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Projet de loi relatif à l'élection des conseillers régionaux, des représentants au Parlement européen, et à l'aide publique aux partis politiques

 

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES À L'AIDE PUBLIQUE
AUX PARTIS POLITIQUES

Article 32
(art. 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988)
Instauration d'un seuil pour le versement de la première fraction
de l'aide publique aux partis politiques

Cet article tend à modifier le premier alinéa de l'article 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique afin de limiter le versement de l'aide publique aux partis et groupements politiques qui auraient présenté des candidats ayant obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés dans cinquante circonscriptions lors des élections législatives les plus récentes. Ces dispositions seraient adaptées pour l'outre-mer.

1. Le droit en vigueur

Les règles de financement des partis politiques sont fixées par les articles 7 à 11-8 de la loi n°88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique162(*).

a) L'aide publique aux partis et groupements politiques

Le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l'année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques peut faire l'objet de propositions conjointes des bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat au Gouvernement163(*). Il s'élève à 80.264.408 euros en 2002 et se divise en deux fractions égales :

une première fraction destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale ;

une seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

La première fraction de l'aide publique directe est attribuée aux partis et groupements politiques qui ont présenté des candidats dans cinquante circonscriptions lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale.

Cette condition n'est pas exigée des formations politiques n'ayant présenté de candidats aux élections législatives que dans un ou plusieurs départements d'outre-mer, ou à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française ou dans les îles Wallis-et-Futuna.

La répartition de la première fraction de l'aide publique est effectuée proportionnellement au nombre des suffrages obtenus par chacun des partis concernés.

Les candidats aux élections législatives indiquent dans leur déclaration de candidature, le parti ou le groupement politique auquel ils se rattachent. Aucune disposition particulière ne détermine la forme de cette déclaration de rattachement164(*), qui est facultative. Le parti ou groupement de rattachement doit être unique165(*).

La loi ne prévoit aucune procédure permettant au candidat de revenir sur sa déclaration initiale166(*).

Les voix d'un candidat n'ayant pas indiqué de parti ou de groupement de rattachement et les suffrages obtenus par les candidats déclarés inéligibles au titre de l'article L.O. 128 du code électoral167(*) ne sont pas considérés168(*) pour le calcul de la répartition de l'aide publique.

Depuis la loi du 6 juin 2000 tendant à favoriser un égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives, les partis politiques doivent tenir compte du respect de la parité : si l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ayant déclaré s'y rattacher a dépassé 2 % du nombre total de candidats lors des dernières élections législatives, le montant de la première fraction de l'aide publique directe est diminué d'un pourcentage égal à la moitié de cet écart rapporté au nombre total de candidats.

Cette diminution n'est pas applicable aux partis et groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer lorsque l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe n'est pas supérieur à un.

La seconde fraction de l'aide publique directe est attribuée aux partis et groupements politiques bénéficiaires de la première fraction proportionnellement au nombre des membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée au cours du mois de novembre y être inscrits ou s'y rattacher. Au plus tard le 31 décembre de l'année, le bureau de l'Assemblée nationale et le bureau du Sénat communiquent au Premier ministre la répartition des parlementaires entre les partis et groupements politiques.

b) La transparence financière des partis politiques

Les partis et groupements politiques ne sont pas soumis aux règles du contrôle des dépenses engagées, ni au contrôle de la Cour des comptes ou aux règles concernant le financement des associations subventionnées.

En revanche, ils doivent tenir une comptabilité, qui doit retracer tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux des organismes, sociétés ou entreprises qu'ils contrôlent.

Ils doivent aussi arrêter leurs comptes chaque année au 31 décembre, les faire certifier par deux commissaires aux comptes et les déposer avant le 30 juin de l'année suivante à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui assure leur publication « sommaire » au Journal officiel.

En cas de manquement aux obligations précitées, le parti ou groupement est sanctionné pour l'année suivante (perte du bénéfice de l'aide publique et du bénéfice du statut de parti politique).

c) Les expériences européennes169(*)

Les partis et groupements politiques ne bénéficient d'aucune aide publique au Royaume-Uni.

En Italie, le contribuable peut attribuer 0,4 % de son impôt sur le revenu à des partis politiques. Un montant global étant inscrit à l'avance à ce titre au budget de l'Etat, ce système peut difficilement être qualifié de « volontaire ».

Ailleurs, deux systèmes de financement sont utilisés, à savoir l'attribution d'un montant forfaitaire et le versement d'une somme proportionnelle au nombre de voix obtenues lors des élections. Les deux sont souvent combinés (Autriche ; Belgique ; Pays-Bas ; République tchèque).

En Allemagne, chaque parti reçoit une subvention de l'Etat égale à la moitié des cotisations ou des dons privés qu'il a encaissés, afin de compléter l'aide liée au résultats électoraux. L'aide publique est plafonnée.

Conformément au traité de Nice, la Commission européenne a émis une proposition de règlement afin de définir le statut et le financement des partis politiques européens170(*).

d) Le détournement « légal » de la première fraction de l'aide publique directe

Selon l'article 4 de la Constitution, « les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. »

Jouissant de la personnalité morale, ils ont le droit d'ester en justice et d'acquérir à titre onéreux ou gratuit. Ils peuvent effectuer tous les actes conformes à leur mission et notamment créer et administrer des journaux et des instituts de formation conformément aux dispositions des lois en vigueur171(*).

Or, le dispositif actuel d'attribution de la première fraction de l'aide publique, qui confère à chaque voix obtenue la valeur moyenne de 1,66 euro, a encouragé l'inflation des candidatures. 8.444 candidatures ont ainsi été enregistrées au premier tour des élections législatives de 2002 contre 2.888 en 1988. 24 formations politiques n'ont présenté qu'un candidat et onze ont obtenu moins de 1.000 voix. 69 peuvent prétendre à la première fraction de l'aide publique.

Dans ses rapports d'activité, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a constaté une dérive de la législation en vigueur, proposant de limiter le bénéfice de la première fraction de l'aide publique directe aux formations ayant présenté des candidats ayant obtenu au moins 2 % des suffrages exprimés dans cinquante circonscriptions.

En 1990, le Conseil constitutionnel, en tant que juge de la constitutionnalité de la loi, avait censuré l'instauration d'un seuil de 5 % des suffrages exprimés172(*). Cependant, par la suite, rappelant que les dispositions relatives au financement de la vie politique ne devaient pas permettre des abus dans les pratiques d'imputation des dépenses, en tant que juge de l'élection, il a considéré que la fixation d'un seuil était nécessaire.

« Aussi la décision n 89-271 DC du 11 janvier 1990 du Conseil constitutionnel appelle-t-elle le législateur à fixer, à un niveau certes inférieur à 5 % des suffrages exprimés, le seuil en-dessous duquel il ne serait plus tenu compte des suffrages exprimés dans une circonscription donnée, pour la répartition de la première fraction de l'aide publique aux partis... »173(*).

Il convient enfin de signaler que la commission des Finances de l'Assemblée nationale avait proposé de limiter le versement de la première fraction de l'aide publique aux partis et groupements politiques ayant obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés au niveau national (ou ayant un candidat élu selon des dispositions spécifiques outre-mer), lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2002 puis du projet de loi de finances pour 2003. Le Gouvernement s'était alors engagé à résoudre le problème dans le cadre d'une loi électorale.

2. Le texte soumis au Sénat

Le présent article tend, en premier lieu, à modifier les dispositions de l'article 9 de la loi du 11 mars 1988, relatives à l'attribution de la première fraction de l'aide publique.

Les candidats présentés par les partis et groupements politiques devraient désormais avoir atteint 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions, lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale. Selon le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, ce nouveau mode d'attribution permettrait de réduire le nombre de partis ou groupements éligibles en métropole de 32 à 16.

Outre-mer, les formations politiques devraient avoir présenté des candidat dans une ou plusieurs circonscriptions et ceux-ci devraient avoir réuni 1 % des suffrages exprimés sur l'ensemble de ces circonscriptions. Le nombre de partis et groupements bénéficiaires pourrait passer de 37 à 31 outre-mer.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a en outre adopté un amendement de coordination.

Le dispositif retenu, sans méconnaître l'exigence du pluralisme des courants d'idées et d'opinions, devrait permettre de limiter le bénéfice de l'aide publique aux partis et groupements concourant effectivement à l'expression du suffrage.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 32 sans modification.

Article 32 bis (nouveau)
(art. 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988)
Coordination

Cet article additionnel, issu d'un amendement de la commission des Lois de l'Assemblée nationale retenu dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité devant les députés, tend à modifier l'article 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 par coordination avec la modification de l'article 9 de la même loi opérée par l'article 32.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 32 bis sans modification.

* 162 Cette loi a été complétée par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques et la loi n° 95-126 du 8 février 1995.

* 163 Article 8 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988. Le montant des aides attribuées à chaque parti ou groupement est retracé dans un rapport annexé au projet de loi de finances de l'année.

* 164 Circulaire du 19 mars 1990 relative au financement et au plafonnement des dépenses électorales.

* 165 Dans l'hypothèse où des candidats, soit ne mentionnent pas de parti ou de groupement politique dans leur déclaration de candidature, soit mentionnent deux partis ou groupements politiques, l'administration ne peut prendre en compte aucun rattachement à un parti ou à un groupement quelconque - Conseil d'Etat, 22 mars 1999, Groupement des élus de l'UDF.

* 166 Conseil d'Etat, 16 octobre 2000, Bonnet contre Secrétariat général du Gouvernement.

* 167 L'article L.O. 128 du code électoral pose l'inéligibilité pour un an, à compter de l'élection, des candidats n'ayant pas déposé de déclaration de situation patrimoniale, de ceux n'ayant pas déposé leur compte de campagne ou dont le compte de campagne a été rejeté ainsi que de ceux qui ont dépassé le plafond des dépenses électorales.

* 168 Conseil d'Etat, 22 mars 1999, Avrillier.

* 169 Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, Rapport n° 9077 de Mme Stepova sur le financement des partis politiques, 4 mai 2001.

* 170 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au statut et au financement des partis politiques européens n° 2003/0039 (COD).

* 171 Article 7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988.

* 172 Décision n° 89-271 DC du 11 janvier 1990 : « ...les critères retenus par le législateur ne doivent pas conduire à méconnaître l'exigence du pluralisme des courants d'idées et d'opinions qui constitue le fondement de la démocratie... »

* 173 Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 25 mai et 1er juin 1997.