne électorale et la détermination de ses modalités appartiennent encore à la compétence des Etats membres105(*) ».

Seuls les frais d'impression et d'affichage mis expressément par la loi à la charge de l'Etat et réellement exposés par les candidats ou les listes leur sont remboursés, sur présentation de pièces justificatives.

En revanche, les frais de propagande officielle n'entrent pas dans le compte de campagne du candidat tête de liste106(*) et sont remboursés de manière spécifique par l'Etat aux listes de candidats ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés.

Ce seuil de 5 % des suffrages exprimés est fixé pour les élections européennes comme pour les autres élections en France107(*), à l'exception des élections municipales dans les communes de moins de 3.500 habitants. Il correspond aussi au seuil exigé des listes de candidats pour participer à la répartition des sièges aux élections européennes.

Cependant, l'exclusion de cette catégorie de dépenses du compte de campagne pénalise les listes de candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés.

Les candidats ne peuvent en effet, en l'état actuel de la législation, utiliser les dons qu'ils ont reçus (lesquels figurent obligatoirement en recettes dans le compte de campagne) au paiement des dépenses de l'article R. 39 laissées à leur charge (expressément exclues du compte de campagne), ce qui ne paraît pas très équitable108(*).

Le présent article prévoit donc d'abaisser le seuil nécessaire en vue d'obtenir le remboursement de la propagande officielle à 3 % des suffrages exprimés. Cette mesure permettrait aux plus petits partis politiques « de concourir à l'expression du suffrage » comme le rappelle l'article 4 de la Constitution sans la menace d'une sanction financière en cas de faibles résultats électoraux.

Elle pourrait inciter un plus grand nombre de partis et groupements politiques à présenter des listes de candidats aux prochaines élections de juin 2004.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 22 sans modification.

Article 23
(art. 19 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Régime de la campagne officielle audiovisuelle

Cet article tend à modifier l'article 19 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin d'adapter le régime de la campagne audiovisuelle à la création de circonscriptions « interrégionales ».

1. Le droit en vigueur

Pendant la campagne électorale, les listes de candidats à l'élection des représentants au Parlement européen peuvent utiliser les antennes des sociétés nationales de radiodiffusion et de télévision.

Simultanément, pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date où l'élection est acquise, l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite109(*).

A partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de diffuser ou de faire diffuser tout message ayant le caractère de propagande électorale par ces mêmes moyens de communication audiovisuelle110(*).

Une durée d'émission de deux heures est prévue pour les autres listes présentées par les partis et groupements représentés par des groupes parlementaires de l'Assemblée nationale et du Sénat. Elle est répartie également entre les listes111(*).

Une durée d'émission de trente minutes est prévue pour les autres listes et répartie également entre elles, sans que chacune d'elles ne dispose de plus de cinq minutes.

Les émissions doivent être diffusées dans le même texte sur les antennes de la radiodiffusion française et sur celles de la télévision française.

Les frais de diffusion des émissions sont pris en charge par l'Etat.

La Commission nationale de recensement général des votes est chargée du contrôle de l'utilisation par les listes des antennes des sociétés nationales de radiodiffusion et de télévision. Elle opère la répartition des listes en fonction de la durée d'émission qu'elles doivent se partager112(*).

Après consultation des présidents des sociétés nationales de radiodiffusion et de télévision, la Commission précise les horaires des émissions et les modalités de leur réalisation.

Depuis la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) fixe les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions officielles relatives aux campagnes électorales.

Les problèmes de répartition de la durée d'émission ont été soulignés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel à plusieurs reprises113(*).

2. Le texte soumis au Sénat

a) Le projet de loi initial

L'organisation du scrutin dans les huit circonscriptions « interrégionales » entraînera automatiquement une augmentation du nombre de listes en lice. Afin de préserver la cohérence de la campagne, le présent projet de loi instaure un système inspiré de celui en vigueur pour les élections législatives.

Le principe de l'accès des partis et groupements politiques aux émissions du service public de la communication audiovisuelle pendant la campagne électorale est confirmé par le premier alinéa du premier paragraphe.

Il en est de même pour la mise à disposition de deux heures d'émission aux partis et groupements politiques représentés par des groupes parlementaires à l'Assemblée nationale et au Sénat, sans autre critère à respecter (deuxième alinéa du premier paragraphe).

Le troisième alinéa du premier paragraphe tend à soumettre les partis et groupements politiques non représentés au Parlement français et désireux d'accéder à la campagne audiovisuelle à un critère de représentativité.

Ces formations devraient en effet avoir présenté des listes de candidats dans au moins quatre circonscriptions.

A l'occasion de leur déclaration de candidature, les listes de candidats devraient choisir une formation de rattachement sur une liste de partis et groupements politiques, établie par arrêté du ministère de l'intérieur. Cet arrêté serait publié au Journal officiel au plus tard le cinquième vendredi précédant le scrutin (avant dernier alinéa du premier paragraphe).

Les partis et groupements politiques mentionnés seraient ceux qui auraient déposé une demande en vue d'utiliser les antennes du service public de la radiotélévision française, au ministère de l'intérieur, au plus tard à 17 heures le cinquième mardi précédant le jour du scrutin (dernier alinéa du premier paragraphe).

Le cinquième alinéa du deuxième paragraphe tend à faire passer la durée d'émission accordée à ces formations politiques de une demi-heure à une heure.

b) Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité devant les députés a précisé le dispositif.

Il a durci le seuil de représentativité des partis et groupements politiques non représentés au Parlement en exigeant qu'ils présentent des listes de candidats dans au moins cinq circonscriptions.

Il prévoit que les durées d'émission fixées sont de deux heures et une heure pour chacune des sociétés nationales de télévision et de radiodiffusion et non pour l'ensemble de ces chaînes.

Afin de prendre en compte les spécificités de chacun des médias, il a aussi distingué les émissions des sociétés nationales de télévision, qui seraient diffusées dans le même texte, des émissions des sociétés nationales de radiodiffusion, qui pourraient être diffusées dans un texte similaire ou différent (deuxième paragraphe).

Un troisième paragraphe (3°) a été ajouté afin de substituer les compétences du Conseil supérieur de l'audiovisuel à celles de la Commission nationale de recensement général des votes pour fixer les horaires des émissions et les modalités de leur application.

De plus, l'addition des temps de parole des partis et groupements politiques souhaitant faire des émissions communes est explicitement prévue, sous réserve d'une demande des formations politiques concernées au Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Ces mesures apportent une clarification bienvenue de règles inchangées depuis la loi du 7 juillet 1977.

Le législateur entend ainsi légitimement privilégier les formations suffisamment représentatives de la diversité politique du corps électoral et écarter les listes de candidats « fantaisistes ».

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 24
(art. 19-1 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Plafonnement des dépenses électorales

Cet article tend à modifier l'article 19-1 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin de fixer le plafond des dépenses électorales pour une liste de candidats à l'élection des représentants au Parlement européen à 1.150.000 euros.

1. Le droit en vigueur

 Le plafonnement des dépenses électorales en France

La législation sur le plafonnement des dépenses électorales fixée par les articles L. 52-11 à L. 52-13 du code électoral, s'applique à la majorité des élections au suffrage universel direct114(*).

Les dépenses électorales, « autres que les dépenses de propagande directement prises en charge par l'Etat 115(*)», sont celles qui sont engagées ou effectuées par les candidats ou listes de candidats ou pour leur compte, pendant l'année précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date où l'élection a été acquise116(*).

Le plafond des dépenses électorales117(*) pour les listes de candidats aux élections européennes est aujourd'hui de 8.500.000 euros.

Les listes de candidats à l'élection des représentants au Parlement européen sont soumises à des règles de transparence, liées au plafonnement des dépenses électorales.

Elles ne peuvent recueillir des fonds en vue du financement de la campagne électorale que par l'intermédiaire d'un mandataire, qui est soit une personne physique, non membre de la liste, soit une association de financement électorale.

Ce mandataire doit ouvrir un compte bancaire ou postal retraçant la totalité de leurs opérations financières, qui sera annexé au compte de campagne du candidat tête de liste.

Chaque candidat tête de liste est tenu d'établir un compte de campagne « retraçant, selon leur origine, l'ensemble des recettes perçues118(*) et, selon leur nature, l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection, hors celle de la campagne officielle, par lui-même ou pour son compte.

Les comptes de campagne, en équilibre ou excédentaires, doivent être déposés avec leurs annexes à la préfecture de Paris pour les élections européennes119(*), avant d'être présentés par un membre de l'ordre des experts-comptables et des comptables agréés.

Ils sont alors transmis à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP)120(*). Cette commission composée de neuf membres121(*) nommés pour cinq ans par décret, approuve122(*), rejette ou réforme les comptes de campagne et bénéficie d'un réel pouvoir d'appréciation123(*).

Si le compte de campagne n'a pas été déposé dans le délai prescrit, si le compte a été rejeté ou si, le cas échéant après réformation, il fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales, la Commission saisit le juge de l'élection, c'est-à-dire le Conseil d'Etat.

Ce dernier peut déclarer inéligible pendant un an le candidat tête de liste dont le compte de campagne fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales124(*). L'élection est alors annulée ou, en l'absence de contestation, le candidat concerné est déclaré démissionnaire d'office.

La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques transmet en outre les dossiers au parquet lorsqu'elle constate des violations de la législation. Lorsqu'une décision définitive a constaté un dépassement du plafond des dépenses électorales, la Commission fixe une somme égale au montant du dépassement, due au Trésor public, qui est recouvrée125(*).

La Commission a examiné les comptes de campagne des vingt listes en compétition lors des élections européennes de 1999.

Trois comptes de campagne ont été rejetés, dont deux car présentés en déficit et le dernier pour prise en charge de dépenses électorales par une organisation n'ayant pas le statut de « parti politique » au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat126(*).

Le montant des dépenses de campagne, à nombre de listes égal par rapport à 1994, a augmenté de 90 % (de 20,27 millions d'euros à 38,57 millions d'euros), bien que le plafond légal des dépenses ait été réduit de 30 % par la loi du 19 janvier 1995.

Le respect des règles en vigueur sur le plafonnement des dépenses électorales est essentiel pour les listes de candidats puisqu'il conditionne l'octroi du remboursement forfaitaire des dépenses électorales par l'Etat aux listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés127(*), à hauteur de 50 % du plafond128(*) fixé à l'article 19-1 de la loi du 7 juillet 1977.

2° Le texte soumis au Sénat

Le I du texte proposé pour l'article 19-1 de la loi du 7 juillet 1977 tend à adapter le plafond des dépenses électorales prévu par l'article L. 52-11 du code électoral à la création des huit circonscriptions « interrégionales » qui remplaceraient la circonscription nationale unique. Le plafond serait fixé à 1.150.000 euros par liste de candidats.

L'augmentation relative de ce plafond prend en compte l'augmentation probable du coût de la campagne électorale avec l'organisation du scrutin dans huit circonscriptions.

Le 1° du paragraphe II remplace le plafond de 1.150.000 euros par sa contre-valeur en francs CFP129(*) en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna.

Cette conversion résulte de l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs dont l'article 17 rappelle que « dans les textes législatifs comportant un montant exprimé à la fois en francs et en francs CFP, le montant en francs CFP est remplacé par sa contre-valeur, dans cette monnaie, du résultat de la conversion en euros du montant exprimé en francs ».

Enfin, le 2° du paragraphe III tend à exclure les « frais de transport aérien, maritime et fluvial dûment justifiés », exposés par les candidats à l'intérieur de la circonscription outre-mer figurant au tableau de l'annexe 2 du présent projet de loi, du plafond de dépenses électorales.

Eu égard aux spécificités territoriales des collectivités et départements d'outre-mer (distances...) et à la taille de la future circonscription outre-mer, Guadeloupe, Guyane, Martinique et Saint-Pierre-et-Miquelon ; La Réunion et Mayotte ; Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna), cette exclusion semble justifiée. Le coût des inévitables déplacements dans la circonscription ne doit pas empêcher certaines listes de candidats de participer à la campagne électorale.

Par ailleurs, cette dérogation ne serait que l'extension de dispositions similaires prévues pour les candidats « aux élections législatives et aux élections régionales à l'intérieur de chacun des départements d'outre-mer »130(*).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 24 sans modification.

SECTION 4
Dispositions relatives aux opérations électorales
Article 25
(art. 20 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Date de convocation des électeurs

Cet article tend à modifier l'article 20 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin de fixer la date de convocation des électeurs par décret à cinq semaines au moins avant la date des élections européennes.

L'Acte du 20 septembre 1976 portant élection des représentants à l'assemblée au suffrage universel direct annexé à la décision 76/787 CECA, CEE, EURATOM a fixé une période uniforme pour le déroulement des élections européennes dans chacun des Etats membres de l'Union européenne.

En effet, « l'élection à l'Assemblée a lieu à la date fixée par chaque Etat membre, cette date se situant pour tous les Etats membres au cours d'une même période débutant le jeudi matin et s'achevant le dimanche immédiatement suivant. »

La période électorale concernée a été déterminée au mois de juin pour la première élection de 1979 par le Conseil, statuant à l'unanimité après consultation de l'Assemblée. Les élections ultérieures ont eu lieu au cours de la période correspondante de la dernière année du mandat des représentants au Parlement européen.

S'il s'avère toutefois impossible de tenir les élections à ce moment, une autre période est fixée selon la même procédure. La décision du Conseil des 25 juin et 23 septembre 2002 indique que cette nouvelle période doit être choisie au plus tard un an avant la fin du mandat des représentants et qu'elle peut « se situer au plus tôt deux mois avant » le délai précité.

En l'état actuel du droit, les électeurs français sont convoqués par décret publié quatre semaines au moins avant la date des élections fixée d'un commun accord entre les Etats membres de la Communauté.

Le décret131(*) portant convocation des électeurs pour l'élection des représentants au Parlement européen convoque les électeurs pour le dimanche du scrutin et indique la période de dépôt des déclarations de candidatures au ministère de l'intérieur ainsi que la date d'ouverture de la campagne électorale, conformément aux articles 10 et 15 de la loi du 7 juillet 1977.

Il rappelle l'ouverture du droit de vote aux électeurs français inscrits sur les listes électorales, aux ressortissants communautaires installés en France et inscrits sur les listes électorales complémentaires et aux Français établis hors de France inscrits sur les listes des centres de vote.

Il fixe les heures d'ouverture (8 heures) et de clôture (22 heures) du scrutin, permettant aux représentants de l'Etat outre-mer ainsi qu'au ministre des affaires étrangères pour les centres de vote situés dans des pays extérieurs à l'Union européenne, de prendre des arrêtés pour avancer ou retarder l'heure d'ouverture et de fermeture du scrutin.

Le présent article tend à modifier les dispositions de l'article 20 de la loi du 7 juillet 1977 afin de prévoir la publication du décret de convocation des électeurs cinq semaines au moins avant la date du scrutin, soit le sixième mardi précédant ce dernier.

Cet allongement du délai à cinq semaines n'empêchera pas la publication du décret de convocation des électeurs après la ratification du traité d'adhésion par les nouveaux Etats membres de l'Union européenne au 1er mai 2004. Le nombre exact de membres français du Parlement européen ne sera fixé officiellement qu'à cette date.

Il donnera également la possibilité de déposer à ce titre une demande au ministère de l'intérieur, au plus tard à 17 heures, le cinquième mardi précédant le jour du scrutin. Enfin, cet allongement devrait permettre de répartir efficacement le temps d'antenne entre les partis politiques concernés dans un délai raisonnable.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 25 sans modification.

Article 26
(art. 21 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Recensement des votes

Cet article tend à modifier l'article 21 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin d'étendre à nouveau à la métropole les dispositions relatives aux commissions locales de recensement132(*) prévues « dans chaque département d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon ».

L'article 21 de la loi du 7 juillet 1977 indique que celles-ci effectuent le recensement des votes le lundi qui suit le scrutin. Les règles en vigueur pour les élections européennes dérogent à l'article R. 41 du code électoral en prévoyant la fixation de l'heure de clôture du scrutin par le décret de convocation des électeurs133(*)

Dès cet instant, un exemplaire scellé des procès-verbaux des opérations électorales de chaque commune est transmis au préfet pour être remis à la commission locale de recensement.

Celle-ci tranche les questions que peut poser la comptabilisation des bulletins et procède aux rectifications nécessaires134(*). Les résultats du recensement des votes sont constatés par un procès-verbal établi signé de tous les membres de la commission locale.

Une commission électorale spécifique135(*) exerce les compétences de la commission chargée d'assurer l'envoi et la distribution de la propagande électorale ainsi que celles des commissions locales de recensement des votes pour le vote des Français établis hors de France et inscrits sur une liste de centre de vote136(*). Elle transmet sans délai, tout comme ces dernières, le premier exemplaire du procès-verbal où sont consignés les résultats à la Commission nationale de recensement général des votes137(*). Celle-ci proclame les résultats et les élus au plus tard le jeudi qui suit le jour du scrutin138(*).

Le présent article procède à des ajustements similaires à ceux qui sont prévus dans l'article 21 du projet de loi pour l'envoi et la distribution de la propagande électorale : il reviendrait sur les dispositions de l'ordonnance n° 2000-350 du 19 avril 2000 portant actualisation et adaptation du droit électoral outre-mer qui avaient réservé par erreur à l'outre-mer le bénéfice des commissions locales de recensement des votes, en les étendant de nouveau aux départements métropolitains139(*).

Cette modification permettrait de pallier l'absence de dispositions pour la métropole en matière de recensement local des votes à la suite de l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 19 avril 2000.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 26 sans modification.

Article 27
(art. 23 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Modalités de vote des Français établis hors de France

Cet article tend à abroger l'article 23 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin de tirer les conséquences du remplacement de la circonscription nationale unique par huit circonscriptions « interrégionales » pour les modalités de vote des Français établis hors de France.

Le territoire de la République forme actuellement une circonscription unique » aux élections européennes140(*). Les Français établis hors de France et inscrits sur des listes de centre de vote pour l'élection du Président de la République exercent leur droit de vote dans les conditions prévues par la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976.

Il convient de signaler que les Français établis hors de France résidant dans un Etat de l'Union européenne et admis à y voter pour l'élection des représentants au Parlement européen sont exclus de ces dispositions spécifiques.

Cependant, nombre de Français établis hors de France désirent voter pour les listes de candidats françaises au Parlement européen. De plus, tous ne résident pas sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne.

Ils peuvent donc voter dans les centres de vote à l'étranger, ouverts dans les consulats et ambassades, avec l'accord de l'Etat concerné141(*), sous réserve de leur inscription sur les listes de ces centres.

L'inscription sur une liste de centre de vote se fait à la demande des intéressés. Nul ne peut être inscrit sur plusieurs listes de centres de vote.

Ces listes sont arrêtées par une commission électorale siégeant au ministère des affaires étrangères sous la présidence d'un magistrat. En dehors des périodes annuelles au cours desquelles elles sont soumises à révision, les listes de centre de vote ne peuvent recevoir aucune inscription.

Les Français établis hors de France peuvent ne pas s'inscrire sur les listes de centre de vote et demander à être inscrits, comme l'ensemble des Français142(*) :

- soit sur les listes de la commune dans laquelle ils ont leur domicile ;

- soit sur les listes de la commune dans laquelle ils habitent depuis six mois au moins ;

- soit sur les listes de la commune sur les rôles de l'une des quatre taxes directes locales de laquelle ils figurent pour la cinquième fois sans interruption.

Néanmoins, ces dispositions semblent souvent inadaptées à la situation de Français résidant à l'étranger, qui ne répondent pas aux conditions des deux premières options. La troisième option est quant à elle réservée aux propriétaires de biens immobiliers.

Les Français établis hors de France peuvent donc, en outre à leur demande, être inscrits sur la liste électorale de l'une des communes suivantes143(*) :

- commune de naissance ;

- commune de leur dernier domicile ;

- commune de leur dernière résidence, à condition que cette résidence ait été de six mois au moins ;

- commune où est né, est inscrit ou a été inscrit sur la liste électorale un de leurs ascendants ;

- commune sur la liste électorale de laquelle est inscrit un de leurs descendants du premier degré.

Le Conseil d'Etat a estimé que les Français inscrits simultanément sur une liste de centre de vote à l'étranger et sur la liste électorale d'une commune française ne pouvaient voter dans cette commune pour les élections européennes.144(*)

Les opérations électorales se déroulent dans les centres de vote conformément aux dispositions du code électoral145(*).

Ces dispositions sont valables pour les élections présidentielles et européennes ainsi que pour les référendums.

En revanche, les centres de vote ne sont pas ouverts pour les élections municipales, les élections cantonales, les élections régionales et les élections législatives. Les Français établis hors de France doivent alors être inscrits en France sur l'une des listes électorales précitées pour pouvoir participer à ces scrutins.

Dans la majorité des cas, ne pouvant se déplacer personnellement dans leur commune d'inscription, ils ont recours au vote par procuration, à condition de disposer d'un mandataire sur place.

130.167 Français établis hors de France étaient inscrits sur les listes électorales arrêtées au 28 février 2001.

Le présent article tend à supprimer la possibilité pour les Français établis hors de France et inscrits sur des listes de centres de vote d'accomplir leur devoir électoral dans ces centres pour les élections européennes. Ce faisant, les Français concernés devraient désormais s'inscrire sur une liste électorale en France pour voter, directement ou plus certainement, par procuration dans leur commune d'inscription, aux prochaines élections européennes.

Les difficultés spécifiques des Français établis hors de France dans l'accomplissement de leur devoir électoral dépassent le cadre limité du présent projet de loi. Une réflexion d'ensemble devrait être menée à ce sujet.

Sous réserve de cette précision, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 27 sans modification.

Article 28
(art. 25 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Contestation de l'élection des représentants au Parlement européen

Cet article tend à modifier l'article 25 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin de permettre à tout électeur d'une circonscription et au ministre de l'intérieur de contester l'élection des représentants au Parlement européen devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux.

Le droit en vigueur pour les élections présidentielles ou législatives différencie le contentieux du déroulement du scrutin, réservé au Conseil constitutionnel, du contentieux de l'organisation du scrutin, de la compétence du Conseil d'Etat.

Par dérogation à cette distinction, la loi du 7 juillet 1977 confère entièrement le contentieux de l'élection des membres français du Parlement européen au Conseil d'Etat.

Leur élection146(*) peut, dans les dix jours qui suivent la proclamation des résultats du scrutin et pour tout ce qui concerne l'application de la loi du 7 juillet 1977, être contestée par tout électeur devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux. Le texte actuel de l'article 25 précise que la décision du Conseil d'Etat est rendue en assemblée plénière147(*).

La requête n'a pas d'effet suspensif.

Le Conseil d'Etat, compétent en premier et dernier ressort, peut apprécier la légalité des actes ayant organisé le scrutin148(*) et celle des opérations électorales. En tant que juge de l'élection, il peut modifier les résultats de l'élection proclamés par la Commission nationale de recensement général des votes149(*) en rectifiant le nombre de suffrages obtenus par chaque liste de candidats et la répartition des sièges.

Le présent article tire les conséquences de la création de huit circonscriptions interrégionales en limitant le droit de recours contre une élection aux électeurs de la circonscription concernée. Ainsi, l'élection d'un membre du Parlement européen élu dans la circonscription Ouest ne pourrait être contestée que par un électeur de la même circonscription.

Par ailleurs, si le ministre de l'intérieur estimait « que les formes et conditions légalement prescrites » n'avaient pas été respectées durant le scrutin, il pourrait désormais contester l'élection pendant les dix jours suivant la proclamation des résultats.

Ce droit accordé dans l'intérêt de la loi au ministre de l'intérieur est déjà conféré aujourd'hui au représentant de l'Etat pour le contentieux des élections locales150(*).

Enfin, l'obligation légale pour le Conseil d'Etat de statuer en assemblée plénière sur le contentieux de l'élection des membres du Parlement européen serait supprimée afin de laisser la juridiction administrative libre de réunir la formation de jugement idoine.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 28 sans modification.

Article 28 bis (nouveau)
(art. 26 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Vote le samedi outre-mer

Cet article additionnel, inséré par un amendement de la commission des Lois de l'Assemblée nationale retenu dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité devant les députés, tend à modifier l'article 26 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 en vue d'instaurer le vote le samedi lors des élections européennes pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et Saint-Pierre-et-Miquelon.

En France, la tradition républicaine veut que le vote ait lieu le dimanche151(*). Il en va de même dans la majeure partie des Etats de l'Union européenne, à l'exception du Danemark, de l'Irlande, des Pays-Bas et du Royaume-Uni où l'on vote le jeudi. Logiquement, ces différences sont prises en compte dans la période dégagée par le Conseil de l'Union européenne pour l'organisation par les Etats membres de l'élection des représentants au Parlement européen152(*).

La décision du Conseil des 25 juin et 23 septembre 2002 qui modifie l'Acte du 20 septembre 1976 étend les prérogatives de chaque Etat à la fixation des heures d'ouverture et de clôture du scrutin.

Le vote doit être universel, égal et secret153(*). Or, il apparaît qu'en raison du décalage horaire entre la métropole et certains territoires situés à l'ouest de celle-ci (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon)154(*), l'organisation du vote le dimanche peut provoquer une fragilisation de la sincérité du scrutin.

Cette situation est tempérée par la proclamation tardive des résultats et des élus155(*) et les habilitations données aux représentants de l'Etat par le décret de convocation permettent d'avancer ou retarder les horaires du scrutin156(*). L'heure de clôture du scrutin est fixée par arrêté du représentant de l'Etat157(*).

Cependant, l'ordonnance n° 2000-350 du 19 avril 2000 a déjà instauré le vote le samedi en Polynésie française158(*).

Le présent article étend donc le vote le samedi pour l'élection des représentants au Parlement européen à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane afin de mieux assurer la sincérité du scrutin au sein de la circonscription outre-mer.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 28 bis sans modification.

SECTION 5
Dispositions diverses
Article 29
(art. 2 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Participation des électeurs Français résidant dans un autre Etat
de l'Union européenne

Cet article tend à modifier l'article 2 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin de supprimer la dérogation à l'article L. 16 du code électoral prévue pour les Français établis dans un autre Etat de l'Union européenne.

Le premier alinéa de l'article 2 de la loi du 7 juillet 1977 prévoit que « L'élection des représentants au Parlement européen (...) est régie par le titre Ier du livre Ier du code électoral et par les dispositions des chapitres suivants ».

L'article L. 16 du code électoral précise que : « l'élection est faite sur la liste révisée pendant toute l'année qui suit la clôture de la liste ». Cette dernière est établie et révisée à l'échelon communal, à partir des listes spéciales à chaque bureau de vote, par une commission administrative.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 2 actuel de la loi du 7 juillet 1977 dispose que, par dérogation à l'article L. 16 du code électoral, les électeurs français résidant dans un autre Etat de l'Union européenne ne participent pas au scrutin en France s'ils ont été admis à exercer leur droit de vote pour l'élection des représentants au Parlement européen dans leur Etat de résidence.

Ces personnes accomplissent alors leur devoir électoral en votant pour les listes de candidats de leur pays d'accueil ou dans les centres de vote des ambassades et consulats159(*), s'ils désirent participer à l'élection des représentants français au Parlement européen.

Avec la création de circonscriptions « interrégionales », les électeurs inscrits dans les centres de vote voteraient désormais dans leur commune de rattachement en France. En conséquence, l'article 29 supprime la référence à l'article L. 16 du code électoral.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 29 sans modification.

Article 30
(art. 24 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Modalités de remplacement des représentants au Parlement européen

Cet article tend à modifier l'article 24 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin de préciser les modalités de remplacement des représentants au Parlement européen.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 24 prévoit que le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier candidat élu est appelé à remplacer le représentant élu sur cette liste dont le siège deviendrait vacant pour quelque cause que ce soit (premier alinéa).

Si le candidat appelé à remplacer le représentant se trouve dans une situation d'incompatibilité au regard des articles 6-1 à 6-5 de la loi du 7 juillet 1977, il a trente jours à compter de la date de la vacance pour démissionner de l'un des mandats ou de la fonction (deuxième alinéa).

A défaut d'option dans ce délai, le remplacement est assuré par le suivant de liste (troisième alinéa).

Le mandat du candidat remplaçant expire à la date de renouvellement du mandat du titulaire initial (quatrième alinéa).

Enfin, en cas de décès ou de démission du remplaçant qui lui a succédé, le représentant au Parlement européen ayant accepté des fonctions gouvernementales, devenu membre du Conseil constitutionnel ou dont la mission temporaire confiée par le Gouvernement a été prolongée au-delà de six mois, peut reprendre l'exercice de son mandat dans le mois qui suit, lorsque les fonctions ou missions précitées ont cessé (cinquième alinéa).

Dans sa rédaction initiale, l'article 30 du projet de loi adaptait ces dispositions à la création de sections au sein des circonscriptions interrégionales, en fixant le principe du remplacement des représentants par un candidat de la même liste venant immédiatement après le dernier candidat élu dans la même section (premier paragraphe).

Le remplacement du candidat « remplaçant » n'ayant pas régularisé sa situation d'incompatibilité aurait été aussi assuré par le suivant dans l'ordre de la liste appartenant à la même section (troisième paragraphe).

A l'initiative de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité devant les députés a finalement supprimé l'organisation du remplacement au sein des sections (premier et troisième paragraphes), celles-ci ayant été supprimées à l'article 12 du présent projet de loi.

Les représentants dont le siège deviendrait vacant pour quelque cause que ce soit seraient donc, comme auparavant, remplacés par le candidat venant immédiatement après le dernier candidat élu sur la liste de circonscription.

Par ailleurs, la date de la constatation de la vacance d'un siège par le Parlement européen160(*) serait considérée comme le point de départ du délai de trente jours permettant au candidat non élu appelé à remplacer un membre du Parlement européen de mettre fin à une situation d'incompatibilité (deuxième paragraphe).

Enfin, par souci d'éviter des répétitions inutiles, la référence à la liste serait supprimée dans le dernier alinéa de l'article 24, le troisième alinéa posant déjà explicitement que le remplaçant doit appartenir à la même liste que le titulaire initial du mandat (dernier paragraphe 4°).

Votre commission des Lois approuve ces mesures de clarification et vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 31
(art. 24-1 nouveau de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Elections partielles

Cet article tend à insérer un article 24-1 dans la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 afin de préciser les modalités d'organisation des élections partielles en cas d'annulation des opérations électorales dans une circonscription.

A ce jour, pour l'ensemble des scrutins de liste à la représentation proportionnelle, le principe de l'absence d'élections partielles, en dehors de l'hypothèse de l'annulation des opérations électorales, est respecté implicitement par le droit en vigueur.

Ainsi, lorsque les dispositions de l'article 24 de la loi du 7 juillet 1977, relatives au remplacement des membres du Parlement européen, ne peuvent plus être appliquées en raison de l'épuisement des candidats non élus de la liste, le siège demeure vacant jusqu'au prochain renouvellement du Parlement européen. De plus, le déroulement du scrutin dans le cadre du territoire de la République formant une circonscription unique rend impossible l'organisation d'élections partielles.

Le présent article tend à adapter ce dernier à l'existence des nouvelles circonscriptions interrégionales.

En premier lieu, le principe de l'organisation d'élections partielles dans la seule hypothèse de l'annulation des opérations électorales d'une circonscription serait posé. Ces élections partielles devraient avoir lieu dans les trois mois qui suivent la décision juridictionnelle d'annulation. Ce délai de trois mois s'applique déjà pour les élections partielles prévues dans d'autres scrutins161(*) (premier alinéa).

En second lieu, l'interdiction de l'organisation des élections partielles dans l'année qui précède le renouvellement général des représentants au Parlement européen reprendrait une règle déjà en vigueur pour les élections législatives et sénatoriales (deuxième alinéa).

Enfin, la règle de la vacance d'un siège jusqu'au prochain renouvellement du Parlement européen, lorsque la liste ne comporte plus de candidats non élus, serait fixée explicitement (troisième alinéa).

Le régime du remplacement des représentants au Parlement européen s'inscrirait ainsi dans la tradition électorale française.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 31 sans modification

* 57 Décision n° 95-363 DC du 11 janvier 1995.

* 58 Article 24 du présent projet de loi.

* 59 Le panachage permet à l'électeur de constituer sa propre liste à partir de candidats figurant sur des listes différentes.

* 60 Le vote préférentiel permet de modifier l'ordre dans lequel sont présentés les candidats d'une liste. Il est autorisé dans huit Etats membres pour les élections européennes.

* 61 L'article 2 de l'Acte du 20 septembre 1976 modifié par la décision du Conseil de l'Union européenne des 25 juin et 23 septembre 2002 proclame que les Etats membres ne peuvent « porter globalement atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin ».

* 62 L'article 2 A nouveau de l'Acte du 20 septembre 1976 modifié par la décision du Conseil de l'Union européenne des 25 juin et 23 septembre 2002 indique que les Etats membres peuvent prévoir la fixation d'un seuil minimal pour l'attribution des sièges. Ce seuil ne doit pas être fixé au niveau national à plus de 5 % des suffrages exprimés.

* 63Proposition de loi n° 81 (Sénat, 1997-1998) de M. Michel Barnier et plusieurs de ses collègues et proposition de loi n° 267, Sénat (1997-1998).

* 64 Approuvé par le Conseil des ministres le 10 juin 1998, ce projet avait été finalement retiré de l'ordre du jour de la session extraordinaire, en raison de l'opposition d'une partie de la majorité gouvernementale.

* 65Décision n° 92-308 DC Conseil constitutionnel - Maastricht I.

* 66Régions administratives en métropole ; zones géographiques, Amérique, Océan Indien et Pacifique outre-mer.

* 67 La circonscription outre-mer aurait été composée d'une section Amérique (Guadeloupe ; Guyane ; Martinique ; Saint-Pierre-et-Miquelon), d'une section Océan Indien (Mayotte ; La Réunion) et d'une section Pacifique (Nouvelle-Calédonie ; Polynésie française ; Wallis-et-Futuna).

* 68 Proposition de loi n° 81 (Sénat) (1997-1998) de M. Michel Barnier et autres relative à l'élection des membres français au Parlement européen.

* 69 Décisions 208 DC et 218 DC des 1er 2 juillet et du 18 novembre 1986.

* 70 Article 6-1 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

* 71 Article 6-3 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

* 72 Article 25 de la Constitution.

* 73 Décision n° 2000-426 DC, du 30 mars 2000.

* 74 « Pareille incompatibilité ne serait pas de nature à mieux responsabiliser le parlementaire européen et à le rendre plus sensible aux retombées locales des décisions communautaires. » -Rapport n° 29 (Sénat, 1998-1999) de M. Jacques Larché.

* 75 Article 8 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

* 76 Article 10 de la loi précitée. Les listes de candidats peuvent se retirer avant l'expiration de ce délai.

* 77 Conseil d'Etat, 2 juin 1994, Ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire : le ministre de l'intérieur est seul habilité à donner un reçu provisoire de déclaration.

* 78 Articles 11 et 13 de la loi précitée. L'exigence du cautionnement serait abrogée par les articles 18 et 19 du projet de loi.

* 79 Loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux.

* 80 Loi n° 94-104 du 5 février 1994.

* 81 Attestation de l'Etat d'origine prouvant qu'il jouit de son droit d'éligibilité ; déclaration individuelle écrite mentionnant sa nationalité et son adresse en France, indiquant qu'il n'est pas candidat dans un autre Etat de l'Union européenne et précisant, le cas échéant, la collectivité territoriale ou la circonscription où il était inscrit en dernier lieu dans son Etat d'origine.

* 82 L'article 15 du présent projet de loi réécrit l'article 4.

* 83 Voir commentaire de l'article 30.

* 84 Article 3 du décret n° 79-160 du 28 février 1979.

* 85 Conseil d'Etat, 31 mai 1999, Ministre de l'intérieur contre liste « Pour une France Fédérale dans une Europe Fédérale - Pour une France démocratique pour une justice élue et légitime ».

* 86 Article 8 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

* 87 Article 10 de la loi précitée.

* 88 Article 12 de la loi précitée.

* 89 Article L. 47 du code électoral.

* 90 Article 5 de la loi du 30 juin 1881.

* 91 Article 19 de la loi n° 77-729 de la loi du 7 juillet 1977.

* 92 Cette distribution est en revanche prohibée le jour du scrutin, sous peine d'une amende de 3.750 euros et de la confiscation des documents (article L. 49 du code électoral).

* 93 Ne fait qu'user de ses prérogatives légales le maire qui fait enlever les affiches électorales apposées à l'emplacement réservé aux affiches officielles - Conseil d'Etat, 14 janvier 1887, Election de Tôtes

* 94 Article 6 du décret n° 79-160 du 28 février 1979 portant application de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

* 95 Article 5 du décret du 28 février 1979 précité.

* 96 La campagne électorale pour le premier tour de scrutin des élections régionales et de l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse débute également le deuxième lundi précédant le jour du scrutin.

* 97 Emmanuel-Pie Guiselin, La réforme différée du mode de scrutin aux élections européennes, Revue de la recherche juridique, Droit prospectif, 2000-4, n° XXV-85.

* 98 Conseil d'Etat, 22 octobre 1979, Union démocratique du travail : il résulte des articles 2, 16, 17, 18, 19 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 et de l'article L. 51 du code électoral que le législateur a entendu interdire toute intervention des partis politiques étrangers dans la campagne électorale et ne pas accorder aux partis politiques ne présentant pas de liste de candidats le bénéfice des dispositions relatives à la propagande.

* 99 L'article 20 du présent projet de loi tend à modifier l'article 5 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 en vue de fixer la date d'ouverture de la campagne électorale à partir du deuxième lundi qui précède le scrutin.

* 100 L'article premier du décret n° 79-160 du 28 février 1979 portant application de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 renvoie aux dispositions des articles R. 31 et suivants du code électoral pour préciser le rôle de ces commissions composées d'un magistrat, président, et de trois fonctionnaires représentant le préfet, le trésorier-payeur-général et le directeur des postes et télécommunications.

* 101 Article 18 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

* 102 La commission doit ainsi refuser des bulletins de vote ayant un titre différent que celui indiqué par l'état des listes arrêté par le préfet (Conseil d'Etat, 5 février 1993, M. Beucher et autres).

* 103 Articles L. 166, L. 212 et L. 241 du code électoral.

* 104 Ainsi, les affiches électorales doivent respecter certaines dimensions précisées par le code électoral et ne peuvent être imprimées sur papier blanc, réservé aux actes de l'autorité publique, ni utiliser la combinaison des couleurs du drapeau national.

* 105 Cour de justice des communautés européennes, arrêt du 23 avril 1986, Parti écologiste « Les Verts » contre Parlement européen.

* 106 Article L. 52-12 du code électoral.

* 107 Article L. 167 du code électoral pour les élections législatives ; article L. 216 du code électoral pour les élections cantonales ; articles L. 242 et L. 243 du code électoral pour les élections municipales et L. 355 pour les élections régionales.

* 108 Rapports d'activité 1996-1997 et 1998-1999 de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

* 109 Article L. 52-1 du code électoral.

* 110 Article L. 49 du code électoral.

* 111 Conseil d'Etat, 2 juin 1994, Alleaume et autres.

* 112 Conseil d'Etat, 3 décembre 1999, Allenbach : la loi du 30 septembre 1986 et la recommandation du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) en date du 9 mars 1999 imposent aux sociétés nationales de télévision de traiter de manière équitable les différentes listes en présence.

* 113 Ainsi, en 1999, quatre listes disposaient chacune d'une demi-heure d'antenne tandis que les autres listes bénéficiaient respectivement d'une minute et cinquante deux secondes.

* 114 Les élections cantonales, dans les cantons de moins de 9.000 habitants et les élections municipales, dans les communes de moins de 9.000 habitants, ne sont pas inclues dans le champ d'application de cette législation.

* 115 Article L. 52-11 du code électoral.

* 116 Le montant du cautionnement, prévu par les articles 11 et 13 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, n'est pas compris dans les dépenses électorales. Il serait supprimé par les articles 18 et 19 du présent projet.

* 117 Les plafonds des dépenses électorales sont actualisés tous les trois ans en fonction de l'indice du coût de la vie de l'institut national de la statistique et des études économiques.

* 118 Le compte de campagne doit ainsi retracer les dons des personnes physiques, les fonds accordés par les partis soutenant la liste et une estimation des avantages directes et indirects, des prestations de service et des dons en nature.

* 119 Article 10-1 du décret n° 79-160 du 28 février 1979.

* 120 Article L. 52-14 du code électoral.

* 121 La Commission est composée de trois membres ou membres honoraires du Conseil d'Etat, de trois membres ou membres honoraires de la Cour de cassation et de  trois membres ou membres honoraires de la Cour des comptes. Elle élit son président.

* 122 Dans les six mois du dépôt du compte, dans les quatre mois suivant la date où l'élection a été acquise si le juge de l'élection a été saisi d'une contestation contre des opérations électorales - Conseil d'Etat, 19 janvier 1994, M. Portel.

* 123 Il appartient à la Commission, sous le contrôle du juge de l'élection, d'apprécier si, compte tenu notamment des circonstances dans lesquelles le don a été consenti et de son montant, sa perception doit entraîner le rejet du compte - Conseil d'Etat, 30 décembre 1996, M. Gallet de Santerre.

* 124 Article L.O. 128 du code électoral.

* 125 Article L. 52-15 du code électoral.

* 126 Faute de définition légale du parti politique, les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat considèrent qu'une personne morale de droit privé qui s'est assignée un but politique ne peut être regardée comme un « parti ou groupement politique » au sens de l'article L. 52-8 du code électoral que : 1 Si elle relève des articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique (c'est-à-dire si elle a bénéficié de l'aide publique) ; 2. Ou s'est soumise aux règles fixées par les articles 11 à 11-7 de la même loi (c'est-à-dire si elle a désigné un mandataire financier à la préfecture, ou obtenu l'agrément d'une association de financement auprès de la CCFP) ; 3. Et si elle a déposé des comptes certifiés auprès de la CCFP.

* 127 L'article 12A nouveau abaisserait ce seuil à 3 % des suffrages exprimés.

* 128 Article L. 52-11 du code électoral.

* 129 Franc des Comptoirs du Pacifique.

* 130 Article L. 52-12 du code électoral.

* 131 Conseil d'Etat, 28 janvier 1994, M. Spada et autres, élection municipale de Saint-Tropez : le décret de convocation des électeurs est détachable des opérations électorales et susceptible de recours pour excès de pouvoir.

* 132 Ces commissions sont composées d'un magistrat, président, de deux autres magistrats, d'un conseiller général et d'un fonctionnaire de préfecture. Un représentant de chaque liste peut assister à leurs opérations.

* 133 Article 11 du décret n° 79-160 du 28 février 1979 précité.

* 134 L'article 12 du décret précité précise que les bulletins ne comportant pas le titre de la liste et le nom de chacun des candidats dans l'ordre de leur présentation, les bulletins autres que ceux qui sont remis par les mandataires des listes, les bulletins établis au nom d'une liste non publiée au Journal officiel et les bulletins comportant adjonction ou suppression de nom ou modification de l'ordre de présentation des candidats ne sont pas pris en compte dans le résultat du dépouillement.

* 135 Article 5 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République .

* 136 Les dispositions relatives à cette commission n'auraient plus lieu d'être avec les modifications apportées au vote des Français établis hors de France par l'article 27.

* 137 Elle est composée de cinq membres dont un conseiller d'Etat, un conseiller à la Cour de Cassation, un conseiller maître à la Cour des comptes et de deux magistrats choisis par les trois membres précités (article 22 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977).

* 138 Article 22 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

* 139 Avant cette ordonnance, une commission était prévue « dans chaque département, territoire ou collectivité territoriale ».

* 140 Article 4 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

* 141 Articles 1er de 2 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République. Il existe aujourd'hui 206 centres de vote à l'étranger.

* 142 Article L. 11 du code électoral.

* 143 Article L. 12 du code électoral.

* 144 Conseil d'Etat, 22 octobre 1979, époux Dufresne.

* 145 Les frais occasionnés par l'organisation du vote dans les centres de vote sont pris en charge par l'Etat - article 17 de la loi organique du 31 janvier 1976 précitée.

* 146 Conseil d'Etat, 3 décembre 1999, M. Berenguier et autres : les conclusions des requêtes qui ne tendent qu'à l'annulation ou à la rectification des résultats du scrutin de certains bureaux de vote et ne sont pas dirigées contre l'élection des représentants au Parlement européen sont irrecevables.

* 147 Conseil d'Etat, 27 juillet 2001, Le Pen.

* 148 Conseil d'Etat, 22 octobre 1979, Union démocratique du travail : recours contre le décret ayant organisé l'élection.

* 149 Article 22 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

* 150 Articles L. 222 (élections cantonales), L. 248 (élections municipales) et L. 361 (élections régionales) du code électoral.

* 151 Article L. 55 du code électoral.

* 152 L'article 9 de l'Acte annexé à la décision du 20 septembre 1976 rappelle que cette période débute un jeudi matin et s'achève le dimanche immédiatement suivant.

* 153 Article 3 de la Constitution.

* 154 Environ 750 000 électeurs sont concernés.

* 155 L'article 22 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 indique que cette proclamation a lieu au plus tard le jeudi qui suit le jour du scrutin.

* 156 L'article 5 du décret n° 99-365 du 12 mai 1999 indiquait que le scrutin était ouvert de 8 heures à 20 heures. Il autorisait toutefois les représentants de l'Etat dans les départements et territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon à prendre des arrêtés à l'effet d'avancer ou de retarder l'heure d'ouverture ou de fermeture du scrutin.

* 157 Article 26 du décret n° 79-160 du 28 février 1979 portant application de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

* 158 Article 26 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

* 159 Les modalités de ce vote sont précisées dans le commentaire de l'article 27.

* 160 Conseil d'Etat, 6 octobre 2000, M. Le Pen - Le Parlement européen a alors le droit de refuser la vacance, à la différence de l'hypothèse où il prend acte de la vacance d'un siège résultant de dispositions nationales dans un Etat membre en vertu de l'article 12 de l'acte du 20 septembre 1976.

* 161 Articles L.O.178 (élections législatives), L. 221 (élections cantonales), L.O.322 (élections sénatoriales), L.360 (renouvellement intégral du conseil régionale si le tiers des sièges est vacant) du code électoral..