Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2004

B. TROUVER DE NOUVEAUX FINANCEMENTS POUR LE FSV ET LE F2R

Créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le fonds de réserve des retraites a pour objet d'alimenter à partir de 2020 et jusqu'en 2040, les différents régimes de retraite, par les sommes qui auront été mises en réserve.

D'abord géré par le fonds de solidarité vieillesse, le FRR a été transformé, par le titre II de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001, en établissement public à caractère administratif, placé sous la tutelle de l'État.

Son financement provient de ressources très diverses :

- une part de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (CSSS) ;

- les excédents éventuels de la CNAV et du FSV ;

- le prélèvement de 2 % sur les revenus du capital ;

- le produit des licences téléphoniques « UMTS », ainsi que des versements de la Caisse des dépôts et des Caisses d'épargne ;

- des intérêts de placement ;

- ainsi que des recettes de privatisation.

a) Le fonds de réserve des retraites doit trouver un second souffle

Dans son rapport de septembre 2003 consacré à la sécurité sociale, la Cour des comptes a mis en évidence que les ressources fiscales permanentes du Fonds de réserve des retraites (F2R) ne représentaient que 28 % des recettes cumulées du fonds et même 19 % pour les seules recettes de l'année 2002.

Le F2R se trouve ainsi confronté à un problème d'alimentation qui provoque un retard croissant par rapport au plan de marche initial. Compte tenu du contexte actuel des finances publiques et des équilibres des régimes sociaux, le Gouvernement ne peut actuellement doter le fonds de mesures nouvelles mais envisage, dès que possible, de lui attribuer des recettes tirées de futures privatisations.

Notre collègue Alain Vasselle avait déjà souligné en 2001, dans son rapport d'information consacré au Fonds de réserve des retraites, le retard pris par rapport au plan de financement d'origine. L'objectif initial était de disposer, à l'horizon 2020, d'un montant total de réserve de 152 milliards d'euros de réserves (dont 102 milliards d'euros de capital et 50 milliards d'euros provenant d'intérêts capitalisés). Il ne sera pas atteint : il aurait fallu pour cela respecter un montant annuel moyen d'abondements de 4 à 5 milliards d'euros, ce qui n'a pas été le cas.

Ce fonds disposait de 12,8 milliards d'euros au 31 décembre 2002 et pourrait atteindre 16,5 milliards à la fin de cette année et 19 à 20 milliards d'euros à la fin 2004. Il a donc acquis une taille critique non négligeable. Le problème réside essentiellement dans le caractère exceptionnel des abondements et dans la diminution régulière de leur montant annuel.

Les comptes du F2R

(en millions d'euros)

	1999	2000	2001	2002	p2003	p2004
PRODUITS	306,4	2.866,0	3.862,0	5.837,4	3.726,9	3.202,1
CSSS	304,9
Excédent FSV			286,6	0,0
Excédent CNAVTS (N-1)		767,4	483,5	1.518,2	1.662.3	1519,5
Prélèvement de 2 % sur les revenus du capital		890,0	971,9	1.115,5	1156,4	1165,5
Caisses d'épargne		718,2	718,2	718,2	492,5
Versement CDC		457,3
Licences téléphoniques UMTS			1.238,5	619,2
Recettes de privatisation (ouverture du capital ASF, Crédit Lyonnais...)			0,0	1.600,0
Réserves de la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte					81,8	0,0
Intérêts des placements	1,5	33,1	163,3	266,4	333,9	517,2
Produits sur cessions de titre			0,0
CHARGES	0,2	3,4	21,9	3,6	20,4	20,0
Frais de gestion administrative		0,0	0,0	0,0	20,4	20,0
Fiscalité	0,2	3,4	15,7	0,0
Charges sur cessions de titre			6,2	3,6
Résultat net	306,3	2.862,7	3.840,1	5.833,8	3.706,5	3.182,1
Solde cumulé	306,3	3.168,9	7.009,0	12.842,8	16.550,1	19.732,2

Source : CCSS septembre 2003 (en italique : estimations)
p : prévisions

En définitive, il conviendra, lorsque la conjoncture économique et budgétaire sera meilleure, de donner un second souffle au F2R. Ce dernier représente, d'ailleurs, un enjeu important pour les grandes entreprises françaises. Disposer d'un actionnariat stable, composé d'investisseurs nationaux, favorise le maintien sur son territoire des centres de décision économiques. Et le F2R est susceptible de devenir un investisseur institutionnel de premier plan, alors que notre pays en manque. Près de 45 % du capital des entreprises cotées à l'indice CAC 40 de la Bourse de Paris appartiennent aujourd'hui, en effet, à des investisseurs étrangers, principalement anglo-saxons.

b) Restaurer la trésorerie du fonds de solidarité vieillesse

Le fonds de solidarité vieillesse connaît depuis 2001 une situation déficitaire qui a fini par absorber la totalité des réserves accumulées depuis sa création en 1993. Engagé en 2003, son refinancement doit se poursuivre en 2004.

Le Fonds de solidarité vieillesse a pour mission de « concourir au financement des régimes de base » ^{5 ( * )} d'assurance vieillesse et ceci notamment, en leur remboursant certaines dépenses ne relevant pas de l'effort contributif des assurés.

Les 12,5 milliards de dépenses du FSV se répartissent en trois blocs :

- les prestations du minimum vieillesse pour 25 % ;

- le remboursement des majorations de pension pour 25 % ;

- le remboursement aux régimes du manque à gagner de la validation des périodes non travaillées pour 50 %.

Traditionnellement prospères en raison d'une évolution de ses recettes supérieure à celle de ses dépenses, les finances FSV ont été durement touchées par des mesures prises sous la précédente législature.

Plusieurs recettes lui ont été distraites, notamment afin d'assurer le financement direct ou indirect du FOREC (les droits alcools, 0,15 point de CSG) ou de l'APA (0,1 point de CSG). De nouvelles dépenses lui ont été affectées, dont le remboursement de la dette de l'Etat à l'égard des régimes AGIRC-ARRCO, les allocations de cessation anticipée d'activité (CATS) et les allocations de fin de formation (AFF) mises en place dans le cadre du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE).

Les comptes du FSV

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	p2003	p2004
Recettes	10.990,1	11.514,4	12.609,0	11.326,4	11.566	11.015	12.482	13.957
dont CSG	8.925,1	9.219,8	10.392,9	10.297,7	9.719	9.078	9.263	9.530
dont prélèvement social 2 %					383	350	356	464
dont droits sur les boissons	1.785,6	1.819,4	1.728,9	- 80,0
dont C3S				622,7	551	561
dont versements CNAF				41,6	478	1.004	921	1.894
dont autres et produits financiers	10,8	16,3	17,1	23,5	434	16	1.942	2.069
Dépenses	11.026,9	11.271,2	12.266,7	11.039,8	11.652	12.369	13.344	13.274
Solde	- 36,7	243,2	342,2	286,6	- 86	- 1.353	- 862	683
Solde cumulé (1)	731,0	974,2	1.316,4	1.603,0	1.517	- 123
Versement a F2R (2)					287
Solde cumulé (1)-(2)	731,0	974,2	1.316,4	1.603,0	1.230	- 123

Source : FSV - PLFSS - Annexe c) 2003
p : prévisions

L'évolution des missions du FSV

Imaginée dès l'élaboration du Livre blanc sur les retraites de 1991, la création du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) a constitué un des éléments centraux de la réforme de l'assurance vieillesse mise en oeuvre en 1993. Le FSV, créé par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993, est un établissement public administratif, placé sous la tutelle des ministères chargés du budget et de la sécurité sociale.

L'objectif de ce fonds, lors de sa création, a été de réaliser une distinction claire entre, d'une part, les dépenses relevant de la solidarité, c'est-à-dire les avantages non contributifs, dont le financement est assuré par des impositions affectées, et, d'autre part, les dépenses relevant de l'assurance vieillesse, dont le financement est assuré par des cotisations salariales et patronales.

La loi de financement de la sécurité sociale n° 98-1194 du 23 décembre 1998 avait créé par ailleurs au sein du FSV un Fonds de réserve pour les régimes d'assurance vieillesse, fonds de lissage destiné à contribuer à la consolidation dans le futur des régimes de retraite par répartition. C'est pourquoi, deux missions ont été confiées au FSV en 1999. La première mission, instituée dès la création du fonds, concerne les « opérations de solidarité ». Elle était gérée dans la première section du FSV. La seconde mission, retracée dans la deuxième section du FSV, concernait le « Fonds de réserve pour les retraites ».

L'article 6 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, a rendu autonome le Fonds de réserve pour les retraites, en créant un établissement public de l'État à caractère administratif, placé sous la tutelle de l'État. La date d'entrée en vigueur est le 1 ^er janvier 2002. Le lien financier entre les deux fonds perdure sous une autre forme : les excédents du FSV doivent abonder le Fonds de réserve pour les retraites.

En outre, le FSV assure par délégation, la gestion du fonds de financement de l'allocation personnalisée à l'autonomie (FAPA) instauré par la loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie. Ce fonds est un établissement public à caractère administratif, crée le 1 ^er janvier 2002.

Compte tenu de la proximité des procédures appliquées et dans un souci de maîtrise des dépenses, une disposition législative inscrite à l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, confie expressément au FSV la gestion du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC). Ce fonds, créé par la loi de financement de la sécurité sociale n° 99-1140 du 29 décembre 1999 est un établissement public national à caractère administratif, dont la mission est de compenser le coût pour la sécurité sociale, des exonérations de cotisations patronales aux régimes de base.

Enfin, il convient de rappeler qu'ont été mis à la charge du Fonds de solidarité vieillesse, par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, en son article 49, le remboursement aux régimes complémentaires conventionnels ARRCO et AGIRC du coût de la validation au titre de la retraite complémentaire des périodes de perception des prestations dites de « chômage-solidarité » et, en son article 50-II, le coût de la prise en compte par les régimes d'assurance vieillesse, pour la fixation de la durée d'assurance de l'assuré, des périodes de versement de l'allocation de congé solidarité prévue par l'article 15 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000.

Depuis sa création voici dix ans, le FSV a dégagé, jusqu'à l'année 2000, un résultat équilibré ou excédentaire et le montant des réserves accumulées s'établissait alors à 1,6 milliard d'euros. Après un premier déficit, d'un montant limité en 2001, l'année 2002 a été marquée par une inversion brutale de tendance : une hausse des dépenses de 6 %, conjuguée à une diminution de 5 % des recettes, a alors provoqué un déficit de 1,353 milliard d'euros, supérieur aux réserves cumulées du fonds. La situation nette du fonds est ainsi devenue négative, à hauteur de 122 millions d'euros, à la fin de l'année 2002.

Grâce à l'apport de la C3S, le montant global des recettes devrait s'accroître de 11 % tandis que le rythme d'accroissement des dépenses serait limité à 6 %. Cette évolution favorable ne permettrait, au demeurant, que de contenir le déficit de l'année 2003 entre 850 et 900 millions d'euros, tandis que le solde négatif des réserves continuerait à se détériorer pour atteindre 984 millions d'euros ^{6 ( * )} .

Concernant les perspectives pour l'année 2004, la hausse prévue de 13 % pour les recettes et de 1 % pour les dépenses devrait se traduire par un excédent de 683 millions d'euros permettant, sinon d'apurer la totalité du déficit cumulé, du moins de le limiter à 300 millions d'euros. La raison principale de cette amélioration résidait dans le doublement attendu des recettes de la C3S, qui passeraient de 920 millions d'euros en 2003 à 1,9 milliard d'euros en 2004.

* ⁵ Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

* ⁶ Cf. Audition de M. Jacques Lenain.