TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES
AVOCATS ET AUX ATTRIBUTIONS
DES CONSEILS DE L'ORDRE
ET DU CONSEIL
NATIONAL DES BARREAUX
Le présent titre II du projet de loi (articles 12 à 26) propose une modernisation de l'organisation de formation initiale des élèves avocats 124( * ) , qui fait actuellement l'objet de critiques anciennes et consensuelles. Plusieurs modifications à la loi du 31 décembre 1971 sont donc apportées tant s'agissant du contenu même de cette formation que de sa durée. En parallèle, il est proposé une rationalisation des structures compétentes en la matière.
Article 12
(art. 7 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre
1971)
Tutorat des jeunes avocats en
exercice
Cet
article a pour objet d'instituer un
tutorat
des jeunes avocats
qui seraient placés sous la houlette de professionnels plus
expérimentés.
Ce dispositif se présente comme une
contrepartie de la suppression du
stage dans sa forme actuelle
proposée par l'article 13 du
présent projet de loi. Il tend également à parachever la
formation initiale des avocats.
En complément de la réforme de la formation initiale serait mis
en place un
encadrement de la première période de plein
exercice
des jeunes avocats, titulaires du certificat d'aptitude à
la profession avocat et
exerçant à titre individuel
,
durant les dix-huit mois suivant
la prestation de serment
.
Un tuteur désigné par le conseil de l'ordre, parmi soit les
avocats en exercice expérimentés, soit les avocats honoraires,
serait chargé d'apprécier la pratique professionnelle de l'avocat
débutant.
Cette disposition est issue d'une proposition ancienne du Conseil national des
barreaux
125(
*
)
, qui a
manifesté le souci d'évaluer l'avocat durant sa première
année d'exercice professionnel et de lui permettre de
bénéficier des conseils d'un professionnel éprouvé.
Il s'agit d'un
mécanisme nouveau
que le projet de loi propose
d'insérer à l'article 7 de la loi du 30 décembre 1971
relatif au mode d'exercice de la profession (après le premier
alinéa qui énumère les modes d'exercice de la
profession)
126(
*
)
.
Il aurait pu sembler plus logique de faire figurer ce dispositif, qui constitue
un prolongement de la formation, après les règles relatives
à cette dernière définies aux articles 12 à 14-1 de
la loi du 31 décembre 1971. Toutefois, cette insertion se justifie par
le fait que le champ d'application de ce mécanisme est défini en
fonction du mode d'exercice choisi par le professionnel débutant et
qu'il est proposé
d'encadrer transitoirement l'exercice à
titre individuel
d'un avocat débutant, ce qui constitue donc une
innovation par rapport aux principes régissant ce mode d'exercice.
Selon le présent article, le tutorat a vocation à concerner
les jeunes avocats
exerçant à
titre individuel
, y
compris lorsque ces derniers s'assureraient les services d'un avocat
exerçant en qualité de salarié ou de
collaborateur
et
les
avocats débutants
,
salariés ou collaborateurs
,
soit d'un
avocat
lui-même débutant
(exerçant également depuis
moins de dix-huit mois) soit d'un
groupement d'avocats
rassemblant des
professionnels possédant chacun une expérience professionnelle
inférieure à dix-huit mois.
En revanche, n'entrerait pas dans le champ du tutorat un avocat exerçant
dans une structure composée de professionnels déjà
dotés d'une certaine ancienneté dans le métier. On peut
présumer que l'avocat novice sera naturellement encadré et
épaulé par ses employeurs ou ses collaborateurs.
En pratique, la majorité des jeunes avocats exercera sans doute en
qualité de collaborateur, comme à l'heure actuelle les avocats
stagiaires (pour 75 % d'entre eux). Ainsi, la plupart d'entre eux pourra
sans doute justifier avoir souscrit soit un contrat de travail, soit un contrat
de collaboration ou d'association. Le présent article aurait donc
vocation à s'appliquer à une minorité d'avocats.
Il reviendra aux conseils de l'ordre, en concertation avec le Conseil national
des barreaux, d'organiser le circuit du tutorat et de susciter des
candidatures. Le succès de ce dispositif dépendra en effet de
l'implication de l'ensemble de la profession.
Votre rapporteur s'est néanmoins interrogé sur la portée
d'un système essentiellement fondé sur le volontariat. Compte
tenu de l'absence d'obligation d'exercer des responsabilités en
matière de formation initiale, il est à craindre que les avocats
expérimentés, déjà fort occupés dans leurs
cabinets, soient peu enclins à jouer ce rôle de relais.
D'ailleurs, les représentants des principales organisations d'avocat ont
confirmé au cours de leur audition que les candidatures risquaient
d'être rares.
Sous le bénéfice de cette observation, votre commission des Lois
vous propose, sous réserve d'un
amendement rédactionnel
,
d'adopter l'article 12
ainsi modifié
.
Article 13
(art. 12 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre
1971)
Refonte de la formation initiale
Cet
article tend à
allonger la période de formation initiale
dispensée dans les centres régionaux de formation professionnelle
(CRFP) qui serait refondue, d'une part, et à
instituer une nouvelle
modalité de formation initiale par la voie de l'apprentissage
,
d'autre part. En parallèle, il propose de
supprimer l'obligation
d'accomplir un stage de deux années
auquel sont actuellement soumis
les avocats ayant obtenu le certificat d'aptitude à la profession
d'avocat (CAPA).
1. Le dispositif actuel de la formation initiale des avocats
Actuellement
, la formation initiale des avocats se déroule en
trois étapes
énoncées aux quatre premiers
alinéas de l'article 12 de la loi du 31 décembre 1971 :
- un
examen d'accès à un centre régional de
formation professionnelle
(CRFP) ; le taux de réussite
à cet examen, assez
sélectif
, était compris, en
1996, entre 20 et 25 % en moyenne (7.000 candidats en 1997).
Les articles 51 à 55 du décret du 27 novembre 1991 fixent
les règles en la matière. Cet examen est
organisé par
les universités
et
préparé par les instituts
d'études judiciaires constitués en leur sein
. Il se
déroule sous la responsabilité des présidents
d'Université et sous le contrôle d'un jury composé de sept
membres (deux universitaires, deux magistrats respectivement de l'ordre
judiciaire et de l'ordre administratif, et trois avocats). Le programme et les
modalités de l'examen d'entrée au CRFP ont été
définis par un arrêté du 7 janvier 1993. Les candidats ne
peuvent se présenter plus de trois fois à cet examen.
Les disparités des enseignements dispensés par les instituts
d'études judiciaires constituent un premier motif justifiant la
réforme de cet examen. Si ceux de Paris affichent de bons
résultats, tel n'est pas le cas de certains instituts de province.
Depuis quelques années, on observe
une fuite des étudiants
vers des préparations privées
, qui rend urgente une
réflexion sur la revalorisation de la place que ces instituts occupent
au sein du cursus de formation des futurs avocats.
De plus, les
trop nombreuses dispenses partielles de certaines
épreuves
prévues par le décret du 27 novembre
1991
127(
*
)
font l'objet de
critiques
, compte tenu des
effets pervers
observés chez
certains étudiants, soucieux d'obtenir un diplôme de
troisième cycle dans le seul but de bénéficier d'une
dérogation à l'une des épreuves d'admissibilité.
Le
contenu de cet examen
, qui comporte des épreuves
écrites d'admissibilité et des épreuves orales
d'admission, fait également l'objet de
critiques
. Le Conseil
national des barreaux a formulé des propositions en vue de diversifier
les matières de spécialité figurant dans la liste des
épreuves actuelles,
trop générales
et
centrées sur les seules matières juridictionnelles
classiques
au détriment de domaines plus techniques (droit
pénal des affaires, droit des sociétés, droit social).
En effet, comme l'a relevé en juillet 2002 la mission d'information sur
l'évolution des métiers de la justice constituée au sein
de votre commission des Lois, «
les épreuves actuelles de
l'examen d'entrée découragent les futurs spécialistes en
droit des affaires et ne s'adressent qu'aux futurs praticiens du
prétoire
»
128(
*
)
. Cette situation constitue l'une des
principales causes de la
pénurie des vocations observée dans
les fonctions de conseil
.
Afin d'éviter des disparités dans le choix des sujets, le Conseil
national des barreaux a en outre proposé que l'examen puisse être
organisé au niveau régional au sein de chaque CRFP, plutôt
que par chaque Université.
Comme l'a indiqué le Conseil national des barreaux dans son état
des lieux sur la formation initiale des avocats dressé en novembre 1997,
l'examen d'entrée au CRFP est considéré par un grand
nombre d'avocats comme «
ne permettant pas de déceler
suffisamment les aptitudes
des candidats à la
profession
». Face à cette situation était apparue
l'idée de mettre en place un examen national, éventuellement
organisé par la profession. Une telle option, qui engendrerait des
bouleversements importants impliquant nécessairement le
désengagement de l'Université et fragilisant les instituts
d'études judiciaires, n'est pas envisagée actuellement. Les
regroupements des CRFP tendront sans doute à donner une plus grande
cohérence à cet examen ;
- une
formation théorique et pratique
d'une
année
dans un centre,
sanctionnée par le certificat
d'aptitude à la profession d'avocat
.
Le contenu de cette formation, qui alterne enseignements et stages pratiques,
est défini aux articles 56 à 61 du décret du 27 novembre
1991.
Une formation de base
commune à tous les CRFP
,
portant notamment sur le statut et la déontologie professionnelle,
la rédaction des actes juridiques, la plaidoirie, les procédures,
la gestion des cabinets d'avocats, est dispensée aux
élèves avocats.
Un stage pratique est accompli au cours de la scolarité auprès
soit d'un avocat, soit d'un autre professionnel du droit, soit au sein d'une
entreprise ou d'un organisme public, soit d'une juridiction. Dès son
admission au centre, l'élève avocat est soumis à
l'obligation de prêter serment
129(
*
)
.
La qualité de cette formation initiale a fait l'objet de vives critiques
notamment en raison de son caractère
trop théorique
. Comme
l'indique le Conseil national des barreaux dans son rapport sur la formation
initiale des avocats de 1997, «
les élèves avocats
ont le sentiment de perdre une année. (...) Ils critiquent la
volonté qui serait celle d'une majorité d'écoles, de
chercher à dispenser une formation sur la quasi-totalité des
matières juridiques, sans toutefois approfondir aucune d'entre
elles.
» Ainsi l'enseignement des CRFP ne se distingue-t-il pas
suffisamment des programmes de l'Université.
Il est donc souvent qualifié de
« saupoudrage »
de formation
. A cet égard, la mission d'information sur
l'évolution des métiers de la justice a mis en exergue les
insuffisances de la formation générale spécifique
dispensée en droit communautaire, abordé de manière
parcellaire dans chaque enseignement
130(
*
)
.
Certains professionnels reprochent également à ce dispositif de
privilégier le domaine judicaire
au détriment des
activités de conseil juridique et de rédaction d'actes.
En outre, l'intérêt des stages peut s'avérer très
variable : «
il n'est pas rare de voir des
pré-stagiaires utilisés comme de la sous main-d'oeuvre, pour
trier ou archiver des dossiers, faire des photocopies, voire préparer le
café. A l'inverse, il n'est pas rare non plus de voir confier à
des pré-stagiaires la préparation de dossiers sans pratiquement
le moindre contrôle du maître de
pré-stage.
»
131(
*
)
A l'issue de cette année de formation au CRFP, les candidats doivent
présenter le
certificat d'aptitude à la profession
d'avocat
(CAPA)
132(
*
)
organisé par le CRFP dont le programme et les modalités sont
définis dans un arrêté du 7 janvier 1993. Il comporte des
épreuves écrites et orales assez
générales
133(
*
)
sans que soit prévue une option de spécialisation faisant le lien
avec l'orientation professionnelle de l'élève. Le taux de
réussite à cet examen est élevé, la
sélection ayant déjà été
opérée lors de l'examen d'entrée au CRFP. En cas
d'échec, une nouvelle année de formation peut être
dispensée par le CRFP, sur délibération du conseil
d'administration du centre, le candidat ayant échoué une
deuxième fois pouvant être autorisé à accomplir une
troisième année ;
- un
stage de deux années
sanctionné par un
certificat de fin de stage
délivré par ce même CRFP.
Bien qu'il ait obtenu le CAPA, prêté serment, qu'il fasse partie
du barreau dans lequel il s'installe, le stagiaire porte le titre d'avocat mais
n'est pas inscrit au tableau du barreau, mais sur
une liste du stage
. En
janvier 2002, près de
5.900 avocats y étaient
inscrits
. L'inscription sur la liste du stage rattache le stagiaire non
seulement au barreau mais également au CRFP qui en contrôle le
déroulement.
Le stagiaire est soumis à un
ensemble d'obligations
(article 77
du décret du 27 novembre 1991). Il doit
participer aux enseignements
dispensés
par le centre, notamment l'initiation aux règles,
usages et pratiques de la profession (200 heures obligatoires),
fréquenter des audiences
,
participer dans son barreau aux
travaux de la conférence de stage
si elle existe, et
s'initier
à la profession
pendant
un an au moins
en qualité de
collaborateur
,
de salarié ou d'associé
d'un avocat
ou d'un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ou encore
d'un avoué près la cour d'appel. Dans tous ces cas, l'avocat
stagiaire perçoit une rémunération
134(
*
)
. Le reste de la durée du stage
peut être poursuivi suivant les modalités fixées par les
centres régionaux de formation professionnelle en concertation avec les
conseils de l'ordre. Ce peut être chez un notaire, au parquet de la cour
d'appel, auprès d'un avocat étranger, dans un cabinet
d'expert-comptable ou de commissaire aux comptes ou encore auprès d'une
administration publique.
A l'issue de ce stage, le conseil d'administration du CRFP délivre
un
certificat de fin de stage
.
Cette dernière étape du parcours initiatique du jeune avocat,
à l'aube de sa vie professionnelle, soulève de nombreuses
difficultés.
Comme l'a précédemment relevé la mission d'information sur
l'évolution des métiers de la justice lors de ses
déplacements dans certains CRFP, «
le taux d'absorption des
élèves-stagiaires par les barreaux semble avoir atteint ses
limites.
» Bien que le décret n° 95-1110 du 17
octobre 1995 ait tenté d'apporter une réponse à ce
problème en autorisant l'accomplissement de ce stage à mi-temps,
moyennant un doublement de la durée, le manque chronique d'offres de
stage demeure un problème persistant, notamment en raison de la
croissance du nombre d'avocats stagiaires
135(
*
)
.
La pénurie de stage a d'ailleurs entraîné de
fortes
disparités quant à la répartition des avocats stagiaires
sur le territoire français
, le barreau de Paris concentrant à
lui seul plus de la moitié d'entre eux, les jeunes avocats, au vu de la
rareté des stages en province
136(
*
)
, préférant rechercher
un stage en région parisienne qui rassemble la moitié des
cabinets d'avocats. Certains avocats stagiaires se retrouvent en pratique, soit
dépourvus de stage, soit dotés d'un stage de complaisance.
Les faiblesses du système actuel sont donc patentes
.
Le stage avait vocation à placer l'avocat stagiaire sous
l'autorité d'un maître de stage. Il n'est pas rare que certains
maîtres de stage soient insuffisamment impliqués dans cette
mission, qui demande une capacité d'écoute et des efforts
pédagogiques.
En outre, l'obligation de suivre les enseignements dispensés dans les
CRFP s'est avérée difficilement conciliable avec l'entrée
dans la vie professionnelle. Cette exigence est le plus souvent perçue
comme une
contrainte pour les maîtres de stage
, privés de
collaborateurs qu'ils considèrent comme déjà
formés, tandis que les avocats stagiaires, sortis de l'Université
et ayant obtenu le CAPA, pleinement entrés dans la vie active, affichent
un désintérêt et une incompréhension à se
voir imposer une nouvelle fois des enseignements théoriques. En
pratique, lorsque cette obligation n'est pas remplie, la sanction permettant de
refuser la délivrance du certificat de fin de stage n'est pas
appliquée.
La plus grave critique adressée au stage par la profession
elle-même a trait
aux ambiguïtés
qu'il suscite et au
statut hybride qu'il crée
. Comme l'indique d'ailleurs le Conseil
national des barreaux dans son rapport de 1997, les avocats stagiaires de plein
exercice «
vivent fort mal cette obligation de formation qu'ils
subissent pendant deux ans, dans l'unique but d'obtenir un certificat de fin de
stage, qui ne veut pas dire grand chose, et qui n'est d'ailleurs refusé
à personne.
» En effet, à ce stade, ils peuvent
d'ores et déjà accomplir personnellement tous les actes de la
profession et considèrent la formation comme un objectif secondaire du
stage. Le stage est en effet perçu comme le commencement de la
carrière professionnelle.
L'articulation entre la formation et le stage n'est donc pas satisfaisante,
comme l'a relevé Me Pierre Lafont, président
délégué de la commission de formation au Conseil national
des barreaux, entendu par votre rapporteur et selon lequel «
il
existe une regrettable césure entre la formation au centre et le
déroulement du stage
».
Le premier alinéa de l'article 12 de la loi du 31 décembre 1971
dans sa rédaction actuelle prévoit en outre une
dérogation à la condition de diplôme et à
l'obligation de formation
(examen d'entrée au CRFP, formation
théorique et pratique et stage) au bénéfice :
- des
avocats ressortissants communautaires
au titre de la
directive communautaire 89/48 du 21 décembre 1988 ayant institué
un système général de reconnaissance des diplômes,
et des avocats
ressortissants d'un autre Etat
sous réserve de
réciprocité ou des ressortissants communautaires
ayant
obtenu un
titre d'avocat dans un Etat n'appartenant pas à la
Communauté européenne
, moyennant la réussite à
un examen d'aptitude
137(
*
)
;
- des
personnes justifiant de certains titres
ou
ayant
exercé certaines activités
(magistrats et anciens magistrats
judiciaires, professeurs d'Université chargés d'un enseignement
juridique, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation,
avoués près les cours d'appel, les membres et anciens membres du
Conseil d'Etat, les membres et les anciens membres du corps des tribunaux
administratifs et des cours administratives d'appel, les magistrats et anciens
magistrats de la Cour des comptes).
Enfin, les trois derniers alinéas de l'article 12 de la loi du
31 décembre 1971 précisent
les droits et obligations
des élèves avocats durant le
« pré-stage » accompli au cours de
l'année de formation au CRFP :
- ils peuvent assister aux délibérés lorsqu'ils
effectuent un stage dans une juridiction ;
- ils sont astreints au secret professionnel pour tous les faits et actes
dont ils auraient connaissance au cours de leur stage tant auprès des
professionnels que des juridictions ; à cette fin, dès leur
admission, ils sont soumis à l'obligation de prêter
serment
138(
*
)
.
2. Le dispositif proposé
par le présent article
Le présent article propose une
refonte de la formation
qui serait
désormais appelée à se dérouler en
deux grandes
étapes
.
Il réécrit les quatre premiers alinéas de l'article 12 de
la loi du 31 décembre 1971 regroupés au sein d'un seul
alinéa (le premier) sans reprendre les trois derniers alinéas
relatifs aux droits et obligations des élèves avocats durant
leurs pré-stages qui seraient intégralement reproduits dans un
nouvel article 12-2 de la loi du 31 décembre 1971, inséré
par l'article 15 du présent projet de loi (voir infra). Le
présent article insère un second alinéa nouveau relatif
aux contrats d'apprentissage.
Le
premier alinéa
du texte proposé pour l'article 12 de la
loi du 31 décembre 1971 maintient :
- les dérogations actuelles à l'obligation de formation dont
peuvent bénéficier les ressortissants communautaires et
étrangers et les personnes justifiant de certains titres ou ayant
exercé certaines activités ;
- la condition de réussite à un examen d'accès
à un centre régional de formation des avocats préalable
à la période de formation.
Le ministère de la justice a pris l'engagement auprès des
professionnels de réformer le programme et les modalités de cet
examen en vue d'une
diversification des matières proposées aux
candidats
et serait favorable à la réduction du nombre de
dispenses partielles aux épreuves de l'examen d'entrée au CRFP.
Votre rapporteur ne peut que se féliciter de cette initiative dont le
succès dépendra avant tout de la capacité des
professionnels en concertation avec le ministère de la justice et les
universités de rechercher la définition de
critères de
sélection adaptés à leurs besoins quant aux profils
d'avocats attendus
. En outre, le périmètre des dispenses
devrait également être révisé.
Il convient de maintenir cet examen assez sélectif qui constitue un
premier filtre et permet d'éviter l'accès aux CRFP de candidats
« fantaisistes » et peu motivés.
Le premier alinéa de cet article propose également, d'une part,
un allongement de la durée de la formation initiale dispensée
par le CRFP
qui serait désormais portée de douze à
dix-huit mois
au minimum
et en parallèle
la suppression
du stage imposé aux avocats ayant prêté serment
,
d'autre part,
de l'obligation de formation complémentaire de deux
cents heures au CRFP
.
Cette réforme est le fruit d'un travail concerté entre le
ministère de la justice et les principaux représentants de la
profession. L'année de formation initiale est apparue trop brève
compte tenu de la suppression du stage et des heures de formation
complémentaire. Une période intermédiaire de dix-huit mois
a constitué un
compromis acceptable
pour la profession moyennant
une évolution du contenu de la formation.
Tout en se déclarant satisfaits de l'économie
générale de la réforme de la formation initiale, les
représentants de la Confédération nationale des avocats,
au cours de leur audition, ont jugé cette période trop courte, un
an de formation en alternance supplémentaire leur paraissant
indispensable.
D'après les indications fournies par le Conseil national des barreaux,
cette formation pourrait se dérouler en
deux temps
(dont
l'ordre chronologique n'est pas encore véritablement
arrêté) :
- une
première étape
de
découverte
et
de
compréhension de la profession
de
six mois
dans les
CRFP, lesquels dispenseraient une
formation commune de base
durant
quatre cents heures environ, consacrées à l'acquisition des
savoirs fondamentaux (déontologie, statut de la profession, techniques
procédurales, communication orale, pratique d'une langue
étrangère) ; pourraient être ajoutées une
réflexion sur la place de l'avocat dans la société et
une sensibilisation des connaissances des différents milieux judiciaires
et juridiques ;
- une
deuxième étape
d'une année
dédiée à l'intégration du futur professionnel et
déclinée autour d'un projet pédagogique, elle-même
divisée en deux cycles dont l'ordre chronologique n'est pas encore
défini et qui pourraient d'ailleurs se superposer.
Une phase de cette formation pourrait être consacrée à la
«
pré-spécialisation
», avec pour
objectif l'acquisition de savoirs plus ciblés et approfondis que la
formation commune de base ; l'élève avocat se verrait offrir
une grande liberté de choix en fonction de ses aspirations
professionnelles et de ses goûts. Ces formations pourraient être
dispensées soit par les CRFP, soit par l'Université dans le cadre
d'un troisième cycle ;
Une
autre phase
pourrait prendre la forme soit d'une pratique
professionnelle de six mois en cabinet d'avocat ou dans un autre milieu
professionnel et d'une pratique qualifiante de six mois auprès d'un
avocat référencé comme avocat formateur au CRFP, soit d'un
projet pédagogique adapté au projet du professionnel de
l'élève avocat tout en intégrant une période de six
mois de stage en cabinet d'avocat. C'est au cours de cette période que
les stages pourraient être accomplis dans le cadre du régime de
l'apprentissage prévu par le second alinéa du présent
article.
Ces orientations devront être clairement précisées dans le
futur décret d'application.
En pratique, la durée de formation professionnelle devrait
s'étendre sur
deux années scolaires
.
Le lien entre les élèves et les cabinets d'avocat serait donc
maintenu
. Comme à l'heure actuelle, des phases de stage et de
formation alterneraient avec une plus grande cohérence d'ensemble.
L'ambiguïté du stage actuel serait en outre supprimée
puisqu'il serait
intégré à part entière au sein
de la formation
initiale
.
Les acteurs de la formation (CRFP, élèves et professionnels de
plein exercice) resteraient les mêmes qu'actuellement mais leurs
rapports seraient désormais clarifiés
. Les maîtres
de stage, contrairement aux avocats qui accueillent des avocats stagiaires
aujourd'hui, seraient soumis à des obligations précisément
définies. Les retours réguliers des élèves vers les
centres de formation permettraient en outre un contrôle plus
opérationnel du déroulement des stages. Cette réforme
permettrait donc de
formaliser les relations des différents
intervenants
dans des accords tripartites.
Enfin, le premier alinéa du texte proposé par cet article pour
l'article 12 de la loi du 31 décembre 1971
maintient la
condition actuelle de réussite au certificat d'aptitude à la
profession d'avocat
. Cet examen pourrait comporter un contrôle
classique de connaissances sanctionnant la formation commune de base avec un
élargissement des matières proposées aux candidats et un
contrôle continu tendant à valider le stage complété
par la soutenance d'un rapport de stage et une épreuve de discussion
avec un jury. Le ministère de la justice, en accord avec les
représentants de la profession, a manifesté le souci de
transformer le CAPA en véritable «
examen
terminal
».
Le
second alinéa
du texte proposé par cet article pour
l'article 12 de la loi du 31 décembre 1971 propose d'inscrire dans la
loi la possibilité de préparer le certificat d'aptitude à
la profession d'avocat par la
voie de l'apprentissage
qui constitue
l'une des modalités possibles de la
formation en
alternance
139(
*
)
. Il est
donc à cet effet renvoyé aux articles L. 115-1 et
L. 115-2 du code de travail qui regroupent des dispositions
générales
relatives
aux contrats d'apprentissage
.
Conformément aux dispositions de l'article L. 115-1 du code du
travail, l'apprentissage consiste à ouvrir à des jeunes actifs
remplissant certaines conditions de diplômes requises la faculté
de se former
en alternant des enseignements théoriques et
pratiques
en vue de l'obtention d'une qualification professionnelle
sanctionnée par un diplôme.
Le cadre légal de l'apprentissage
Le régime de l'apprentissage a fait l'objet de
nombreuses
réformes législatives
depuis la loi n° 71-576 du 16
juillet 1971 relative à l'apprentissage qui a consacré cette voie
comme l'une des modalités de l'enseignement technique, conduisant
à l'obtention d'un
diplôme
140(
*
)
.
La loi n° 87-572 du 23 juillet 1987 modifiant le titre premier du
code du travail et relative à l'apprentissage
a élargi ce
mécanisme
en vue de favoriser l'obtention de
diplômes de
tous niveaux de formation, y compris les plus élevés
141(
*
)
,
ainsi que certains titres
à finalité professionnelle enregistrés au
répertoire national des certifications professionnelles
.
Ce répertoire créé par la loi n° 2002-73 du
17 janvier 2002 de modernisation sociale est actuellement en cours
d'élaboration. Il a notamment pour vocation d'enregistrer les nouveaux
diplômes et titres à finalité professionnelle de cette
nature
142(
*
)
. Les diplômes
délivrés au nom de l'Etat y sont enregistrés
automatiquement.
Après avoir connu un essor important au milieu des années 90, la
progression de l'apprentissage s'est ralentie depuis 2000.
Actuellement, les bénéficiaires des contrats d'apprentissage, au
nombre de
386.000 au 31 janvier 2001
, sont majoritaires dans les
formations tendant à préparer le niveau V (69 % des
apprentis), contre respectivement 18 %, 9 % et 4 % dans celles
consacrées à l'obtention des niveaux IV, III et II/I. On observe
toutefois une élévation du niveau de la formation
préparée d'année en année. Cette tendance ne serait
d'ailleurs qu'être confortée par le présent projet de loi.
En effet, si cette réforme rencontrait le succès
espéré, près de 2.550 élèves avocats
viendraient étoffer les effectifs d'apprentis préparant une
formation de niveau I.
L'accès aux formations supérieures par l'apprentissage tend
à se développer. A cet égard, on peut citer l'exemple du
centre de formation d'apprentis (CFA)
« interuniversitaire » de Paris
« forma-sup » créé en 1998
143(
*
)
au sein duquel a été
mis en place un diplôme d'études supérieures
spécialisées (DESS) en droit et pratique du procès en
appel qui permet d'accéder à la profession d'avoué
près la cour d'appel. Une partie de la semaine est consacrée
à l'enseignement dispensé au sein du CFA, l'autre partie
destinée à la pratique professionnelle en entreprise
auprès du maître de stage. La durée minimale du temps de
formation effectué au centre, fixée à 400 heures annuelle
en moyenne, est plus élevée dans ce CFA compte tenu du niveau des
études poursuivies et varie entre 410 heures pour le DESS
fiscalité internationale et 650 heures pour les DESS droit et pratique
des relations sociales.
Cette formation est donc assurée pour partie dans un centre de formation
d'apprentis et pour partie dans une entreprise.
La formation théorique est dispensée dans des centres de
formation d'apprentis dont la
création
fait l'objet d'une
convention conclue avec la région et les organismes gestionnaires du
centre de formation
, après avis du comité de coordination
régional de l'emploi et de la formation professionnelle. En 1999, on
dénombrait 979 CFA en France. Le programme et la durée de la
formation dispensée dans ces centres sont définis par la
convention constitutive du CFA.
En vertu de l'article L. 118-2-2 du code du travail et selon les
dernières statistiques connues (1998), le financement des CFA est
assuré par
quatre ressources distinctes
provenant du produit de
la
taxe d'apprentissage
, à hauteur de 33 % du total (soit
2,7 milliards de francs), d'une contribution
des régions
à
hauteur de 57 % (4,1 milliards de francs), de
l'apport des
branches professionnelles
, à hauteur de 9 % (0,7 milliard de
francs) et
de la participation des organismes gestionnaires
(3 % soit 0,2 milliard de francs). Les ressources des CFA sont
parfois inégalement réparties selon les régions, les
branches professionnelles ou le statut des CFA. Il existe depuis 1996 un Fonds
national de péréquation de la taxe d'apprentissage.
En outre, il convient d'indiquer que le financement global de l'apprentissage,
d'un montant de 18,6 milliards de francs (soit 2,8 milliards d'euros) en 1999,
est plus large que celui des CFA puisqu'il intègre la contribution de
l'Etat à l'embauche, à la formation des apprentis et à
l'exonération des charges sociales (qui représente près de
50 % du total).
En vertu de l'article L. 115-2 du code du travail, les contrats
d'apprentissage
144(
*
)
, d'une
durée déterminée au moins égale au cycle de
formation suivi (entre un et trois ans) concernent des apprentis,
âgés de quinze à vingt-cinq ans révolus au
début de l'apprentissage. Depuis la loi du 23 juillet 1987
précitée, l'apprentissage constitue une
véritable
filière de formation
puisqu'il est possible d'enchaîner
plusieurs contrats à la suite
. Le maître de stage contribue
à l'acquisition des compétences correspondant à la
qualification recherchée et au titre ou au diplôme
préparé par l'intéressé. Il s'engage dans le
contrat, notamment, à inscrire son apprenti au centre de formation, et
à lui désigner un maître de stage, responsable de sa
formation dans l'entreprise.
L'apprentissage offre un
double avantage financier
: à
l'
apprenti
, d'une part, qui perçoit une
rémunération
déterminée en pourcentage du
salaire minimum interprofessionnel de croissance (de 28 à
78 %)
145(
*
)
et qui
bénéficie de la gratuité totale de sa formation ;
à l'
employeur
, d'autre part, qui
bénéficie d'un
régime d'exonération de cotisations sociales
plus ou moins
étendu, celles-ci étant par ailleurs prises en charge par
l'Etat
146(
*
)
. En outre, si
depuis la loi de finances pour 2002 n° 2001-1275 du 31
décembre 2001 (article 119), l'
employeur
ne reçoit plus
d'aide à l'embauche (915 euros environ), désormais
réservée aux seuls apprentis titulaires d'un diplôme d'un
niveau inférieur au baccalauréat et employés dans les
entreprises de vingt salariés et plus, il touche une
indemnité
de soutien à l'effort de formation
qui s'élève
à 1.830 euros par an environ.
L'utilisation de la voie de l'apprentissage comme mode de formation
initiale des avocats
Le présent article propose de faire référence à la
possibilité d'utiliser la voie de l'apprentissage comme l'une des
modalités de formation initiale des avocats.
Ainsi que l'indique l'exposé des motifs du présent projet de loi,
et conformément au cadre légal régissant l'apprentissage,
«
il reviendra (...) aux barreaux et aux centres régionaux
de formation professionnelle des avocats de mettre en oeuvre les
procédures qui permettront de bénéficier de ces
dispositifs de formation....
». En effet, la préparation
du CAPA par le biais de l'apprentissage reste suspendue à
certaines
conditions préalables
relatives à :
-
l'enregistrement
par la
Commission nationale de la
certification professionnelle
du
CAPA
au
répertoire
national des certifications professionnelles
qui définit la liste
des diplômes susceptibles d'être obtenus grâce à
l'apprentissage. On peut signaler, à titre d'exemple, que le
diplôme supérieur du notariat figure sur la liste des
diplômes homologués. Selon l'exposé des motifs, ce
diplôme pourrait entrer dans la catégorie des diplômes
délivrés au nom de l'Etat et donc être enregistré
« de droit » après avis des instances
représentatives de la profession ;
- l'obtention par les centres régionaux de formation
professionnelle du
statut de CFA
(sous le contrôle du Conseil
national des barreaux)
147(
*
)
au
moyen de la signature d'une
convention
avec les
régions de
leur ressort
.
Une fois ces procédures mises en oeuvre, l'élève avocat
aura donc
un statut de salarié
et recevra un salaire. Il
appartiendra d'ailleurs à cet égard aux conseils de l'ordre de
s'accorder sur un niveau de rémunération conventionnel minimum.
Les bénéficiaires du mécanisme de l'apprentissage devront
être âgés de 25 ans au plus. Les titulaires d'un
diplôme de troisième cycle, souvent plus âgés
n'auront donc pas vocation à entrer dans le champ du présent
dispositif.
Le statut d'apprenti donnerait à l'élève avocat le droit
de bénéficier d'une formation gratuite.
En parallèle, les avocats employeurs pourraient également
bénéficier des incitations financières à l'embauche
des apprentis prévues par la loi (exonération de cotisations
sociales et prime de soutien à l'effort de formation).
En outre, la reconnaissance des CRFP comme CFA leur permettra également
de bénéficier
des circuits de financement de
l'apprentissage
principalement alimentés par les régions et
la taxe d'apprentissage. Ainsi cette réforme permettra-t-elle une
diversification des sources de financement actuelles
et, partant, un
allègement de la charge qui pèse sur la profession. Elle apporte
donc une réponse appropriée aux difficultés des CRFP sans
toutefois grever significativement les masses financières
affectées à l'apprentissage. Comme le relève
l'exposé des motifs, la taxe d'apprentissage permet actuellement de
financer des établissements supérieurs publics et privés
à «
hauteur respectivement de 12 et
30 %
».
Votre rapporteur tient néanmoins à faire part de ses
interrogations quant à la capacité de la profession à
contribuer au financement de cette modalité nouvelle de formation par le
biais de la taxe d'apprentissage.
Selon les informations qui lui ont été fournies, la
capacité contributive de la profession semble modeste. D'une part, la
grande majorité des avocats n'acquitte pas cette taxe à laquelle
ne sont assujetties que les sociétés soumises à
l'impôt sur les sociétés et les entreprises exerçant
une activité commerciale, industrielle ou artisanale (article 224 du
code général des impôts)
148(
*
)
. La profession d'avocat compte
à l'heure actuelle un nombre réduit de structures d'exercice
(sociétés d'exercice libéral, des sociétés
civiles professionnelles ayant opté pour ce régime d'imposition)
assujetties à l'impôt sur les sociétés. D'autre
part, en l'absence de données précises relatives à la
répartition et au profil des salariés employés par les
cabinets d'avocats, il paraît difficile d'évaluer la
capacité contributive des assujettis à cette taxe calculée
sur la masse salariale (0,5 %) et susceptible de varier en fonction de la
typologie des métiers exercés au sein de l'entreprise.
Enfin, on notera qu'en pratique, sur la base des articles L. 115-1 et
L. 115-2 du code du travail, rien n'empêche aujourd'hui un
CRFP, sous réserve de remplir les conditions légales
prévues par le code de travail et le code de l'éducation
(enregistrement du CAPA au répertoire national des certifications et
homologation des CRFP comme CFA) de conclure une convention avec les
régions.
En effet, la mise en oeuvre de l'apprentissage obéit à un
régime contractuel
entre, d'un côté, la
région et les CFA s'agissant des enseignements théoriques, et, de
l'autre, l'apprenti et son employeur s'agissant de la pratique professionnelle.
Le présent article d'une portée plus pédagogique que
juridique a donc pour vocation essentielle d'impulser une
dynamique
nouvelle
en vue d'inciter les CRFP et les conseils de l'ordre à
généraliser cette modalité de formation.
Votre rapporteur, sous réserve
d'un amendement de
précision
tendant à faire référence à
l'ensemble des règles relatives au contrat d'apprentissage figurant au
titre premier du livre premier
du code du travail plutôt
qu'aux deux articles du même code relatifs aux
généralités de ce régime qui ne couvrent donc que
partiellement le dispositif relatif à l'apprentissage, vous propose
d'approuver une réforme en gestation depuis plus de cinq ans
déjà, et très attendue de l'ensemble de la profession.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 13
ainsi
modifié
.
Article 14
(art. 12-1 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre
1971)
Soumission des docteurs en droit à l'obligation
de
formation initiale théorique et
pratique
Cet
article a pour objet de supprimer la dérogation actuelle permettant aux
docteurs en droit de se présenter directement au certificat d'aptitude
à la formation d'avocat afin de les soumettre
à l'obligation
de formation théorique
et pratique dispensée par les CRFP.
Actuellement
, en vertu du second alinéa de l'article 12-1 de la
loi du 31 décembre 1971, les docteurs en droit sont
dispensés de l'examen d'entrée au CRFP
et de
l'obligation de suivre la formation initiale théorique et
pratique
d'une année. Ils peuvent toutefois s'ils le souhaitent
être admis en qualité d'auditeur libre dans un centre
régional de formation professionnelle dans le ressort duquel ils ont
leur domicile (article 55 du décret du 27 novembre 1991). Selon les
indications fournies par le Conseil national des barreaux, 136 docteurs en
droit, soit 5 % des élèves avocats, se sont
présentés directement au CAPA.
Cette mesure introduite par la loi du 31 décembre 1990 était
destinée à offrir un accès privilégié
à la profession d'avocat à de brillants étudiants ayant
mené une réflexion approfondie à travers une thèse
et à ne pas priver les barreaux de candidats désireux
d'approfondir leur culture juridique. De plus, cette mesure se fondait sur la
logique selon laquelle l'année de formation initiale dispensée
dans les CRFP se démarquait peu d'une année universitaire et
qu'il ne paraissait pas nécessaire d'imposer une telle obligation
à des étudiants ayant déjà accompli plusieurs
années d'études supérieures.
Le présent projet de loi propose de réécrire le second
alinéa de l'article 12-1 de la loi du 31 décembre 1971 afin
de limiter le champ de la dispense prévue pour les docteurs en droit
à
la seule condition de réussite à l'examen
d'entrée au CRFP
.
Plusieurs raisons expliquent cette modification :
- les docteurs en droit se révèlent insuffisamment
préparés
aux aspects pratiques de l'exercice professionnel
auxquels ils se destinent. Ainsi accomplissent-ils leur stage dans des
conditions parfois difficiles ;
- la possession d'un doctorat recouvre parfois des réalités
diverses et reflète des niveaux hétérogènes selon
la spécialité choisie qui peut justifier que les candidats
soient formés et suivis par les CRFP ;
- le taux de réussite au CAPA par les docteurs en droit s'est
également avéré décevant. Ils semblent en effet ne
pas maîtriser suffisamment certaines techniques enseignées dans
les CRFP telle que la plaidoirie par exemple ;
- la formation proposée par le présent projet de loi se
distingue désormais plus nettement d'une simple année
universitaire. Il paraît dès lors moins justifié de
prévoir une dérogation spécifique pour les docteurs en
droit qui, au demeurant, détiennent un savoir parfois trop
théorique.
Cette disposition, qui résulte d'un accord entre la profession d'avocat
et le ministère de la justice paraît respecter un équilibre
réel entre le souci de faciliter l'accès à la profession
à des étudiants de haut niveau et le recrutement de
professionnels présentant un profil adapté aux exigences du
métier. La période de formation constitue une véritable
chance pour les futurs avocats d'apprendre leur métier en vue de
l'exercer le mieux possible. A cet égard, les dispenses de formation
initiale doivent demeurer très exceptionnelles et ne concerner que des
personnes possédant déjà une certaine expérience
professionnelle et une certaine maturité.
Cette dérogation ne paraît pas choquante compte tenu de
l'existence d'autres possibilités parallèles d'accès
à la profession d'avocat offertes aux docteurs en droit. L'article 98 du
décret du 27 novembre 1991 permet aux maîtres de
conférences, maîtres assistants et chargés de cours,
docteurs en droit et ayant exercé leurs fonctions pendant au moins cinq
années
149(
*
)
,
d'être directement inscrits sur la liste du stage. Un professeur
d'Université chargé d'un enseignement juridique est quant
à lui directement inscrit au tableau de l'ordre (article 97 du
décret précité).
Les représentants de la Confédération nationale des
avocats ont exprimé une position plus radicale en estimant que la
dispense automatique d'examen d'entrée au CRFP bénéficiant
aux docteurs en droit devrait être supprimée compte tenu de leur
manque d'expérience professionnelle «
plutôt
imprégnés de connaissances livresques
», seules les
dispenses réservées aux professionnels ayant déjà
une certaine ancienneté devant être maintenues.
Votre commission vous propose donc d'adopter l'article 14
sans
modification
.
Article 15
(art. 12-2 nouveau de la loi n° 71-1130 du 31
décembre 1971)
Droits et devoirs des élèves avocats au
cours de la formation
Cet
article a pour objet de mentionner
les droits et devoirs des
élèves avocats
au cours de leur
formation initiale
.
Il se borne à reproduire strictement dans un ordre différent
les trois derniers alinéas de l'article 12 de la loi du 31
décembre 1971
.
En effet, aux termes de la rédaction proposée par le
présent projet de loi, l'article 12 aurait désormais pour
seul objet d'énumérer les étapes et les modalités
de la formation. Par coordination, le présent article propose de faire
figurer les droits et devoirs des élèves avocats sous un article
distinct (article 12-2).
Seraient donc reprises les règles actuelles, relatives :
- à la soumission au secret professionnel pour tous les faits et
actes dont l'élève avocat aurait la connaissance au cours de sa
formation et des stages ;
- la possibilité pour l'élève avocat de participer
aux délibérés dans le cadre d'un stage en
juridiction ;
- l'obligation de prononcer un serment relatif au secret professionnel
tout au long de la formation (stage et enseignements compris)
150(
*
)
; le présent article
ajoute une simple précision, qui semble d'ailleurs davantage relever du
décret que de la loi, selon laquelle l'élève est
présenté au serment par le président du conseil
d'administration du CRFP. Cette disposition ne fait qu'aligner le droit sur la
pratique.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15
sans
modification
.
Article 16
(art. 13 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre
1971)
Statut, fonctionnement et missions
des centres régionaux de
formation professionnelle
Cet
article a pour objet, d'une part, d'indiquer le statut, les règles
d'organisation et de fonctionnement des CRFP en reprenant les règles
actuelles sous réserve de précisions, d'autre part, de
redéfinir les missions qui leur sont dévolues, par
cohérence avec la refonte du dispositif de formation initiale
proposée par l'article 13 du projet de loi.
Actuellement, les règles relatives aux CRFP figurent :
- à l'article 13 qui, dans son premier alinéa confie aux
centres régionaux de formation professionnelle le soin d'assurer
l'enseignement professionnel des avocats et qui, dans son second alinéa,
fixe leurs règles de fonctionnement, assuré par la collaboration
de la profession, des magistrats et de l'Université ;
- à l'article 14 de la loi du 31 décembre 1971 qui
précise le ressort des CRFP (premier alinéa), leur ouvre une
possibilité de se regrouper par décision de leur conseil
d'administration (deuxième alinéa), prévoit une
faculté de créer des sections locales dans les villes pourvues
d'unités de formation (troisième alinéa), fixe leur statut
(quatrième alinéa), définit le champ de leurs missions
(cinquième à onzième alinéas), précise le
mode d'organisation administrative des CRFP (douzième et
treizième alinéas), enfin, ouvre une possibilité de
recours contre les décisions de ces centres (dernier alinéa).
Le présent article
réécrit l'article 13
de la
loi du 31 décembre 1971
afin d'y regrouper les dispositions
actuelles des articles 13 et 14 relatives aux règles de
fonctionnement des CRFP, à leur statut, à leur mode
d'organisation ainsi qu'à leurs missions. Le projet de loi propose, en
parallèle, de déplacer les règles relatives au
regroupement et à l'implantation des CRFP afin de les faire figurer au
sein d'un article 13-1 nouveau de la loi du 31 décembre 1971 et de ne
maintenir au sein de l'article 14 de la même loi que son dernier
alinéa relatif à l'appel des décisions rendues par les
CRFP dans sa rédaction actuelle.
Le
premier alinéa
du texte proposé par cet article pour
modifier l'article 13 reprend intégralement le premier alinéa de
l'article 13 dans sa rédaction actuelle, qui désigne les CRFP
comme l'instance chargée d'assurer la formation. Ainsi leur
rôle central
au sein du dispositif de formation est-il
réaffirmé
.
Le
deuxième alinéa
du texte proposé par cet article
pour l'article 13 reproduit les règles relatives au
statut des
CRFP
figurant à l'actuel article 14 de la loi du
31 décembre 1971 et précise comme actuellement, qu'il s'agit
d'établissements d'utilité publique dotés de la
personnalité morale
151(
*
)
. Il reprend les règles de
fonctionnement énoncées au second alinéa de l'actuel
article 13 et maintient donc le partenariat actuel entre la profession
d'avocat, les magistrats et les universités qu'il propose
d'élargir à «
toute autre personne ou organisme
qualifiés
». Ainsi le conseil d'administration des CRFP,
composé d'avocats, de magistrats et de membres de l'Université,
reflète-t-il cette association étroite de multiples acteurs.
En revanche, il ne serait plus fait référence à la loi
n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la
formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation
permanente, qui n'est plus en vigueur et désormais codifiée aux
articles L. 920-1 et suivants du code du travail. Cette
référence ouvre actuellement aux CRFP le droit de conclure des
conventions de formation soit en tant que demandeur de formation soit en vue
d'apporter leur concours technique ou financier à la réalisation
de programmes en matière de formation continue. Selon les indications
concordantes du Conseil national des barreaux et du ministère de la
justice, ces dispositions sont peu utilisées par les CRFP. En outre,
même en l'absence de toute disposition expresse dans la loi de 1971, il
est possible pour les CRFP, sur la base des articles du code du travail, de
bénéficier de ce régime spécifique.
Le
troisième alinéa
du texte proposé par cet
article pour l'article 13 reproduit les alinéas de l'article 14 de la
loi du 31 décembre 1971 relatifs à l'organisation administrative
des CRFP. Comme actuellement, ils sont administrés par un conseil
d'administration
152(
*
)
chargé de la gestion et de l'administration du centre, de
l'établissement du budget, du bilan et du compte de résultat de
l'année précédente.
L'obligation de communiquer au Conseil national des barreaux le bilan des
opérations et le compte de résultat de l'année
précédente avant le 1
er
février de chaque
année est supprimée, par coordination avec la réforme du
financement de la formation professionnelle introduite par la loi de finances
pour 2002. Ces dispositions figurent en effet désormais dans le
décret du 6 mars 2002 précité qui prévoit une
communication des comptes de résultat et du bilan avant le 31 mai.
Le
quatrième alinéa
et les
alinéas suivants
redéfinissent
le périmètre des missions des CRFP
par coordination avec la refonte de la formation proposée par l'article
13 du présent projet de loi.
Par rapport au texte actuel, le présent article ajoute une
référence particulière relative au Conseil national des
barreaux
dont les prérogatives devront être respectées
par les CRFP lors de l'accomplissement de leurs missions. Cette indication,
justifiée, est destinée à
conforter le rôle
fédérateur
du Conseil national des barreaux en matière
de formation professionnelle par ailleurs renforcé par l'article 22 du
présent projet de loi (voir infra).
Seraient maintenues les missions relatives :
- à l'organisation de la
préparation du CAPA
, la
rédaction proposée par le projet de loi (1° de l'article 13
de la loi du 31 décembre 1971) insiste sur le rôle clef des CRFP
en la matière. En effet, le texte actuel précise seulement que
les CRFP sont chargés de «
participer à la
préparation du CAPA
», ce qui ne traduit pas
véritablement la pratique, les CRFP détenant le monopole de
l'organisation de cet examen contrairement à l'examen d'entrée
à un CRFP organisé par les universités. Les dates et les
lieux d'examen sont par exemple fixés par le président du conseil
d'administration du CRFP ;
- à l'organisation de
la «
formation
générale de base
» et de «
la
formation complémentaire
»
. La rédaction
proposée par le présent projet de loi (2° de
l'article 13 de la loi de 1971) est plus précise que celle du texte
actuel qui vise de manière générale
«
l'enseignement et la formation professionnelle
».
Elle tend donc à tenir compte de la refonte de la formation initiale,
désormais divisée en plusieurs étapes (voir supra ).
Comme actuellement, la formation pourra s'effectuer en liaison avec plusieurs
intervenants (universités, organismes d'enseignement ou de formation
professionnelle publics ou privés). Toutefois, il est
précisé que ce partenariat concernera uniquement la formation
complémentaire, laissant ainsi l'entière maîtrise de la
formation de base aux CRFP.
Il est également proposé de mentionner expressément les
juridictions parmi les partenaires des CRFP. Votre rapporteur se
félicite de cet ajout qui favorisera sans doute le dialogue trop souvent
difficile entre les avocats et les magistrats. Comme l'avait en effet
regretté la mission d'information sur l'évolution des
métiers de la justice, les relations entre ces deux acteurs qui
participent quotidiennement au fonctionnement de l'institution judiciaire
oscillent trop souvent «
entre l'indifférence et le
conflit
». Il paraît donc indispensable, comme l'avait
d'ailleurs préconisé notre collègue M. Christian
Cointat, rapporteur de cette mission, de favoriser une connaissance
réciproque de ces deux milieux professionnels en orientant la formation
initiale à cette fin
153(
*
)
;
- au
contrôle des conditions de déroulement des stages
effectués dans le cadre de la formation initiale (4° de
l'article 13 réécrit par le projet de loi) ; cette mission
existe actuellement mais concerne le stage de deux ans accomplis après
l'obtention du CAPA. Elle porterait sur les nouvelles modalités du stage
accompli avant l'obtention du CAPA ;
- à assurer
la formation continue des avocats
(5°), la
rédaction proposée par le présent projet de loi propose
une modification terminologique en substituant le terme formation continue
à l'adjectif « permanent » ;
- à
l'organisation du contrôle des connaissances
(6°) qui sanctionne l'acquisition de la pratique professionnelle requise
pour pouvoir
faire mention
d'une
spécialisation
(par
exemple en droit des personnes, en droit pénal, en droit immobilier) et
à la délivrance des certificats de
spécialisation
154(
*
)
,
sous réserve des dispositions réglementaires prises pour
l'application de la directive de 1988 relative à un système de
reconnaissance mutuelle des diplômes. En 2002, ont été
délivrées 13 220 mentions de spécialisation.
Il entre actuellement dans les missions des CRFP de statuer sur
les demandes
de dispenses d'une partie de la formation professionnelle au vu des
diplômes universitaires
obtenus, sous réserve des dispositions
réglementaires prises pour l'application de la directive de 1988
précitée. En vertu de l'article 54 du décret du
27 novembre 1991, il existe en effet de nombreuses dispenses partielles
à l'examen d'entrée au CRFP. Dans le cadre de la refonte de la
formation initiale, le ministère de la justice, à la demande des
professionnels, s'est engagé à rationaliser ces dispenses
partielles qui manquent de cohérence et suscitent parfois des effets
pervers comme on l'a déjà souligné
précédemment (voir supra article 13 du projet de loi). Il ne
serait pas envisagé à l'heure actuelle de supprimer ces
dispenses. Pourtant, le projet de loi ne prévoit pas le maintien de
cette mission des CFRP. Cette exclusion paraît relever manifestement
d'une erreur matérielle. Il convient de
maintenir cette mission
particulière des CRFP
(7°) qui conserve son utilité et
votre commission vous soumet un
amendement en ce sens
.
Il est proposé d'ajouter dans le champ des attributions des CRFP la
possibilité de conclure des conventions mentionnées au titre
premier du livre premier du code du travail. Il s'agit des conventions
signées avec les régions pour obtenir le statut de centre de
formation d'apprentis sur le fondement de l'article L. 116-2 du code du travail
(3° de l'article 13 de la loi de 1971). Cet article a pour objet de
clarifier la situation en matière d'apprentissage et de mentionner que
les CRFP sont les organismes susceptibles de prétendre au statut de CFA
s'agissant de la formation professionnelle des avocats.
Il s'agit de faire référence dans la loi de 1971 à la
possibilité de droit commun figurant déjà dans le code de
travail et permettant aux organismes professionnels d'utiliser le
mécanisme de l'apprentissage. Là encore, cette disposition
revêt un caractère essentiellement pédagogique et s'analyse
comme un utile complément du second alinéa de l'article 12 de la
loi du 31 décembre 1971 (réécrit par l'article 13 du
projet de loi). Plutôt que de viser généralement le titre
premier du livre premier du code du travail, votre rapporteur vous soumet
un
amendement de précision
tendant à faire
référence plus spécifiquement à l'article
L. 116-2 du même code.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 16
ainsi
modifié
.
Article 17
(art. 13-1 nouveau de la loi n° 71-1130 du 31
décembre 1971)
Regroupement des centres régionaux de formation
professionnelle
Le
présent article a pour objet de modifier les règles relatives au
regroupement des centres régionaux de formation professionnelle en
vue de renforcer le rôle du Conseil national des barreaux
en la
matière.
Les règles actuelles relative à l'implantation et au regroupement
des CRFP figurent aux trois premiers alinéas de l'article 14 de la loi
du 31 décembre 1971.
Ces centres de formation professionnelle sont institués dans le ressort
de chaque cour d'appel, avec une possibilité, sur décision de
leur conseil d'administration, de se regrouper, de manière volontaire,
ou encore de créer des sections locales également sur
décision de leur conseil d'administration.
La formation est actuellement éclatée en
22 centres
régionaux de formation professionnelle
dont le niveau s'avère
hétérogène. L'ensemble de la profession a
déploré de
fortes disparités dans la qualité de
l'enseignement
souvent liées aux profils divers des avocats qui y
enseignent. Certains centres dont l'enseignement se démarque trop peu de
celui de l'Université, font l'objet de critiques. En outre, leur
éparpillement sur le territoire ne favorise pas la coordination de leurs
actions et disperse leurs moyens.
Un consensus s'est donc dégagé sur la nécessité de
rationaliser l'implantation territoriale de ces centres
sous
l'égide du Conseil national des barreaux
dans une double
perspective : offrir à l'élève avocat une formation
de
qualité
en rassemblant les meilleurs enseignants et mutualiser
les moyens mis à leur disposition en vue de parvenir à des
économies d'échelle
.
L'objectif actuel de la profession est de
réduire de 22 à 10
le nombre total de centres
(qui pourraient être ceux de Paris,
Bordeaux, Dijon, Nancy/ Metz/ Strasbourg, Montpellier, Chambéry,
Marseille, Rouen, Rennes, Poitiers).
Des regroupements
ont d'ores et déjà été
réalisés
notamment celui d'Aix-en-Provence-Marseille-Nice,
le CRFP étant implanté à Marseille.
D'autres
, menés
à l'initiative des CRFP sous
l'égide du Conseil national des barreaux,
sont actuellement en cours
notamment entre ceux de Bordeaux, Toulouse et Pau ; ceux de Lyon,
Grenoble et Chambéry et ceux de Rennes et Caen.
Toutefois, ces opérations, qui reposent avant tout sur
le
volontarisme
,
sont parfois difficiles à concrétiser.
Les CRFP de Nancy-Metz et Strasbourg par exemple n'ont pas encore réussi
à trouver un accord.
La
disparité des modes de gestion au sein des CRFP
constitue une
des causes de cette situation, comme l'a d'ailleurs souligné la mission
d'information sur l'évolution des métiers de la justice, qui a
mis en exergue la situation du CRFP de Bordeaux qui tenait une
comptabilité rigoureuse de ses opérations tandis que les autres
CRFP concernés par le regroupement révélaient des
pratiques «
plus aléatoires
»
155(
*
)
.
En outre, la loi de 1971 dans sa rédaction actuelle, n'offre pas un
cadre juridique approprié pour favoriser les regroupements
en
laissant les CRFP libres de choisir leurs modalités de regroupement. En
pratique, les fusions s'opèrent sous des formes variées et
souvent empiriques (sous forme d'association loi 1901 ou encore en constituant
des sociétés civiles pour la mise en commun des locaux). Une
harmonisation des pratiques paraît nécessaire.
Le présent article tend donc à
clarifier le cadre légal
applicable aux CRFP
en vue de remédier à ces
difficultés et d'accompagner le mouvement de regroupement des centres de
formation.
Au premier alinéa
du texte proposé pour l'article 13-1, il
est donc proposé de confier au garde des sceaux le soin de fixer par
arrêté
le siège et le ressort des centres
, qui ne
serait plus forcément celui d'un ressort de cour d'appel mais pourrait
s'étendre à plusieurs.
La détermination du ressort des CRFP renvoyée
au pouvoir
réglementaire
ne serait plus mentionnée dans la loi et
pourrait être actualisée régulièrement en fonction
de l'évolution des regroupements.
Il est précisé que ces mesures seraient prises sur
proposition
du Conseil national des barreaux
, ce qui conforte celui-ci dans son
rôle de
chef d'orchestre de la politique de la formation initiale
.
Toutefois, on observe que la rédaction proposée par le projet de
loi maintient la dénomination actuelle des centres de formation
professionnelle sans en gommer la
vocation régionale
.
A cet égard, lors de leur audition, les représentants de la
Confédération nationale des avocats ont proposé de
modifier leur dénomination pour les baptiser « écoles
de formation professionnelle des avocats ». Compte tenu des nombreux
bouleversements déjà opérés par le présent
projet de loi, il n'est pas apparu opportun d'opérer un tel changement
qui pourrait être source de confusion.
Le deuxième alinéa
du texte proposé par cet article
pour l'article 13-1 de la loi de 1971 prévoit de remplacer les
dispositions relatives au regroupement par une
procédure nouvelle
similaire à celle mentionnée au premier alinéa
.
Le regroupement de plusieurs centres en un seul serait désormais
décidé par
un arrêté du garde des sceaux sur
proposition du Conseil national des barreaux
. Une
consultation des
centres concernés
par le Conseil national des barreaux serait
toutefois prévue. Ainsi, les CRFP n'auraient-ils plus le pouvoir de
décider des regroupements.
Cette disposition nouvelle vise à encadrer davantage le rassemblement
des centres qui serait
impulsé par le haut
, c'est-à-dire
par
les autorités nationales
(garde des sceaux et Conseil
national des barreaux) plutôt que localement. Jusqu'à
présent, le Conseil national des barreaux détenait uniquement un
pouvoir de proposition en la matière, il lui reviendrait
désormais de
rationaliser la répartition des centres sur le
territoire
. La consultation des centres régionaux de formation
permettra d'associer les intéressés en vue de parvenir à
une solution consensuelle.
Si les modalités relatives au regroupement des CRFP peuvent être
renvoyées au décret, tel ne semble pas être le cas en
matière fiscale. Il paraît important d'assurer la
neutralité des fusions de centres
, notamment s'agissant de la
dévolution de leur patrimoine nécessairement soumis aux droits de
mutation. Le présent projet de loi ne semble pas apporter une garantie
suffisante de nature à lever efficacement les
freins fiscaux à
ces restructurations
.
Une première voie possible aurait pu consister à laisser aux CRFP
l'initiative de faire une démarche purement gracieuse auprès de
l'administration pour obtenir ponctuellement les aménagements
nécessaires.
Afin d'éviter toute ambiguïté, votre rapporteur a
jugé préférable que la loi de 1971 précise
elle-même que le transfert de patrimoine des CRFP vers les centres
fusionnés ne donne lieu à aucune perception au profit du
Trésor. L'article 1039 du code général des impôts
permet cette dérogation à la double condition que les biens
transmis soient affectés au même objet et que cette transmission
intervienne dans un intérêt général ou de bonne
administration
156(
*
)
. Il
convient donc de
viser
expressément cette
dérogation
dans la loi du 31 décembre 1971
afin de faire
bénéficier les CRFP de ce régime. Telle est la raison pour
laquelle votre commission vous propose un
amendement
en ce sens.
Le
troisième alinéa
du texte proposé par cet
article pour l'article 13-1 de la loi de 1971 reprend la
possibilité ouverte actuellement aux centres de formation
professionnelle de créer des sections locales dans les villes
dotées d'unités de formation et de recherches juridiques en
l'encadrant plus strictement, leur décision étant
désormais soumise à un
avis conforme du Conseil national des
barreaux
. Si cette faculté, susceptible d'être
préjudiciable à la rationalisation de l'implantation des CRFP, ne
doit pas être utilisée trop souvent, il paraît
nécessaire de la conserver par souci de souplesse. Le regroupement des
CRFP de Marseille-Aix-en-Provence-Nice démontre l'intérêt
du maintien de cette disposition, des sections locales ayant été
créées à Aix-en-Provence et à Nice. En outre,
à Paris, il existe de nombreuses antennes locales qui permettent une
répartition équilibrée du grand nombre
d'élèves avocats.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 17
ainsi
modifié
.
Article 18
(art. 14 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre
1971)
Appel des décisions des centres régionaux de formation
professionnelle
Cet
article a pour objet de reprendre strictement la possibilité actuelle de
faire appel des décisions des centres régionaux de formation
professionnelle par la voie d'un recours formé devant la cour d'appel
compétente figurant à l'article 14 de la loi du 31
décembre 1971.
Il s'agit par exemple des décisions adoptées par les jurys
d'examen au certificat d'aptitude à la profession d'avocat. Comme dans
le cas des délibérations et des décisions d'un conseil de
l'ordre en matière réglementaire ou disciplinaire, le juge
judiciaire (la cour d'appel du ressort dans lequel est institué le CRFP)
est compétent.
Le présent article se borne à tirer les conséquences de la
réécriture de l'article 13 de la loi du 31 décembre
1971 et de l'insertion d'un article 13-1 nouveau proposées par le
présent projet de loi, dans lesquelles figurent la plupart des
dispositions actuellement énoncées à l'article 14 de
la loi du 31 décembre 1971. Ne subsiste donc plus que le
dernier alinéa de cet article dans sa version actuelle.
Il paraît en effet utile de maintenir cette règle qui offre une
garantie aux élèves avocats face à une décision
manifestement infondée ou illégale.
Votre commission vous soumet un
amendement de forme
et vous propose
d'adopter l'article 18
ainsi modifié
.
Article additionnel après l'article 18
(art. 14-2 nouveau de la loi
n° 71-1130 du 31 décembre 1971)
Soumission des avocats
à une obligation de formation continue
Après l'article 18, votre commission vous propose
d'insérer,
par un amendement
, un
article additionnel
afin
d'instituer une formation continue obligatoire pour les avocats inscrits au
tableau de l'ordre.
Actuellement, la formation continue repose essentiellement sur le volontariat
et ne constitue pas une obligation pour les avocats en exercice.
En vertu de l'article 14 de la loi du 31 décembre 1971
complété par l'article 85 du décret du 27 novembre
précité, elle est assurée par les CRFP qui organisent
chaque année une ou plusieurs sessions de formation (colloques,
séminaires, ateliers) destinées aux avocats inscrits au tableau
de leur ressort. La plupart des centres fait intervenir des magistrats, des
universitaires et quelquefois des professionnels. Certains ont commencé
à se spécialiser dans des domaines particuliers, par exemple le
CRFP d'Amiens en droit de l'environnement, celui de Bordeaux en droit des
contrats ou encore celui de Colmar en droit européen.
Il entre également dans la vocation du Conseil national des barreaux de
définir les principes de la formation continue et d'organiser des
sessions en ce domaine. Certains syndicats d'avocat tels que le Syndicat des
avocats de France, la Fédération nationale de l'union des jeunes
avocats appuient ces formations. Les barreaux eux-mêmes organisent
parfois des formations. Ainsi les avocats disposent-ils d'outils
diversifiés pour se former.
La mission d'information sur l'évolution des métiers de la
justice, en juillet dernier, a néanmoins relevé que la
fréquentation et la qualité de ces sessions pouvaient
s'avérer inégales. Le nombre d'heures dispensées (entre 50
et 100) est très variable selon les CRFP
157(
*
)
.
Parallèlement l'ensemble des représentants de la profession
entendus par votre rapporteur a fait valoir l'urgente nécessité
de généraliser la formation continue à tous les avocats en
activité.
Plusieurs raisons militent en faveur de cet
impératif
.
Les avocats sont aujourd'hui exposés à une forte
concurrence
internationale
et doivent donc régulièrement
actualiser
, entretenir et
perfectionner leurs connaissances
afin
de s'adapter aux exigences croissantes des usagers du droit. La formation
continue peut constituer un utile moyen de donner une dimension
européenne et même plus largement internationale à
l'activité du professionnel.
En effet, la
qualité du service rendu
constitue un objectif
premier. La multiplication et la technicité des lois nouvelles et
l'actualité jurisprudentielle ont des implications concrètes sur
l'activité des cabinets d'avocats et leur imposent une mise à
jour régulière de leurs bases documentaires et parfois un
changement de leurs habitudes professionnelles. Ils sont confrontés
à la nécessité permanente de s'adapter à leur
environnement et de prendre en compte les mutations qui affectent la
société. La qualité de leur pratique professionnelle en
dépend.
La formation continue se présente comme une
garantie de la
compétence de l'avocat
. Elle se justifie d'autant plus que la mise
en cause de sa responsabilité devient de plus en plus fréquente
et que la jurisprudence fait peser des obligations croissantes sur ces
professionnels, notamment au regard de leur devoir de conseil dont ils doivent
être conscients. Ces derniers doivent donc maîtriser les outils
nécessaires pour leur éviter des sinistres du fait de leurs
négligences ou en raison de mauvais conseils résultant d'une
compétence insuffisante. L'institution de la formation continue
pourrait, par ailleurs, inciter les assurances à diminuer leurs primes.
La formation continue mérite d'être une chance
susceptible
d'offrir de nouvelles perspectives professionnelles. Ainsi l'avocat
disposerait-il d'un outil efficace pour diversifier leur activité ou
même changer d'orientation professionnelle. Elle pourrait à cet
égard favoriser un
rééquilibrage du poids du barreau
d'affaires sur celui du barreau traditionnel
en ouvrant la
possibilité de se spécialiser dans des domaines très
techniques et encore trop peu investis par la profession (droit fiscal, droit
financier, droit des affaires) et ainsi permettre à ce professionnel de
faire face à la concurrence des cabinets de conseil.
La formation continue constitue un support tout à fait adapté
pour la
promotion de la formation commune
entre les
magistrats et
avocats
qui trop souvent s'ignorent. Depuis quelques années, les
signes d'incompréhension se multiplient. Il paraît urgent de
remédier à cette situation, qui nuit au bon fonctionnement des
juridictions et, partant, au justiciable.
La
suppression du stage obligatoire
proposée par la
présente réforme constitue une autre justification de la
nécessité d'un tel dispositif. Si la faiblesse du contenu
pédagogique du stage s'est avérée patente, l'obligation de
formation continue apparaît désormais comme un complément
indispensable de la formation initiale notamment pour les avocats
débutants.
En outre, certaines professions réglementées sont
déjà soumises à
une obligation de formation
continue
. Tel est le cas des experts-comptables depuis 1990. De
même, la législation de certains pays de l'Union européenne
(Pays-Bas, Grande Bretagne
158(
*
)
, Belgique, Allemagne) a
consacré le principe de la formation continue obligatoire.
L'entrée en vigueur de la directive 98/5 du 16 février 1998
transposée par le présent projet de loi rend encore plus
nécessaire une harmonisation des législations en la
matière. Le Conseil des barreaux de l'Union européenne a
d'ailleurs adopté une résolution en novembre 2000 en faveur d'une
formation continue obligatoire dans tous les Etats membres comprenant un nombre
d'heures minimales dont certaines devraient être consacrées au
droit communautaire et au droit européen comparé.
Cette réforme a été demandée par la plupart des
organisations représentant la profession d'avocat entendues par votre
rapporteur. Il restera toutefois à en définir les
modalités, qui ne relèvent pas du domaine de la loi.
Le Conseil national des barreaux a formulé des propositions susceptibles
de donner des pistes pour l'avenir. L'avocat serait chargé
d'établir son propre plan de formation continue et en fixerait le
contenu. Cette formation pourrait être équivalente à
dix-huit heures annuelles ou à trente-six heures pour une période
de deux ans. Le contrôle du suivi et de l'effectivité de la
formation continue serait assuré par les ordres avec notamment, le
pouvoir de prononcer une sanction administrative (éventuellement
l'omission). La suspension de la mention de spécialisation pourrait
également être ordonnée. La question d'une
éventuelle sanction disciplinaire reste posée. Les conseils de
l'ordre s'assureraient que les avocats maîtres de stage ont satisfaits
à leur obligation de formation continue.
Il conviendra par ailleurs de préciser les modalités de
financement de la formation continue. Comme l'a indiqué la mission
d'information sur l'évolution des métiers de la justice en
juillet dernier, «
une telle réforme ne saurait faire
l'économie des moyens qu'il conviendrait d'allouer aux CRFP, qui ne
sauraient reposer intégralement sur la profession
».
Le présent amendement propose une avancée réelle pour
l'avenir du métier d'avocat confronté au défi permanent de
s'adapter et de se renouveler. Telle est la raison pour laquelle votre
commission vous propose d'adopter
un article additionnel
après
l'article 18.
Article 19
(art. 15 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre
1971)
Coordination - Suppression des avocats stagiaires de la liste
des
électeurs appelés à désigner les membres du conseil
de l'ordre
Cet
article a pour objet, par coordination avec la refonte de la formation initiale
et la suppression du stage imposé actuellement aux avocats reçus
au certificat d'aptitude à la profession d'avocat et ayant
prêté serment proposées par l'article 13 du présent
projet de loi, de supprimer la référence aux avocats stagiaires
s'agissant de la liste des électeurs appelés à
désigner les membres du conseil de l'ordre.
L'article 15 de la loi du 31 décembre 1971
précise que les
avocats «
font partie
» de barreaux établis
auprès des tribunaux de grande instance (premier alinéa) et
définit les règles de fonctionnement et d'élection des
conseils de l'ordre (deuxième et troisième alinéas).
Actuellement
, le barreau comprend les avocats inscrits au tableau et
ceux inscrits sur la liste du stage. En toute logique, les avocats stagiaires
participent à la vie du barreau, en particulier à
l'élection des membres du conseil de l'ordre à la condition
d'avoir prêté serment avant le 1
er
janvier de
l'année au cours de laquelle a lieu l'élection en vertu du
deuxième alinéa de l'article 15 de la loi du 31 décembre
1971.
Le présent article propose donc de modifier cet alinéa en vue de
supprimer la référence aux avocats stagiaires appelés
nécessairement à disparaître en application de la
présente réforme. L'Union des jeunes avocats de Paris entendue
par votre rapporteur s'est particulièrement réjouie des effets de
cette mesure qui aboutira à accorder à l'avocat débutant
un droit de vote aux élections ordinales dès sa prestation de
serment quelle que soit la date à laquelle le serment a
été prononcé.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 19 sans
modification
.
Article 20
(art. 17 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre
1971)
Coordinations - Attributions du conseil de l'ordre
Cet
article a pour objet de modifier les règles relatives aux attributions
du conseil de l'ordre, mentionnées à l'article 17 de la loi du
31 décembre 1971, par coordination avec le renforcement des
pouvoirs normatifs du Conseil national des barreaux proposé par
l'article 22 du présent projet de loi, d'une part, et avec la refonte de
la formation initiale et la suppression du stage de deux ans imposé aux
avocats stagiaires, d'autre part.
Actuellement, en application du premier alinéa de l'article 17 de la loi
du 31 décembre 1971, les conseils de l'ordre ont pour principale
mission de «
traiter toutes questions intéressant
l'exercice de la profession et de veiller à l'observation des devoirs
des avocats ainsi qu'à la protection de leurs droits
».
Le
I du présent article
propose de compléter le premier
alinéa de l'actuel article 17 de la loi de 1971 par la mention
selon laquelle
l'exercice des missions du conseil de l'ordre s'effectue dans
le respect des prérogatives du Conseil national des barreaux
définies à l'article 21-1 de la loi du 31 décembre
1971
. Cette indication vise à tirer les conséquences du
pouvoir normatif dévolu au Conseil national des barreaux en vue
d'harmoniser les règles et usages de la profession d'avocat aux termes
de la nouvelle rédaction de l'article 21-1 de la loi de 1971 issue de
l'article 25 du présent projet de loi. Il s'agit de
clarifier les
relations entre les barreaux et le Conseil national des barreaux
et
d'éviter de nouvelles contestations relatives à son
autorité (voir infra article 25).
Le
II du présent article
reprend les attributions actuelles du
conseil de l'ordre en supprimant celles relatives à l'inscription sur la
liste de stage par cohérence avec la suppression du stage
proposée par l'article 13 du projet de loi.
Le conseil de l'ordre cumule trois types de fonction :
- une fonction
administrative
, notamment relative à
l'inscription et à la tenue du tableau et de la liste de stage
(inscription, omission, admission à l'honorariat) : dans ce cadre,
il prononce des décisions à caractère individuel ; il
est également chargé de statuer sur les demandes d'autorisation
d'ouverture d'un bureau secondaire ou de retrait de cette autorisation, de
gérer les biens des ordres ;
- une fonction
réglementaire
déléguée par la
loi : il est tenu d'arrêter le règlement intérieur du
barreau
159(
*
)
et
d'éventuellement le modifier ; il est également
chargé dans son ressort d'assurer l'exécution des
décisions prises par le Conseil national des barreaux ;
- une fonction de
police
sur la conduite des avocats de l'ordre en
vue notamment de maintenir les principes de probité, de
désintéressement, de modération et de
confraternité. Il est à cet égard chargé de la
discipline des avocats.
Par coordination avec la suppression du stage, le II du présent article
propose de supprimer toutes
les missions administratives relatives au stage
et à la liste du stage
exercées par le conseil de
l'ordre mentionnées au 1° de l'article 17 de la loi du
31 décembre 1971. Il s'agit des décisions concernant
l'admission au stage ou l'omission de la liste du stage décidée
d'office ou à la demande du procureur général des
maîtres ou docteurs en droit qui ont prêté serment devant
les cours d'appel, celles relatives à l'inscription au tableau des
avocats stagiaires après l'accomplissement de leur stage. De même,
par cohérence, il est proposé de supprimer la possibilité
ouverte aux barreaux importants (regroupant cinq cents avocats au moins) de
siéger en une ou plusieurs formations restreintes
présidées par le bâtonnier ou un ancien bâtonnier
pour statuer sur l'inscription ou l'omission sur la liste du stage du barreau.
Le
III du présent article
propose
d'élargir les
attributions
dévolues au conseil de l'ordre en complétant
l'article 17 par un nouvel alinéa (11°) relatif à la
mise
en oeuvre du tutorat
créé par l'article 12 du projet de loi.
Il incomberait donc à chaque barreau, durant les dix-huit mois qui
suivent la prestation de serment d'un avocat débutant, de
déléguer un avocat expérimenté en exercice ou
honoraire chargé d'encadrer et de contrôler l'avocat qui entre
dans la vie professionnelle. Votre commission vous soumet
un amendement de
précision
tendant à renvoyer plus précisément
aux dispositions relatives au tutorat visées au
« deuxième alinéa » de l'article 7 de la loi
de 1971.
Les conseils de l'ordre jouent un rôle non négligeable bien
qu'indirect dans la formation initiale des avocats. Ils entretiennent
d'étroites relations avec les CRFP puisque certains de leurs membres
sont délégués pour siéger aux conseils
d'administration. En outre, les traditions de chaque barreau dont relève
le CRFP imprègnent l'enseignement relatif à la déontologie
qui y est dispensé. Il paraît donc tout à fait logique de
l'impliquer dans le tutorat. En outre, l'avocat débutant étant
déjà en exercice, le conseil de l'ordre doit être
compétent pour
assurer son intégration
.
Votre rapporteur tient néanmoins à renouveler ses
inquiétudes quant à la capacité des conseils de l'ordre
à recruter des tuteurs en nombre suffisant.
Outre un
amendement de cohérence rédactionnelle
, votre
commission vous soumet un
amendement
tendant à regrouper au sein
de cet article l'ensemble des modifications apportées à l'article
17 de la loi du 31 décembre 1971. Elle vous propose donc de faire
figurer en son sein les dispositions de l'article 26 du projet de loi qui
propose, par coordination avec les nouvelles règles relatives à
la procédure disciplinaire, de préciser que le conseil de
l'ordre, plutôt que d' « exercer » la discipline
comme actuellement, y « concourt ».
Votre commission vous propose d'adopter l'article 20
ainsi
modifié
.
Article 21
(art. 20 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre
1971)
Coordination - Appel des décisions du conseil de l'ordre
Par
coordination avec la suppression du stage proposée par l'article 13
du présent projet de loi, cet article a pour objet de supprimer la
possibilité de déférer à la cour d'appel les
décisions du conseil de l'ordre relatives à l'inscription ou
à l'omission sur la liste du stage.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 21
sans
modification
.
Article 22
(art. 17 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre
1971)
Renforcement du rôle du Conseil national des
barreaux
Cet
article a pour objet de
renforcer le rôle du Conseil national des
barreaux
, d'une part, en lui attribuant un
véritable pouvoir
réglementaire
, d'autre part, en
élargissant ses missions
en matière de formation
, par cohérence avec la réforme
du dispositif de formation initiale proposée par le présent
projet de loi.
La création du Conseil national des barreaux, établissement
d'utilité publique doté de la personnalité morale, fut une
innovation importante de la réforme du 31 décembre 1990. A
l'époque, elle a suscité de vifs débats au sein de la
profession. Jusqu'alors les ordres d'avocats institués auprès de
chaque tribunal de grande instance n'étaient pas
représentés sur le plan national. Deux organismes principaux,
d'une part, la Conférence des bâtonniers, association
réunissant les 180 barreaux de province, et, d'autre part, le barreau de
Paris, ont longtemps détenu l'exclusivité de la
représentation de la profession. Les avocats étaient
attachés à cette organisation particulière.
Plusieurs raisons ont cependant milité en faveur de
l'institution
d'une représentation nationale
, telles que le développement
des sociétés d'exercice « inter-barreaux » ou
encore la nécessité de promouvoir le droit français au
niveau européen en évitant de se présenter en ordre
dispersé. De nombreux barreaux étrangers étaient
dotés d'une représentation unique. En outre, les anciens conseils
juridiques intégrés à la nouvelle profession d'avocat
étaient eux-mêmes hiérarchisés puisqu'ils
étaient regroupés en commissions régionales réunies
au sein d'une commission nationale unique.
Le législateur a finalement trouvé
une solution de
compromis
qui a permis de vaincre les résistances. Il a maintenu
l'organisation ordinale par barreau, tout en lui superposant un organe central
à vocation institutionnelle, le Conseil national des barreaux,
conçu avant tout pour représenter la profession dans sa
diversité et investi de
trois missions principales
en vertu de
l'article 21-1 de la loi du 31 décembre 1971
:
-
représenter la profession
auprès des pouvoirs
publics (premier alinéa). Régulièrement
consulté sur les projets de loi ou de décret intéressant
les avocats, il se présente donc comme l'interlocuteur
privilégié du ministère de la justice ;
-
harmoniser les programmes de formation
initiale
et
coordonner l'action des CRFP, déterminer les conditions
générales d'obtention des mentions de
spécialisation
160(
*
)
et
répartir le financement de la formation professionnelle
(deuxième alinéa). De plus, il est compétent pour
fixer la liste des personnes susceptibles de bénéficier de la
directive 89/48 relative à un système de reconnaissance mutuelle
des diplômes, et celle des candidats étrangers non communautaires
admis à subir les épreuves de l'examen de contrôle de
connaissances pour l'accès direct à la profession d'avocat
(troisième alinéa).
Une commission spécifique, composée notamment de six avocats
choisis parmi les membres du Conseil national, est chargée en son sein
de fixer les principales orientations en matière de formation. Elle a
par exemple participé à l'élaboration des
arrêtés du 7 janvier 1993 fixant le contenu de l'examen
d'entrée aux CRFP et du CAPA. Elle est également à
l'origine du rapport ayant inspiré le présent projet de loi sur
la réforme de la formation initiale de novembre 1997 adopté par
l'assemblée générale du Conseil.
Si le Conseil national des barreaux détient un
pouvoir d'incitation
réel
dans le domaine de la formation, il ne possède pas pour
autant de pouvoir de décision sauf en matière de financement de
la formation. Les CRFP disposent encore, à l'heure actuelle, d'une
certaine autonomie notamment en matière de regroupement et de
détermination du contenu des programmes ;
- «
veiller à l'harmonisation des règles et
usages de la profession
» (premier alinéa). La
portée de ce pouvoir a soulevé des difficultés
d'interprétation finalement tranchées par la jurisprudence.
Si le 2° de l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971
précise que la définition des règles déontologiques
à caractère obligatoire s'imposant aux avocats relève du
pouvoir réglementaire (décret en Conseil d'Etat), une certaine
autonomie des conseils de l'ordre en la matière est néanmoins
affirmée en parallèle. Ces règles doivent en outre
être interprétées à la lumière du 1° de
l'article 17 de la même loi selon lequel chaque barreau,
« maître de sa déontologie », est
compétent pour traiter des règles et usages de la profession et
arrêter son règlement intérieur dans le respect du cadre
légal et sous le contrôle des cours d'appel.
Situé après la loi et le décret dans la hiérarchie
des normes, le
règlement d'un barreau
est une
norme
juridique
ayant vocation à s'appliquer à tous les avocats qui
y sont inscrits. On compte
autant de règlements intérieurs
que
de barreaux (181)
, ce qui constitue une
spécificité
française
.
Un rapprochement des réglementations ordinales s'est néanmoins
avéré nécessaire eu égard à
l'évolution des pratiques de la profession, de moins en moins
liées à un barreau unique. Les avocats peuvent désormais
exercer dans des sociétés dont le champ d'activité
s'étend sur plusieurs barreaux ou encore ouvrir des bureaux secondaires
tenus par un collaborateur inscrit dans ce barreau d'accueil.
Le législateur, en 1990, a donc confié au Conseil national des
barreaux une
mission d'harmonisation des règlements intérieurs
des barreaux
sans par ailleurs modifier les prérogatives des
conseils de l'ordre.
Cette position de compromis s'est reflétée dans la
rédaction ambiguë
de l'article 21-1 de la loi du 31
décembre 1971, qui a donné lieu à des débats
nourris sur le point de savoir si elle aboutissait à investir cette
autorité d'un pouvoir véritablement
décisionnel ou
simplement incitatif
.
Adoptant une conception extensive de cette règle, le Conseil national
des barreaux, entre 1997 et 1999, a défini un ensemble de règles
portant sur vingt-et-une matières choisies pour leur importance en
matière déontologique (secret professionnel,
confidentialité des correspondances, conflits d'intérêts).
Un
règlement intérieur harmonisé
comportant
dix-neuf articles, approuvé en mars 1999, a donc été
élaboré à son initiative et transmis à tous les
bâtonniers en vue de son insertion dans le règlement
intérieur de chaque barreau.
La plupart des conseils de l'ordre a pris en compte l'initiative du Conseil
national des barreaux. D'autres, tels que le barreau de Tours, en dépit
des injonctions du Conseil national des barreaux, ont
préféré rejeter et contester ce pouvoir normatif devant la
Cour de cassation, qui a d'ailleurs confirmé ce pouvoir dans un
arrêt du 13 mars 2001
161(
*
)
, puis devant le Conseil d'Etat qui a
porté l'affaire devant le tribunal des conflits qui l'a
désigné compétent (arrêt du 18 juin 2001). Par un
arrêt du 27 juillet 2001, le
Conseil d'Etat
,
éclairé par les débats parlementaires, a finalement
tranché
en défaveur du Conseil national des barreaux
,
après avoir estimé qu'il n'avait pas le pouvoir d'édicter
les règles déontologiques impératives de la profession
d'avocat au motif qu'elles relevaient de la compétence du Gouvernement
agissant par voie de décret en Conseil d'Etat.
Ainsi le Conseil national des barreaux ne peut-il désormais agir que par
voie de
recommandations
en vertu de la jurisprudence, chaque barreau
ayant la simple faculté et non l'obligation de les suivre.
En parallèle, certaines sociétés d'avocats ont
contesté devant les cours d'appel la légalité du
règlement, notamment son article 16 relatif à l'encadrement des
réseaux multidisciplinaires (voir infra article 5 du projet de loi). Les
cours d'appel saisies, compétentes pour connaître du contentieux
relatif à la légalité de la décision d'un conseil
de l'ordre ont rendu une dizaine de décisions, parfois discordantes. La
Cour de Cassation, dans un arrêt du 21 janvier 2003 a
confirmé la solution du Conseil d'Etat et annulé certaines
dispositions de l'article 16 au motif que le Conseil national des barreaux
n'était pas habilité à édicter de telles
règles
162(
*
)
.
Par son article 22, le projet de loi propose de
réécrire les
deux premiers
alinéas de l'article 21-1
de la loi du 31
décembre 1971 en vue
d'élargir ses missions
.
Le
premier alinéa
du texte proposé pour l'article 21-1
propose
d'étendre le privilège de la représentation
du Conseil national des barreaux auprès
d'autres interlocuteurs
,
et non plus exclusivement des seuls pouvoirs publics, mentionnés
désormais à titre incident. Il s'agit donc d'autoriser celui-ci
à représenter la profession auprès d'autres instances
nationales ou internationales.
Au
même alinéa
, il est prévu de
substituer
à l'actuel pouvoir de recommandation en matière
déontologique
du Conseil national des barreaux un
véritable pouvoir normatif
, ce dernier ayant désormais
pour compétence
d'unifier «
par voie de dispositions
générales les règles et usages de la profession
d'avocat
»
. Ainsi se voit-il reconnaître un
pouvoir
normatif intégré
au
bloc de légalité
qui
n'existe à l'heure actuelle pour aucune autre profession
réglementée. Bien entendu, il est précisé que
conformément à la hiérarchie des normes, ce pouvoir doit
s'exercer dans le respect des dispositions législatives et
réglementaires (d'une valeur normative supérieure).
En l'absence de toute mention contraire, les
recours
formés
à l'encontre des décisions de caractère
général prises par le Conseil national des barreaux seraient
soumis
au Conseil d'Etat en premier et dernier ressort
,
conformément aux règles du contrôle de
légalité.
L'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur a approuvé
l'attribution au Conseil national des barreaux d'un pouvoir décisionnel
tendant à mettre fin à un
flou regrettable
. Cette
avancée permettra à la profession d'avoir une
déontologie unifiée
. Cet impératif dépasse
d'ailleurs largement le cadre de l'hexagone, puisqu'il existe
déjà un code de déontologie européen
élaboré par le Conseil des barreaux de l'Union européenne
depuis 1988. Le Conseil national des barreaux a d'ailleurs demandé aux
conseils de l'ordre d'intégrer les dispositions de ce code dans leur
réglementation intérieure. Les impératifs européens
liés en particulier à
la libre circulation des avocats en
Europe
rendaient donc urgente la mise en place d'une harmonisation
effective des règles et usages de la profession en France.
Au cours de leur audition, le président de la Conférence des
bâtonniers, Me Bernard Chambel, et le bâtonnier du barreau de
Paris, Me Paul-Albert Iweins ont regretté que le Gouvernement n'ait
pas prévu de dérogation en faveur du juge judiciaire
naturellement compétent pour tous les recours formés à
l'encontre des décisions des conseils de l'ordre en toutes
matières déontologique (règlement intérieur),
disciplinaire (sanctions) ou administrative (inscriptions...). De même,
la cour d'appel de Paris est compétente à l'égard des
décisions du Conseil national des barreaux dans le domaine de la
formation professionnelle et s'agissant de l'intégration des avocats
étrangers à un barreau français.
A cet égard, les représentants de la profession d'avocat ont
craint que cette brèche dans le bloc de compétence du juge
judiciaire
163(
*
)
n'aboutisse
à un éclatement de la jurisprudence relative à la
définition des règles professionnelles, le juge judiciaire
demeurant compétent s'agissant des règlements intérieurs
de chaque barreau par la voie de l'exception d'illégalité.
Le
deuxième alinéa
du texte proposé pour l'article
21-1 de la loi de 1971 propose d'élargir les pouvoirs dévolus au
Conseil national des barreaux en matière de formation, par
cohérence avec la refonte de la formation professionnelle.
Ses missions d'harmonisation des programmes, de coordination des CRFP et de
détermination des conditions générales d'obtention des
mentions de spécialisation seraient
maintenues et
complétées
par le pouvoir de
définir les principes
d'organisation de la formation
et une mission de contrôle des actions
des CRFP. Ainsi le Conseil national des barreaux aurait-il
une
autorité plus grande
à l'égard des centres
régionaux de formation professionnelle désormais
clairement
placés
sous
son autorité
.
En outre, s'agissant de la compétence du Conseil national des barreaux
en matière de financement de la formation professionnelle, le projet de
loi propose de modifier la rédaction du deuxième alinéa de
l'article 21-1 pour prendre en compte des dispositions déjà en
vigueur.
Le dispositif de financement de la formation professionnelle a
été réformé par la loi de finances pour 2002 du 31
décembre 2001 précitée, qui a inséré un
article 14-1 dans la loi du 31 décembre 1971 regroupant toutes les
règles applicables en la matière et renforçant les
compétences du Conseil national des barreaux, désormais
expressément chargé de fixer de manière impérative
la participation de chaque barreau, de recouvrer les cotisations, et d'en
répartir le produit selon les besoins effectifs des CRFP
164(
*
)
. Il est donc proposé un simple
renvoi à ces dispositions.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 22
sans
modification
.
Article 23
(art. 22 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre
1971)
Coordination - Discipline
Par
cohérence avec la suppression du stage et la refonte de la formation
initiale, cet article a pour objet de supprimer toute référence
aux avocats inscrits sur la liste du stage à l'article 22 de la loi du
31 décembre 1971 qui fixe la liste des personnes soumises aux
règles disciplinaires.
Actuellement la procédure disciplinaire s'applique aux avocats inscrits
au tableau et à ceux inscrits sur la liste du stage.
Aux termes du présent article, seuls les avocats inscrits au tableau
seraient désormais visés à l'article 22 de la loi de 1971.
Parallèlement à cette modification, l'article 27 du
présent projet de loi relatif au régime disciplinaire propose une
rédaction complète de ce même article 22 ayant notamment le
même objet. Le présent article paraît donc
redondant
,
ses dispositions étant reprises dans un autre article plus complet du
présent projet de loi.
Votre commission des Lois vous soumet un
amendement de suppression
de
l'article 23.
Article 24
(art. 53 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre
1971)
Coordination - Décrets d'application
Cet
article a pour objet de
modifier les renvois au décret
d'application
par
coordination
avec les ajouts ou les suppressions
précédemment opérés par le projet de loi.
L'article 53 de la loi du 31 décembre 1971 précitée
renvoie à des décrets en Conseil d'Etat la détermination
des conditions d'application du titre premier de cette même loi.
Le
I du présent article
propose de
supprimer le renvoi
à un décret en Conseil d'Etat
des conditions relatives
à l'inscription
ou à l'omission de la liste du stage
visé au 1° de l'article 53 précité, par
cohérence avec la refonte de la formation initiale proposée
à l'article 13 du projet de loi et la suppression du statut
d'élève avocat stagiaire.
Le
II de cet article
propose de modifier le 8° de l'article 53.
Il tend à supprimer le renvoi à un décret en Conseil
d'Etat des règles d'organisation de la formation professionnelle. Cette
suppression paraît logique avec la modification opérée par
l'article 22 du projet de loi tendant à investir le Conseil national des
barreaux de cette mission.
Le renvoi à un décret en Conseil d'Etat des conditions
d'application de la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant
organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de
l'éducation permanente serait également supprimé, par
cohérence avec la suppression de cette mention à l'article 13 de
la loi de 1971 réécrit par l'article 16 du présent projet
de loi.
En parallèle, il est proposé de remplacer ces dispositions par un
renvoi à un décret en Conseil d'Etat
des modalités
d'application relatives au régime de l'apprentissage
visées
au titre premier du livre premier du code du travail, par coordination avec la
refonte de la formation initiale précédemment proposée par
l'article 13 du présent projet de loi. Ce renvoi à un
décret particulier des conditions d'application relatives au
régime de l'apprentissage par ailleurs déjà
définies dans le code du travail (partie réglementaire articles
R. 115-1à R. 119-79) paraît inutile. Il semble donc opportun
de le supprimer. Tel est l'objet d'un
amendement
que vous soumet votre
commission des Lois.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 24
ainsi
modifié
.
Article 25
(articles 28 à 41 bis, 49, 51 et 77
de la loi
n° 71-1130 du 31 décembre 1971)
Abrogation de dispositifs
transitoires ayant épuisé leurs
effets
Cet
article a pour objet
d'abroger plusieurs articles
à vocation
transitoire n'ayant plus d'objet aujourd'hui.
Il propose de supprimer
le chapitre V de la loi du 31 décembre
1971
regroupant les articles 28 à 41
bis
relatifs à
l'institution d'un fonds d'organisation de la nouvelle profession d'avocat
destiné à indemniser les avoués près les tribunaux
de grande instance intégrés à la profession
d'avocat
165(
*
)
.
Le premier projet de fusion des professions d'avocat et d'avoué de
première instance fut présenté dès 1902.
Après de longues années de tergiversations, il se
concrétisa finalement en 1971. Cette intégration fut
qualifiée de « petite réforme » par
opposition à la grande, qui désigne la fusion des conseils
juridiques et des avocats opérée en 1990.
Le principal point de blocage de cette réforme, à
l'époque, était lié à l'indemnisation de la charge
de ces officiers ministériels. La suppression de leur office a fait
disparaître la valeur que représentait leur charge, conduisant
l'Etat à mettre en place un fonds d'indemnisation destiné
à leur rachat et alimenté par une taxe parafiscale
acquittée par les plaideurs sur les actes de procédure accomplis.
L'article 28 traite de la création, des missions et des modalités
de financement de ce fonds, les articles 29 à 40 précisent les
règles relatives aux différentes indemnités versées
et le champ d'application du dispositif, les articles 40 à 41
bis
déterminent la procédure à suivre pour
bénéficier des indemnités et limitent au 31
décembre 1985 la date de recevabilité des demandes
d'indemnisation. Ces dispositions ont donc
épuisé leurs effets
depuis plus de quinze ans
.
En outre, ce fonds d'organisation a été supprimé par
l'article 110 de la loi de finances pour 1988 n° 87-1060 du 30
décembre 1987, dont les droits et obligations ont été
transférés à l'Etat. Par conséquent, l'ensemble des
dispositions s'y rapportant est devenu sans pertinence.
Cet article propose également de supprimer une disposition de
coordination avec le chapitre V de la loi de 1971 qui figure à
l'article 77 de la même loi
portant sur le fonctionnement des
commissions chargées de recevoir les demandes d'indemnisation des
avoués de première instance.
Le présent article propose par ailleurs
l'abrogation de l'article 49
de la loi du 31 décembre 1971
relatif à l'accès des
membres des anciennes professions d'avocat et de conseil juridique ayant
renoncé à entrer dans la nouvelle profession d'avocat aux autres
professions judiciaires et juridiques réglementées (avocat au
Conseil d'Etat et à la Cour de Cassation, commissaire-priseur, greffier
de tribunal de commerce, notaire par exemple).
Cette disposition, de nature
transitoire, a épuisé ses effets
, limités aux cinq
premières années à compter de l'entrée en vigueur
de la loi du 31 décembre 1990 précitée.
Enfin, le présent article tend à
abroger l'article 51 de la
loi du 31 décembre 1971
qui ouvrait aux clercs et
employés d'avoué, d'agréé près le tribunal
de commerce
166(
*
)
et d'avocat en
fonction au 1
er
janvier 1971 et privés de leur emploi, la
possibilité soit d'accéder au corps des fonctionnaires des
services judicaires (sous réserve de remplir les conditions
générales d'accès à la fonction publique), soit
d'être recrutés comme agents contractuels ou encore à titre
d'auxiliaires relevant du ministère de la justice. Le délai
maximal pour présenter ces demandes était fixé à
trois ans. Cette disposition, de nature transitoire, n'a donc plus d'objet en
pratique.
Il paraît tout à fait opportun de supprimer des mentions devenues
inutiles, ces références au passé n'ayant en effet plus
qu'un intérêt historique.
Votre commission vous propose donc d'adopter l'article 25
sans
modification
.