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20 novembre 2003 : Budget 2004 - Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

 

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ARTICLE 12

Taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée sur les services à forte intensité de main d'oeuvre

Commentaire : le présent article a pour objet d'appliquer définitivement le taux réduit de 5,5 % de TVA aux travaux de rénovation dans les logements à usage d'habitation et aux prestations de service fournies par des entreprises agréées, sous réserve de l'accord unanime des Etats membres de l'Union européenne ou de la Commission européenne.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DISPOSITIF EXPÉRIMENTAL POUR TROIS ANS


La directive européenne du 22 octobre 1999100(*) a autorisé les Etats membres à appliquer à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2002 un taux réduit de TVA à certains services à forte intensité de main-d'oeuvre.

Mis en place en 2000 pour une période expérimentale de trois ans pour développer l'emploi et lutter contre le travail au noir, ce régime a permis aux neuf Etats membres qui en ont fait la demande d'appliquer des taux réduits de TVA sur une liste de services énumérés à l'annexe K de la directive précitée (cf. encadré).


Liste des prestations de services à haute intensité de main d'oeuvre
figurant à l'annexe K à la directive n° 77/388/CEE du 17 mai 1977
en application de la directive n° 1999/85/CE du 22 octobre 1999

1. Petits services de réparation :

- bicyclettes,

- chaussures et articles en cuir,

- vêtements et linge de maison (y compris les travaux de réparation et de modification).

2. Rénovation et réparation de logements privés, à l'exclusion des matériaux qui représentent une part importante de la valeur du service fourni.

3. Lavage de vitres et nettoyage de logements privés.

4. Services de soins à domicile (par exemple, aide à domicile et soins destinés aux enfants, aux personnes âgées, aux personnes malades ou aux personnes handicapées).

5. Coiffure.


L'expérimentation proposée ne pouvait être menée par chaque État-membre que dans deux, ou exceptionnellement trois des catégories de l'annexe K.

La France a fait pleinement usage des facultés offertes par la directive puisqu'elle a décidé d'ouvrir le bénéfice du taux réduit aux trois secteurs suivants101(*) :

1- les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur les locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans. Cette mesure est entrée en vigueur le 15 septembre 1999 ;

2- les travaux d'entretien, autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage, sur certains logements sociaux à usage locatif. Cette mesure est entrée en vigueur le 15 septembre 1999 ;

3- certaines des prestations de services à domicile offertes par certaines entreprises qui, pour offrir ces prestations, doivent être agréées par l'État. Cette mesure est entrée en vigueur le 1er janvier 2000.

L'expérimentation du taux réduit de TVA dans les services à forte intensité de main-d'oeuvre


1. Petits services de réparation :

 

- Bicyclettes

Belgique, Luxembourg, Pays-Bas

- Chaussures et articles de cuir

Belgique, Luxembourg, Pays-Bas

- Vêtement et linge de maison

Belgique, Grèce, Luxembourg, Pays-Bas

2. Rénovation et réparation de logements privés

Belgique, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni102(*)

3. Lavage de vitres

France, Luxembourg

4. Soins à domicile

Grèce, France, Italie, Portugal

5. Coiffure

Espagne, Luxembourg, Pays-Bas

B. UNE PROROGATION D'UN AN EN 2003 SUR PROPOSITION DE LA COMMISSON EUROPÉENNE

La directive du 22 octobre 1999 faisait obligation à tout Etat-membre qui en utilise les facultés de mener une évaluation, à l'issue de l'expérimentation, en termes de créations d'emplois et d'efficience. Cette évaluation devait concrètement se traduire par la remise d'un rapport à la Commission européenne, avant le 1er octobre 2002.

La France a remis son rapport le 8 octobre 2002.

Ce rapport conclut que, s'agissant des services à domicile, la baisse de la TVA a permis d'augmenter le chiffre d'affaires du secteur de 130 millions d'euros entre 2000 et 2001 et de créer 3.000 emplois.

Concernant le logement privé, le secteur de la rénovation aurait enregistré une progression de 14 % de son chiffre d'affaires entre 1999 et 2001 et une augmentation de l'emploi de 8,6 %. La réduction du taux de la TVA aurait augmenté le chiffre d'affaires annuel de 1,3 à 1,5 milliard d'euros et le nombre d'emplois salariés créé aurait été de 40.000 à 46.0000, parmi lesquels un tiers proviendrait de la régularisation de travail au noir. Enfin, 75 % de l'avantage fiscal aurait été répercuté sur les prix.

Les évaluations du rapport remis par la France à la Commission européenne, octobre 2002

Impact sur les prix : des incertitudes

S'agissant des services d'aide à la personne fournis à domicile le rapport fait état d'une grande hétérogénéité de prix (les écarts de prix entre les prestataires s'échelonnent de 44 % à 165 % selon le service). Le marché est segmenté en fonction des consommateurs et le même service est alors vendu à un prix différent dans chaque segment. Le rapport conclut qu'une baisse du taux de TVA n'a probablement pas d'impact ou seulement un impact limité.

S'agissant des travaux d'entretien et d'amélioration des logements, le calcul a été fait à l'aide de l'indice des prix de l'entretien-amélioration calculé par le ministère de l'équipement (IPEA). Le rapport conclut à une éventuelle répercussion dans les prix à la consommation la première année mais que cette répercussion aurait été ensuite captée par les producteurs par une augmentation de leurs marges.

Effet sur la croissance du secteur : 1,3 à 1,5 milliard d'euros pour le logement

Le secteur des services d'aide à la personne fournis à domicile a connu une croissance exceptionnelle entre 1999 et 2001 : chiffre d'affaires + 235 %, nombre de salariés + 264 %. Le rapport explique cette évolution exceptionnelle par l'entrée en vigueur en 1996 d'une mesure législative qui a ouvert aux entreprises privées un secteur jusqu'alors réservé aux associations.

Les autorités françaises ont utilisé deux approches pour le logement : une analyse des déclarations périodiques de TVA et un modèle économétrique. La première approche estime la demande supplémentaire adressée au secteur de la construction à 1,5 milliard d'euros en 2001. La deuxième méthode explique l'évolution de l'activité du secteur entretien et amélioration par l'évolution du PIB, des prix hors taxes du secteur et une composante saisonnière. Tout ce qui n'est pas expliqué par ces variables est considéré comme provenant de la mesure TVA. L'impact de la mesure est alors chiffré à 1,3 milliard d'euros.

Effets sur l'emploi : 40.000 à 46.000 pour le logement ; 3.000 pour les services à domicile

En l'absence de données statistiques en dehors de la période de l'expérience, le secteur des services d'aide à la personne est supposé créer 350 emplois par an. La différence par rapport à cette trajectoire considérée comme normale est entièrement attribuée à la mesure TVA, soit 3.000 emplois en 2000 et 2001. De plus, le nombre moyen d'employés par entreprise augmente de façon exponentielle. En 1999, le nombre moyen d'employés par entreprise est de 10,4 employés. En 2000, il augmente à 14 et en 2001 il est de 20,4 employés. L'évolution du nombre d'emplois créés par des entreprises, qui sont pour la moitié d'entre elles des entreprises unipersonnelles fondées par des demandeurs d'emploi en fin de droits ou en stage de formation, serait tout à fait exceptionnelle et atypique.

S'agissant du logement, une première évaluation de l'effet de la baisse de la TVA est effectuée à l'aide d'un modèle macro-économique (METRIC) qui estime à 40.000 le nombre d'emplois nouveaux générés à long terme Un autre évaluation utilise le ratio d'emplois par chiffre d'affaires. Il s'agit de lier le nombre d'emplois créés à l'augmentation du chiffre d'affaires. L'hypothèse émise est qu'il faut une augmentation du chiffre d'affaires de 45.735 euros pour une nouvelle embauche. Cette méthode amène donc à un nombre d'emplois créés plus élevé (46.000).

Lutte contre le travail au noir : un tiers du surcroît de chiffre d'affaires

S'agissant des travaux effectués dans les logements, un tiers du surcroît de chiffre d'affaires est, a priori, attribué à l'effet de la mesure sur la diminution de l'économie souterraine. Cette appréciation semble cependant purement empirique, ne pouvant être étayée par un modèle...

Source : rapport de la Commission européenne SEC 2003-622

Les effets observés dans les autres pays de l'Union sont contrastés.

La Belgique estime que dans le secteur de la construction, les relevés de prix réalisés périodiquement ne permettent pas de différencier les prestations de services liées à la rénovation des prestations de services liées à la construction neuve. Elle ne peut pas établir un lien direct entre la mesure de baisse du taux de TVA et l'évolution de l'emploi dans le secteur.

Seule l'Italie indique qu'elle a constaté, dans le secteur de la rénovation et de la réparation des logements, la création de 65.000 emplois.

La directive du 22 octobre 1999 prévoyait également que la Commission soumettrait, avant le 31 décembre 2002, un rapport d'évaluation globale qui proposerait les aménagements jugés pertinents, en fonction de l'expérimentation, du régime des taux de TVA.

Mais dès le mois d'octobre 2001, la Commission européenne103(*) émettait l'idée de proroger d'un an les dispositions de la directive, pour les deux raisons suivantes :

- d'une part, il est apparu à la Commission européenne qu'une telle étude ne pourrait être réalisée dans un délai aussi court (la date-butoir étant fixée au 31 décembre 2002) ;

- d'autre part, la Commission européenne a déclaré vouloir intégrer ces travaux à une révision globale de l'annexe H à la directive104(*) du 17 mai 1977 (dite « directive TVA »), qui énumère la liste des produits autorisés à bénéficier du taux réduit de la TVA.

Le 25 septembre 2002, la Commission européenne a rendu publique une proposition de directive du Conseil et une proposition de décision du Conseil tendant à proroger d'un an jusqu'au 31 décembre 2003, les dispositions de la directive n° 199/85/CE du 22 octobre 1999.

Le Conseil a décidé d'adopter cette proposition de directive le 3 décembre 2002 afin de proroger le dispositif d'un an, soit jusqu'au 31 décembre 2003.

La France a transposé cette directive par l'adoption de l'article 23 de la loi de finances initiale pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002).

C. LES NOUVELLES PROPOSITIONS DE LA COMMISSON EUROPÉENNE

1. Des conclusions très mitigées sur les résultats de l'expérimentation


La Commission européenne a publié son rapport105(*), accompagné d'un document de travail106(*), le 2 juin 2003.

Le rapport de la Commission européenne estime que, s'agissant des objectifs poursuivis par la réduction du taux de TVA, à savoir le fait d'augmenter l'emploi et de réduire l'économie souterraine, « l'examen attentif des résultats de l'expérience ne permet pas d'affirmer que ces deux objectifs ont été atteints ».

Dans l'ensemble, les conclusions du rapport sont peu favorables à la prolongation de l'expérience.

Les conclusions mitigées de la Commission européenne sur l'expérimentation des taux réduits de TVA

La Commission européenne rappelle que l'expérience de taux de TVA réduits sur certains services à forte intensité de main d'oeuvre avait pour objectif à la fois d'augmenter l'emploi et de réduire l'économie souterraine. Elle note que l'examen attentif des résultats de cette expérience ne permet pas d'affirmer que ces deux objectifs ont été atteints.

Afin que le mécanisme économique qui relie cette baisse du taux de TVA à l'emploi fonctionne, une série d'étapes à remplir est nécessaire.

La première étape du passage dans les prix à la consommation de la baisse du taux de TVA n'est jamais entièrement remplie. Dans certains cas, cette transmission est uniquement temporaire. Dans le cas d'une transmission partielle dans les prix, la mesure perd de son efficacité par rapport à son coût.

L'augmentation de la demande observée est généralement expliquée par d'autres facteurs. Souvent d'autres mesures importantes, en particulier fiscales, ont été mises en place. De plus cette baisse du taux de TVA est mise en place lors d'une phase de croissance des économies européennes. Le taux de chômage était à ce moment sur une tendance à la baisse.

Dans ces circonstances les rapports des Etats membres n'identifient pas de façon robuste un effet de la mesure de baisse du taux de TVA sur l'emploi.

De plus ce résultat est en ligne avec les conclusions issues des études réalisées précédemment. Comparé à d'autres mesures, notamment celles qui visent directement le coût du travail, l'impact de la réduction du taux de TVA sur l'emploi a un coût budgétaire toujours plus élevé. Calculé au niveau de l'Union européenne, pour un même coût budgétaire, une baisse des charges sur le travail crée 52 % de plus d'emplois qu'une baisse du taux de TVA entièrement transmise dans les prix.

Les rapports des Etats membres n'ont pas réussi à surmonter la difficulté de la mesure de l'économie souterraine. Il n'a pas été possible de démontrer que la mesure avait un effet de réduction de l'économie souterraine. La plupart des résultats restent à l'état d'hypothèse sans réussir à apporter de démonstration sur la pérennité et l'ampleur de la réduction de l'économie souterraine qui serait provoquée par la mesure.

2. Une proposition de directive qui prévoit cependant de pérenniser l'expérience dans les domaines choisis par la France

La Commission européenne a adopté, le 23 juillet 2003, une proposition de modification de l'annexe H de la directive du 17 mai 1977.

La proposition de la Commission fait de l'annexe H la seule base juridique pour déroger au taux normal. Dès lors, tous les autres régimes seraient supprimés et les domaines correspondants bénéficiant d'un taux réduit qui le justifient intégrés dans une nouvelle annexe H modifiée.

Pour ce qui concerne les services ayant fait l'objet d'une expérimentation, et malgré un rapport peu concluant, les domaines dans lesquels la France a choisi d'appliquer le taux réduit de TVA seraient pérennisés.

Ainsi, l'annexe H regrouperait trois régimes applicables dans le domaine du logement en une seule catégorie, qui couvre la livraison, la construction, la transformation, la rénovation, la réparation, l'entretien et le nettoyage de logements, ainsi que la location de logement dans le cas où cette prestation n'est pas exonérée.

Cette proposition, si elle était adoptée, pérenniserait la faculté d'appliquer des taux réduits à la rénovation et la réparation de logements privés et, d'autre part, au lavage de vitres et au nettoyage de ces mêmes logements.

Par ailleurs, les services de soins à domicile feraient également partie des catégories nouvelles de l'annexe H éligibles au taux réduit.

En revanche, les petits services de réparation (bicyclettes, chaussures et articles de cuir, vêtements et linge de maison) et la coiffure, qui faisaient partie de l'expérimentation de taux réduits de TVA, mais pour lesquels la France n'avait pas opté, ne seraient pas éligibles, la Commission européenne estimant que les résultats de l'expérimentation n'étaient pas suffisamment probants.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Par le présent article auquel l'Assemblée nationale n'a apporté qu'une modification rédactionnelle, le gouvernement français anticipe la décision qui sera prise par les Etats membres de l'Union européenne concernant l'annexe H de la directive du 17 mai 1977.

Le A du I du présent article propose de pérenniser le dispositif de taux réduit applicable aux travaux réalisés dans les logements et aux services d'aide à domicile.

Le 1°
modifie le cinquième alinéa du 7° bis de l'article 257 du code général des impôts. Il supprime la mention selon laquelle les travaux d'entretien, autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage, doivent avoir été réalisés entre le 15 septembre 1999 et le 31 décembre 2003 pour bénéficier du taux réduit de TVA à 5,5 %.

Le 2° propose également de supprimer la date limite du 31 décembre 2003, pour l'application du taux réduit de TVA aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation, achevés depuis plus de deux ans, en application du 1 de l'article 279-0 bis et aux prestations de service fournies par les entreprises agréées (cf. encadré), en application du i de l'article 279 du code général des impôts.

Quelles sont les entreprises agréées au sens du i de l'article 279 du code général des impôts ?

Le i de l'article 279 du code général des impôts vise les entreprises agréées en application du II de l'article L. 129-1 du code du travail.

D'après l'article L. 129-1 du code du travail, peuvent faire l'objet d'un agrément les entreprises « dont les activités concernent exclusivement les tâches ménagères ou familiales ».

L'article D. 129-7 du même code indique que l'agrément est prononcé par le préfet de chaque région où ces entreprises ou associations exercent leurs activités, sur proposition du directeur régional du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. Son article D. 129-8 précise que ces entreprises ne peuvent exercer d'activités autres que celles mentionnées à leur demande d'agrément, et qu'elles doivent être en mesure de justifier à tout moment du caractère exclusif de leurs activités de service concernant les tâches ménagères ou familiales.

Il faut rappeler que le coût de ces deux mesures est évalué respectivement à 3,6 milliards d'euros et à 70 millions d'euros en 2004.

Le B du I du présent article propose une modification des modalités d'application du taux réduit de TVA aux travaux d'entretien des logements sociaux à usage locatif, en supprimant, dans certains cas, le mécanisme de livraison à soi-même.

Le cinquième alinéa du 7° bis de l'article 257 du code général des impôts prévoit que les travaux d'entretien, autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage, qui portent sur des logements sociaux à usage locatif, sont soumis au taux réduit de TVA, au terme d'une livraison à soi-même (LASM).

En application de ce mécanisme fiscal le redevable se facture fictivement à lui-même un bien qu'il a produit. La « collecte » de TVA ainsi réalisée lui ouvre droit, en tant que vendeur et assujetti, à déduction de la taxe ayant grevé ses achats.

Le mécanisme de la LASM est une procédure contraignante pour le logement social, mise en place avant l'extension du taux réduit de TVA au logement privé : le redevable ne bénéficie pas immédiatement du taux réduit de la TVA au moment du paiement de la prestation d'entretien, mais doit payer cette prestation au taux normal de la TVA, avant de bénéficier du taux réduit, par la constatation d'un crédit de taxe.

Le présent article propose donc de limiter le mécanisme de la LASM aux travaux d'entretien portant sur des logements sociaux à usage locatif qui ne pourraient pas bénéficier du taux réduit dans le logement privé, c'est-à-dire pour les logements construits depuis moins de deux ans (logement ne pouvant pas bénéficier des dispositions de l'article 279-0 bis du code général des impôts).

Par coordination, le 2° supprime le 2 de l'article 279-0 bis du code général des impôts.

Le II du présent article soumet l'application des dispositions précitées au I à l'accord de l'ensemble des Etats membres :

- sur une modification de l'annexe H à la directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977, relative au taux réduit de la TVA ;

- ou à un accord de l'ensemble des Etats membres sur une nouvelle prorogation des mesures transitoires107(*).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances estime qu'il était indispensable d'anticiper sur la décision de l'Union européenne avant la fin de l'année 2003
, dans la mesure où le régime fiscal actuel en faveur de la rénovation des logements et de l'aide à domicile arrive à expiration le 31 décembre prochain.

Elle note toutefois qu'il est nécessaire, pour que le présent article s'applique, qu'un accord intervienne avant la fin de l'année sur la modification de l'annexe H de la directive du 17 mai 1997.

Cet accord sera difficile, compte tenu des nombreux sujets qui devront être traités, en dehors de la pérennisation des taux réduits de TVA dans les domaines expérimentaux108(*).

Seules la France, la Finlande, la Grèce et l'Espagne ont pour le moment fait connaître leur approbation au projet de directive. En revanche, l'Allemagne, l'Autriche, le Danemark et la Suède y sont opposés, soit qu'ils n'appliquent pas de taux réduit, soit qu'ils ne souhaitent pas avoir à mettre en oeuvre des taux réduits de TVA qu'ils estiment coûteux pour leurs finances publiques. Enfin, d'autres pays tels le Royaume-Uni, l'Irlande, le Luxembourg, le Portugal, la Belgique et les Pays-Bas souhaitent élargir la liste des secteurs éligibles, car le projet de la Commission européenne supprime de la liste des secteurs éligibles dans leur pays au taux réduit109(*).

Il faut noter qu'un premier conseil ECOFIN a eu lieu le 7 octobre 2003 qui a montré ces divergences de vue. Certains pays ont alors demandé l'inscription de secteurs supplémentaires dans l'annexe H110(*). Un autre conseil ECOFIN est prévu d'ici la fin de l'année, le 4 novembre et le 16 décembre 2003.

Si l'accord ne pouvait être trouvé, le présent article envisage la possibilité d'une prolongation d'un an supplémentaire. Mais cette prolongation ne pourra avoir lieu que suite à un accord des Etats membres. Il existe donc un risque que le taux réduit de TVA ne puisse plus être appliqué, à compter du 1er janvier 2004, aux secteurs de la rénovation du logement et des services à domicile en France.

Il faut cependant espérer que, si des décisions ne pouvaient être prises sur les propositions de la Commission européenne, une unanimité soit trouvée pour éviter tout « vide juridique » pour les pays ayant procédé à l'expérimentation de taux réduits de TVA, au moins dans les secteurs que la Commission européenne propose de pérenniser.

Cette prolongation, qui serait alors l'hypothèse la plus vraisemblable, serait toutefois un échec relatif, symbolisant la difficulté des Etats membres à parvenir à un accord définitif sur un sujet fiscal d'importance.

Sur le fond des choses, votre rapporteur général souhaite faire valoir deux éléments.

En premier lieu, la politique d'abaissement des taux de TVA est probablement l'une des plus coûteuses en termes de dépense fiscale. Il lui semble regrettable sur les mesures prises ou envisagées (pour la restauration) relèvent plus d'une logique corporative que d'une réflexion réellement cohérente au plan de la politique fiscale. Une nouvelle architecture des taux de TVA, avec un niveau intermédiaire de l'ordre de 12 %, serait sans doute une solution aussi convaincante sur le plan économique et beaucoup moins lourde pour les finances publiques, puisqu'elle se traduirait par de nombreux reclassements de biens et de services. Il est dommage que ce concept n'ait apparemment pas fait l'objet de réelles négociations au sein du Conseil européen.

En second lieu, le retour au niveau antérieur de taxation, pour le secteur du logement, lui semblerait risqué, en termes d'emplois, sans le contexte de dépression économique présente. Au total, une nouvelle période de transition d'un an serait sans doute la formule la plus appropriée dans l'immédiat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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