ARTICLE 13
Création d'une taxe d'abattage affectée au
Centre national pour l'aménagement des structures d'exploitation
(CNASEA)
Commentaire : le présent article vise à
créer une taxe d'abattage, assise sur le poids des viandes et des
déchets d'abattoirs issus de l'abattage des animaux, affectée au
CNASEA et appelée à se substituer à l'actuelle taxe sur
les achats de viandes.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE RÉGIME DE L'ACTUELLE TAXE SUR LES ACHATS DE VIANDES
L'article 302
bis
ZD du code général des impôts,
instituant à compter du 1
er
janvier 1997 une taxe sur les
achats de viandes, a été introduit par la loi n° 96-1139 du
26 décembre 1996, relative à la collecte et à
l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs
et modifiant le code rural.
D'après les dispositions de cette loi, codifiées notamment
à l'article L. 226-1 du code rural, «
la collecte et
l'élimination des cadavres d'animaux, celles des viandes, abats et
sous-produits animaux saisis à l'abattoir reconnus à la
consommation humaine et animale, ainsi que celles des matériels
présentant un risque spécifique au regard des
encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles,
dénommés matériels à risque spécifiés
et dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de
l'agriculture, constituent une mission de service public qui relève de
la compétence de l'Etat
».
La taxe sur les achats de viandes, codifiée à l'article 302
bis
ZD du code général des impôts, a
été créée par la loi n° 96-1139 du 26
décembre 1996 précitée dans le but de financer les besoins
du nouveau service public de l'équarrissage (SPE).
En outre, l'article 35 de la loi de finances rectificative pour 2000
113(
*
)
a sensiblement modifié le
régime de la taxe sur les achats de viandes actuellement en vigueur.
1. Les personnes redevables de la taxe sur les achats de viandes
Le I de l'article 302
bis
ZD du code général des
impôts dispose que la taxe sur les achats de viandes est due par toute
personne qui réalise des ventes au détail de viande et produits
énumérés au II du même article.
Sont donc concernées par le paiement de cette taxe les entreprises,
qu'il s'agisse d'entreprises individuelles ou de sociétés, qui
réalisent de la vente au détail de viandes et de produits
carnés.
2. Les produits imposables
Le II de l'article 302
bis
ZD du code général des
impôts précise que la taxe sur les achats de viandes est assise
sur la valeur hors TVA des achats de toutes provenances :
- de viandes et abats, frais ou cuits, réfrigérés ou
congelés, de volaille, de lapin, de gibier ou d'animaux des
espèces bovine, ovine, caprine, porcine et des espèces chevaline,
asine et de leurs croisements ;
- de salaisons, produits de charcuterie, saindoux, conserves de viandes et
abats transformés, et autres produits à base de viande ;
- d'aliments pour animaux à base de viandes et d'abats.
La taxe sur les achats de viandes est en outre exigible lors des achats.
3. La fixation du taux de la taxe
Le V de l'article 302
bis
ZD du code général des
impôts dispose qu'un arrêté conjoint des ministres
chargés de l'économie et du budget et du ministre de
l'agriculture fixe les taux d'imposition, par tranche d'achats mensuels hors
TVA, dans les limites suivantes :
- jusqu'à 19.000 euros : 2,1 % ;
- au-delà de 19.000 euros : 3,9 %
114(
*
)
.
4. Les exonérations prévues
La taxe n'est pas due lorsque le montant d'achats mensuels est inférieur
à 3.050 euros hors taxe sur la valeur ajoutée.
En outre, les entreprises dont le chiffre d'affaires de l'année civile
précédente est inférieur à 763.000 euros hors TVA
sont exonérées de la taxe.
5. Le recouvrement de la taxe
Le VI de l'article 302
bis
ZD du code général des
impôts dispose que la taxe est constatée, recouvrée et
contrôlée selon les mêmes procédures et sous les
mêmes sanctions, garanties et privilèges que la TVA.
6. Le mode d'affectation du produit de la taxe sur les achats de viandes
Avant l'entrée en vigueur de la loi de finances rectificative pour 2000
précitée, le produit de la taxe sur les achats de viandes
était affecté à un fonds ayant pour objet de financer la
collecte et l'élimination des cadavres d'animaux et des saisies
d'abattoirs reconnus impropres à la consommation humaine et animale, et
géré par le Centre national pour l'aménagement des
structures d'exploitation (CNASEA). Ce fonds faisait l'objet d'une
comptabilité distincte.
L'article 35 de la loi de finances rectificative pour 2000
précitée a supprimé, à partir du 1
er
janvier 2001, l'affectation du produit de la taxe sur les achats de viandes
à un fonds géré par le CNASEA et l'a
réaffecté au budget général de l'Etat
.
Le CNASEA a toutefois conservé son rôle d'organisme payeur pour le
service public de l'équarrissage et les opérations
d'élimination des déchets animaux mais sur la base de dotations
budgétaires provenant de l'Etat.
Produit effectif de la taxe sur les achats de viande depuis son entrée en vigueur le 1 er janvier 1997
(en millions d'euros)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
83,69 |
113,57 |
100,16 |
99,09 |
396,367 |
520 |
530 |
B.
UN RISQUE D'INVALIDATION DE CETTE TAXE AU REGARD DU DROIT COMMUNAUTAIRE
1. La naissance d'un contentieux au niveau national et communautaire
Dans un arrêt du 25 mai 2000,
SA GEMO c/ directeur des services
fiscaux de la Côte d'or
, le tribunal administratif de Dijon avait
estimé, à propos de la taxe sur les achats de viandes
instituée par l'article 302
bis
ZD du code général
des impôts, que «
le régime de l'équarrissage
tel qu'il résulte de la loi du 26 décembre 1996, en raison des
circonstances mêmes de son instauration, de son économie
générale et de sa finalité spécifique, tend
à créer un avantage financé par une ressource fiscale,
bénéficiant, sinon exclusivement, du moins principalement, aux
producteurs de viandes et aux abattoirs établis en France, que
l'avantage ainsi créé constitue un régime d'aide, qui
affecte nécessairement les échanges de produits carnés
entre les Etats membres de la Communauté
». Le tribunal
administratif de Dijon avait dès lors condamné l'Etat au
remboursement de la taxe sur les achats de viandes au requérant
concerné.
Le raisonnement suivi par le juge administratif reposait sur l'idée
qu'une recette fiscale affectée au financement du service public de
l'équarrissage et permettant la gratuité de ce service au
bénéfice des exploitants agricoles français était
de nature à constituer un avantage concurrentiel sur le marché
communautaire de la viande, vis-à-vis des autres producteurs de viande,
situé hors du territoire national et tenus de financer eux-mêmes
les coûts relatifs à l'équarrissage.
En appel de ce jugement, la Cour administrative d'appel de Lyon n'avait pas
confirmé le jugement de première instance du tribunal
administratif de Dijon mais avait saisi la Cour de justice des
communautés européennes (CJCE) d'une question
préjudicielle visant à savoir si «
la taxe sur les
achats de viande prévue à l'article 302 bis ZD du code
général des impôts, s'insère dans un dispositif
pouvant être regardé comme une aide au sens
» du
traité CE.
D'après les informations fournies à votre rapporteur
général par le ministère de l'agriculture, de
l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, il semble bien que
la taxe sur les achats de viandes peut être considérée
comme une aide d'Etat au sens du droit communautaire relatif aux conditions de
concurrence entre les Etats membres.
En effet, d'après ces informations, la France a reçu une mise en
demeure de la Commission concernant l'assujettissement des viandes
importées à la TVA jugée contraire à l'article 95
du traité CE. Elle fait en outre l'objet d'une procédure au titre
de l'article 88.3 du traité CE pour la fourniture à titre gratuit
du service public de l'équarrissage (SPE), assimilée à une
aide non notifiée et contraire au droit communautaire. Enfin le SPE et
son mode de financement sont attaqués devant plusieurs juridictions
nationales et devraient faire l'objet d'une condamnation par un
«
arrêt imminent
» de la CJCE.
2. La publication des nouvelles lignes directrices agricoles de la
Commission européenne relatives aux aides d'Etat liées aux tests
d'EST, aux animaux trouvés morts et aux déchets
Les lignes directrices agricoles de la Commission du 24 décembre 2002,
applicables à compter du 1
er
janvier 2004, permettent
d'accorder «
des aides d'Etat pouvant aller jusqu'à 100
% des coûts d'enlèvement et de destruction des carcasses lorsque
l'aide est financée au moyen de prélèvements ou de
contributions obligatoires destinés au financement de la destruction des
carcasses, à condition que ces prélèvements et
contributions soient limités au secteur de la viande et directement
imposés à celui-ci
».
En outre, elles permettent aux Etats membres d'accorder «
des
aides d'Etat pouvant aller jusqu'à 100 % des coûts
d'enlèvement et de destruction des animaux trouvés morts
lorsqu'il existe une obligation d'effectuer des tests EST
115(
*
)
sur ces
animaux
».
Enfin, il est précisé que «
la Commission
n'autorisera pas d'aide d'Etat visant à couvrir les coûts
liés à l'élimination de déchets d'abattoirs
produits
» après le 1
er
janvier 2004
.
Dès 2004, ces nouvelles lignes directrices agricoles imposent donc
d'appliquer le principe du « pollueur-payeur » avec
toutefois des aménagements possibles concernant les cadavres d'animaux
sur les exploitations agricoles. Ces lignes directrices ménagent deux
voies :
- soit l'élimination des déchets à risque par le
marché, à l'instar des déchets dits à bas risque ;
- soit un dispositif administré mais respectueux du principe
« pollueur-payeur », reposant sur la mise en place d'une
taxe d'abattage affectée.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose la
suppression de la taxe sur les achats
de viandes visée à l'article 302
bis
ZD du code
général des impôts et son remplacement par une taxe
d'abattage
, affectée au Centre national pour l'aménagement
des structures des exploitations agricoles (CNASEA).
A. LE RÉGIME DE LA NOUVELLE TAXE D'ABATTAGE
Le présent article vise à ajouter au chapitre I
bis
(«
Taxe sur le chiffre d'affaires et taxes diverses
assimilées
») du titre III de la deuxième partie du
livre premier du code général des impôts, une section
IX
116(
*
)
intitulée
«
Taxe d'abattage
».
1. Les personnes redevables de la taxe d'abattage
Le texte proposé par le présent article pour le I du nouvel
article 1609
septvicies
du code général des
impôts, instituant une taxe d'abattage, dispose que la taxe est due par
toute personne ayant reçu l'agrément sanitaire prévu
à l'article L. 233-2
117(
*
)
du code rural qui exploite un
établissement d'abattage d'animaux des espèces bovine, ovine,
caprine, porcine, ainsi que des espèces chevaline et asine et de leurs
croisements, et de volaille, ratites, lapins et gibier d'élevage.
2. L'assiette de la taxe d'abattage
Le texte proposé par le présent article pour le II de l'article
1609
septvicies
du code général des impôts
dispose que la taxe est assise sur le poids de viande avec os des animaux
abattus et le poids des déchets collectés à l'abattoir
relevant de l'article L. 226-1 précité du code rural.
3. Le fait générateur de la taxe
D'après les dispositions du III du nouvel article 1609
septvicies
du code général des impôts proposé par le
présent article, le fait générateur de la taxe est
constitué par l'opération d'abattage.
4. Les tarifs d'imposition
Le texte proposé par le présent article pour le IV du nouvel
article 1609
septvicies
du code général des impôts
dispose qu'un arrêté conjoint du ministre chargé du budget
et du ministre chargé de l'agriculture fixe les tarifs d'imposition par
tonne de viande avec os et par espèce animale dans la limite de 150
euros, et par tonne de déchets dans la limite de 750 euros.
Une différenciation des tarifs de la taxe d'abattage est ainsi
instaurée entre le tarif applicable à la tonne de viande avec os
et le tarif applicable à chaque tonne de déchets relevant du
service public de l'équarrissage au regard des dispositions de l'article
L. 226-1 du code rural. Cette différenciation a pour but d'inciter les
abattoirs à mieux sélectionner les déchets qu'ils dirigent
vers le SPE
.
5. Les modalités de liquidation et de recouvrement de la nouvelle
taxe d'abattage
Le texte proposé par le présent article pour le V de l'article
1609
septvicies
du code général des impôts
précise que la taxe est déclarée et liquidée sur
les déclarations mentionnées à l'article 287 du même
code, applicable à la taxe sur la valeur ajoutée. En outre, la
taxe d'abattage est acquittée lors du dépôt de ces
déclarations.
La taxe est constatée, recouvrée et contrôlée selon
les mêmes procédures et sous les mêmes sanction, garanties
et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les
réclamations sont présentées, instruites et jugées
selon les règles applicables à cette même taxe.
6. Le mode d'affectation du produit de la taxe d'abattage
Le texte proposé par le présent article pour le VI de l'article
1609
septvicies
du code général des impôts
dispose que le produit de la taxe d'abattage est affecté au Centre
national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles
(CNASEA). Cet établissement crée un fonds à
comptabilité distincte auquel est rattaché ce produit, à
l'exception d'une part fixée par décret dans la limite de 3 % de
ce produit, qui est destinée à financer la gestion des
opérations imputées sur le fonds.
Ce fonds a pour objet de contribuer au financement des dépenses du
service public de l'équarrissage ainsi qu'au financement des mesures
concourant au stockage, au transport et à l'élimination des
farines d'origine animale.
7. La nécessaire intervention d'un décret en Conseil d'Etat
Le texte proposé par le présent article pour le VII de l'article
1609
septvicies
du code général des impôts
dispose qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les
modalités d'application de cet article et notamment les obligations
déclaratives des redevables.
B. LA SUPPRESSION DE LA TAXE SUR LES ACHATS DE VIANDES
Le présent article abroge l'article 302
bis
ZD du code
général des impôts instituant la taxe sur les achats de
viandes. La nouvelle taxe d'abattage est ainsi appelée à se
substituer à la taxe sur les achats de viandes.
C. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DES DISPOSITIONS DU PRÉSENT
ARTICLE
En vertu du II du présent article, les dispositions relatives à
la taxe d'abattage entrent en vigueur le 1
er
janvier 2004, dans le
but notamment de respecter les lignes directrices agricoles de la Commission
européenne publiées en décembre 2002 et applicables
à compter du 1
er
janvier 2004.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE DU FINANCEMENT DU SERVICE PUBLIC DE
L'ÉQUARRISSAGE (SPE)
Le service public de l'équarrissage assure la collecte et la
transformation des animaux morts dans les exploitations agricoles mais aussi de
tous les cadavres, saisies sanitaires et matériels à risque
spécifiés collectés dans les abattoirs. Ce service est un
élément fondamental pour garantir la sécurité
sanitaire des viandes françaises.
L'application au 1
er
janvier 2004 des nouvelles lignes directrices
agricoles européennes sur les aides d'Etat dans ce secteur impose de
revoir le financement de ce service public dans la voie déjà
initiée l'an dernier de la
prise en charge par les opérateurs
économiques des coûts de traitement de leurs déchets
produits
.
Grâce au dispositif proposé par le présent article, les
éleveurs continueront à bénéficier d'un service
gratuit pour l'enlèvement et le traitement des animaux morts sur leur
exploitation. De même, les bouchers artisans continueront à
bénéficier du même service gratuit pour la collecte et la
transformation des déchets à risque (colonnes vertébrales
notamment) collectés dans leur magasin.
L'Etat continuera à participer au financement du SPE dans les limites
fixées par le droit communautaire et la part du financement de ce
service devant être financée par la filière sera
prélevée au niveau des abattoirs afin d'assurer une plus grande
lisibilité du dispositif
et d'organiser la répercussion du
coût sur le consommateur final. Afin de mettre fin à la
gratuité du service, assimilable à une aide d'Etat au sens du
droit communautaire de la concurrence, l'Etat est ainsi aujourd'hui contraint
de répercuter aux abattoirs le coût du service de
l'équarrissage car ce sont les principaux producteurs de déchets
pris en charge par le SPE.
La nouvelle taxe d'abattage devrait permettre de
couvrir l'ensemble des dépenses afférentes à
l'élimination des déchets d'abattoir par le service public de
l'équarrissage
.
Le nouveau dispositif proposé par le présent article est-il
pour autant conforme aux lignes directrices agricoles définies par la
Commission
européenne
? La question peut légitimement
être posée. En effet, au regard de la jurisprudence de la CJCE,
tout financement par le produit d'une taxe est assimilable à une aide
d'Etat. En cela, le dispositif proposé déroge sensiblement aux
lignes directrices agricoles. Ceci est néanmoins inévitable pour
permettre la participation financière des industries productrices de
déchets, la rétribution des entreprises pour l'exécution
du service public de l'équarrissage
stricto sensu
incombant
à l'Etat. La commission européenne ne pourra dès lors se
satisfaire du nouveau dispositif que sous réserve d'une
comptabilité indépendante des ressources et dépenses du
SPE
, d'où l'affectation de la nouvelle taxe d'abattage au CNASEA et
la création au sein de cet organisme d'un fonds à
comptabilité distincte auquel est rattaché le produit de la taxe
d'abattage.
En tout état de cause,
le dispositif ayant la
préférence de la Commission européenne serait un
dispositif dans lequel l'abattoir achèterait sur le marché
privé de l'équarrissage une prestation de collecte et
d'élimination des déchets correspondants
, comme c'est
d'ailleurs le cas dans la plupart des autre pays européens. En effet,
très peu de dispositifs assimilables à un service public de
l'équarrissage ont été conservés dans les autres
pays de l'UE en dehors du financement des tests ESB. Pour mémoire,
toutes les autres aides qui avaient été autorisées ou
tolérées par la Commission étaient limitées dans le
temps et n'excédaient pas le 31 décembre 2002.
B. LA NOUVELLE RÉPARTITION DES COÛTS ENTRE LES ABATTOIRS,
LES FILIÈRES, L'ETAT ET LE CONSOMMATEUR
1. Le coût du service public de l'équarrissage à la charge
de l'Etat
Le projet de budget pour 2004 du ministère de l'agriculture, de
l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales prévoit
l'inscription au chapitre 44-71 «
Service public de
l'équarrissage - Elimination des déchets et des coproduits
animaux non recyclables
» des crédits suivants :
-
34 millions d'euros
, à l'article 10 «
Service
public de l'équarrissage
», en baisse de 168,11 millions
d'euros, soit - 83,2 %, par rapport aux dotations de la loi de finances
initiale pour 2003. D'après les informations recueillies par votre
rapporteur général, sur les 34 millions d'euros inscrits
à l'article 10 du chapitre 44-71, 29 millions d'euros seront
consacrés à la prise en charge des cadavres des ruminants
concernés par le dépistage des EST et 5 millions d'euros
à l'élimination de cadavres ne relevant pas de l'élevage
(animaux domestiques, déchets vétérinaires, gibier...) ;
-
48 millions d'euros
à l'article 20 «
Elimination des
coproduits animaux
», en baisse de 29,89 millions d'euros, soit
une diminution de 38,4 % par rapport aux dotations de la loi de finances
initiale pour 2003.
Au total, les crédits inscrits au chapitre 44-71 pour 200
s'élèvent donc à 82 millions d'euros, en baisse de 198
millions d'euros, soit une baisse de 70,7 %, par rapport aux dotations de
la loi de finances initiale pour 2003.
2. Un allègement du coût pour les filières viandes et un
prélèvement désormais au niveau des abattoirs
Le rendement attendu de la nouvelle taxe d'abattage est estimé par le
gouvernement à 176 millions d'euros
et sera donc destiné
à l'autofinancement de la gestion des déchets d'abattoirs qui
relèvent du service public de l'équarrissage en application de
l'article L. 226-1 du code rural.
Ce montant doit être comparé avec le produit attendu de la taxe
sur les achats de viandes en 2003 qui s'élève à 530
millions d'euros
118(
*
)
. A
partir du 1
er
janvier 2004, la suppression de la taxe sur les achats
de viandes va donc alléger de 530 millions d'euros les
prélèvements sur les filières viandes et devrait
permettre, à terme, de baisser le prix de la viande au détail.
En outre,
l'actuel régime d'aide aux investissements dans les
abattoirs sera adapté pour encourager les efforts de tri, de traitement
voire de valorisation des déchets animaux
. En effet, d'après
les dispositions du présent article, la nouvelle taxe d'abattage est
assise, pour partie, sur le tonnage de viande produite afin de financer les
frais fixes de collecte des déchets d'abattoirs ainsi que la part de
l'élimination des animaux morts, pour partie sur les quantités de
déchets effectivement produits par l'établissement assujetti
à la taxe. Les taux de la taxe ont été calculés en
fonction du coût actuel du service public de l'équarrissage et des
quantités de déchets collectées et mesurées par les
équarrisseurs.
D'après les informations fournies par le
ministère de l'agriculture, certaines dérives avaient
été constatées, dont le coût était jusqu'ici
entièrement assuré par l'Etat
. Le gouvernement estime
qu'aujourd'hui, une partie des déchets d'abattoirs, qui ne relève
pas du service public de l'équarrissage en application de la
législation en vigueur, est néanmoins dirigée vers lui, du
fait de sa gratuité, alors que la valorisation de ces déchets
devrait normalement faire l'objet d'un contrat de droit privé avec les
équarrisseurs.
A compter du 1
er
janvier 2004, les abattoirs devront s'assurer
que les déchets pris en charge par le SPE sont pesés pour
répondre à leur obligation de déclaration fiscale. Les
services de contrôle croiseront ces données déclaratives
avec celles qui sont issues de la facturation des équarrisseurs.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur
général auprès du ministère de l'agriculture, le
coût total du SPE en 2003 s'est élevé à 243 millions
d'euros. Dans l'hypothèse du maintien des quantités actuelles de
déchets d'abattoirs, ce coût sera vraisemblablement le même
en 2004. Dès lors sur la base d'un coût du SPE en 2004 de 243
millions d'euros et compte tenu du montant des aides publiques
autorisées, le produit de la nouvelle taxe d'abattage devrait
s'élever en 2004 à 209 millions d'euros. Or, le rendement attendu
par le gouvernement de cette taxe pour 2004 s'élève à
seulement 176 millions d'euros.
Le gouvernement attend en effet de la
mise en place de cette nouvelle taxe, en partie liée aux
quantités de déchets produits, un meilleur tri et une plus grande
maîtrise des déchets
(vidage des intestins de ruminants,
retraits des déchets de dégrillage, par exemple),
devant
permettre une réduction de l'ordre de 25 % des déchets
collectés
. Ainsi, en raison de l'application d'un tarif de la
nouvelle taxe d'abattage pour chaque tonne de déchet relevant du service
public de l'équarrissage, substantiellement plus élevé que
le tarif applicable à la tonne de viande avec os (750 euros contre
150 euros),
la taxe d'abattage est conçue pour inciter les
abattoirs à ne diriger vers le SPE que les déchets relevant
effectivement de ce service au regard de la législation en vigueur
.
Si tel était le cas, le produit de la taxe d'abattage serait
diminué à due concurrence de même que le coût du SPE.
3. La question de la répercussion du coût de la réforme
du SPE sur le consommateur
S'agissant de la répercussion du coût de l'élimination des
déchets sur le consommateur, compte tenu de la soudaineté de la
réforme du SPE, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la
pêche et des affaires rurales a annoncé la mise en place d'un
«
dispositif efficace et juridiquement robuste de transfert des
nouveaux coûts de production de la viande au
consommateur
». Ce dispositif devra toutefois respecter le droit
communautaire de la concurrence et ne pas constituer une infraction aux
organisations communes de marché (OCM) des viandes. En effet, la
fixation, même partielle, du prix de la viande, est contraire à
l'OCM viandes et passible de poursuites par la Commission européenne.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.