ARTICLE 39
Modalités de majoration de la dotation de
solidarité urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale
(DSR)
Commentaire : le présent article a pour objet de
majorer de 96 millions d'euros le solde de la dotation
d'aménagement de la dotation globale de fonctionnement (DGF).
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE (DSU)
La dotation de solidarité urbaine (DSU) a été
créée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991, dans le
but de «
contribuer à l'amélioration des conditions
de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance
de ressources et supportant des charges élevées
».
Le mode de calcul actuel des attributions, ainsi que des critères
d'éligibilité à la DSU résultent des dispositions
de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 portant diverses dispositions
relatives aux concours financiers de l'Etat aux collectivités
territoriales et aux mécanismes de solidarité financière
entre collectivités territoriales.
La DSU est attribuée à certaines communes de plus de
5.000 habitants, dont la liste résulte de l'application des
critères définis à l'article L. 2334-16 et suivants
du code général des collectivités territoriales.
Un indice synthétique des charges et des ressources permet de
déterminer l'éligibilité des communes à la DSU
.
Cet indice prend en compte le rapport des charges et des ressources d'une
commune par rapport à la moyenne nationale, d'une part pour les communes
de plus de 10.000 habitants, d'autre part, pour les communes de 5.000
à 9.999 habitants (article L. 2334-18 du code général
des collectivités territoriales).
L'indice synthétique des charges et des ressources est composé de
la manière suivante :
- 45 % du rapport entre le
potentiel fiscal
moyen des communes de
plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes
de 5.000 à 9.999 habitants) et le potentiel fiscal par habitant de
la commune ;
- 15 % du rapport entre la proportion des
logements sociaux
de la
commune dans son parc total de logements et la proportion des logements sociaux
dans le parc total de logements des communes de plus de 10.000 habitants
(ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à
9.999 habitants) ;
- 30 % du rapport entre la proportion de
bénéficiaires de
prestations logements
, y compris leur conjoint et les personnes à
charge vivant habituellement au foyer, dans la commune, et cette même
proportion dans les communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas
échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) ;
- 10 % du rapport entre le revenu moyen des habitants des communes de plus
de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000
à 9.999 habitants) et le revenu moyen des habitants de la commune.
Pour l'attribution de la DSU, les communes urbaines sont classées en
fonction de la valeur décroissante de leur indice synthétique.
Selon l'article L. 2334-16 du code général des
collectivités territoriales, bénéficient de la DSU, les
communes qui sont classées dans :
- les trois premiers quarts des communes de 10.000 habitants et
plus ;
- le premier dixième des communes de 5.000 à 9.999 habitants.
Les crédits réservés aux communes de plus de
10.000 habitants et aux communes de 5.000 à 9.999 habitants sont
répartis entre ces deux catégories de communes au prorata de la
population DGF qu'elles représentent.
L'attribution individuelle de DSU est fonction du produit de la population
par la valeur de l'indice synthétique, pondéré par
l'effort fiscal
, dans la limite de 1,3. Pour les communes de plus de
10.000 habitants, un coefficient multiplicateur permet de moduler
l'attribution de la DSU en faveur des communes les plus
défavorisées.
Les modalités de calcul des attributions de DSU
Le
calcul de la DSU, défini par l'article L. 2334-18-2 du code
général des collectivités territoriales, est le
suivant :
a) pour les communes de 5.000 à 9.999 habitants :
DSU = (Indice synthétique) x (effort fiscal)* x (valeur de point) x
(population DGF)
b) pour les communes de plus de 10.000 habitants :
DSU = (Indice synthétique) x (effort fiscal)* x (valeur de point) x
(population DGF) x (coefficient multiplicateur)**
* dans la limite de 1,3
** soit : 2 - 2 x (rang de la commune / nombre de communes de
métropole de plus de 10.000 habitants)
Les crédits de la DSU s'élèvent en 2003 à
614,92 millions d'euros, en augmentation de 3,74 % par rapport
à l'année 2002
. La dotation moyenne par habitant, hors
garantie
203(
*
)
, s'est
élevée à 24,96 euros, la dotation par habitant la
plus élevée étant de 103,02 euros, et la plus faible,
de 4,18 euros.
B. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ RURALE (DSR)
L'article L. 2334-20 du code général des
collectivités territoriales dispose que «
la dotation de
solidarité rurale est attribuée aux communes de moins de 10.000
habitants et à certains chefs lieux d'arrondissement de moins de 20.000
habitants pour tenir compte, d'une part, des charges qu'ils supportent pour
contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d'autre part, de
l'insuffisance de leurs ressources fiscales
».
Elle est composée de deux fractions : la fraction
« bourgs-centres » et la fraction
« péréquation ».
1. La fraction « bourgs-centres »
La première fraction, dite fraction
« bourgs-centres », est attribuée, sous certaines
conditions, «
aux communes dont la population représente au
moins 15 % de la population du canton et aux communes chefs-lieux de
canton
»
204(
*
)
.
L'attribution revenant à chaque commune est déterminée en
fonction :
- de la population prise en compte dans la limite de
10.000 habitants ;
- de l'écart entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes
de moins de 10.000 habitants et le potentiel fiscal par habitant de la
commune ;
- de l'effort fiscal, pris en compte dans la limite de 1,2.
Une garantie de percevoir au moins la moitié de l'attribution
perçue l'année précédente est prévue pour
les communes qui perdent l'éligibilité à cette fraction de
la DSR.
Par ailleurs, il est disposé, au dernier alinéa de l'article
L. 2334-21 du code général des collectivités
territoriales, que «
à compter de 1995, le montant des
crédits mis en répartition est fixé par le comité
des finances locales de telle sorte que la part de la croissance annuelle des
crédits de la dotation de solidarité rurale consacrée
à cette fraction soit comprise entre 5 p. 100 et 20
p. 100
».
Par conséquent, le comité des finances locales détermine
aujourd'hui la part, comprise entre 80 et 95 %, de l'augmentation des
crédits de la DSR revenant à la fraction
« péréquation ».
Pour l'année 2003, le nombre de communes éligibles à la
fraction « bourgs-centres » de la DSR s'élève
à 4.033, contre 4.036 en 2002. Elles regroupent 10,396 millions
d'habitants. Leur attribution moyenne par habitant s'est élevée
à 12,05 euros, contre 11,61 euros en 2002, soit une hausse de
3,79 %.
2. La fraction « péréquation »
Selon les dispositions du premier alinéa de l'article L. 2334-22 du
code général des collectivités territoriales,
«
la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale
est attribuée aux communes dont le potentiel fiscal par habitant (...)
est inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des
communes appartenant au même groupe démographique
».
La répartition de la fraction
« péréquation » de la DSR est
effectuée en fonction de plusieurs critères, faisant l'objet
d'une pondération. Ainsi, elle est répartie :
- pour 30 % de son montant, en fonction de la population
pondérée par l'écart entre le potentiel fiscal par
habitant de la commune et le potentiel fiscal moyen par habitant des communes
appartenant au même groupe démographique ainsi que par l'effort
fiscal plafonné à 1,2 ;
- pour 30 % de son montant, proportionnellement à la longueur de la
voirie classée dans le domaine public communal ; pour les communes
situées en zone de montagne, la longueur de la voirie est doublée
;
- pour 30 % de son montant, proportionnellement au nombre
d'élèves relevant de l'enseignement obligatoire et
préélémentaire, domiciliés dans la commune ;
- pour 10 % de son montant au maximum, en fonction de l'écart entre
le potentiel fiscal par hectare de la commune et le potentiel fiscal par
hectare des communes de moins de 10.000 habitants
205(
*
)
.
Les montants mis en répartition en 2003 pour les communes de
métropole représentent 265,379 millions d'euros contre
263,596 millions d'euros en 2002 (soit une hausse de + 0,68 %),
après prélèvement des 11,307 millions d'euros
affectés à l'outre-mer.
33.759 communes, regroupant une population de 30,309 millions d'habitants,
bénéficient en 2003 d'une attribution au titre de la fraction
« péréquation » de la DSR, contre 33.718 en
2002. La dotation moyenne par habitant s'élève à
8,76 euros.
On notera que certaines communes cumulent le bénéfice des deux
fractions de la DSR. Elles étaient 3.943 en 2003, contre 3.933 en 2002.
Elles regroupent en moyenne 9,556 millions d'habitants et ont
perçu, en moyenne, 20,96 euros par habitant.
Le tableau ci-après retrace les attributions moyennes par habitant de la
DSU, de la DSR ainsi que de la dotation d'aménagement outre-mer, depuis
1997.
Dotations moyennes des dotations de péréquation
depuis 1997
(en euros par habitant)
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
DSU (+ de 10.000 habitants) |
14,11 |
14,52 |
20,98 |
23,55 |
23,75 |
24,17 |
24,96 |
|
DSU (- de 10.000 habitants) |
14,11 |
14,52 |
20,98 |
23,55 |
23,75 |
24,17 |
24,96 |
|
Dotation d'aménagement Outre-mer |
10,23 |
10,72 |
14,53 |
16,37 |
16,40 |
19,00 |
19,62 |
|
DSR « bourg centre » |
7,11 |
7,42 |
8,94 |
10,81 |
11,19 |
11,61 |
12,05 |
|
DSR « péréquation » |
5,72 |
6,22 |
7,94 |
7,79 |
8,23 |
8,72 |
8,76 |
Source : ministère de l'intérieur, de la
sécurité intérieure et des libertés locales
C. LES ABONDEMENTS EXCEPTIONNELS DES DOTATIONS DE
PÉRÉQUATION
Depuis plusieurs années, le montant de la dotation de solidarité
urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR)
réparti entre les communes éligibles à ces dotations n'est
pas celui qui résulterait de la seule application des règles de
répartition de la DGF.
D'une part, l'entrée en vigueur de la loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire du 4
février 1995, la DSU et la DSR bénéficient des sommes
provenant de la disparition progressive de la DGF de la région
Ile-de-France.
D'autre part, depuis le début de l'application du contrat de croissance
et de solidarité en 1999, les composantes de la DGF destinées aux
communes défavorisées bénéficient, chaque
année, de crédits exceptionnels.
L'article 59 de la loi de finances pour 1999 prévoyait que, pour chaque
année d'application du contrat de croissance et de solidarité, la
DSU serait majorée de 76,22 millions d'euros. Le gouvernement est
allé au-delà et, pour les mêmes années, la DSU a
bénéficié de majorations supplémentaires, dont le
montant a varié entre 53 millions d'euros et 76 millions d'euros.
La fraction « bourgs-centres » de la dotation de
solidarité rurale a pour sa part été majorée chaque
année de 22,87 millions d'euros. En 2002, la DSU et la DSR ont
bénéficié de 144,82 millions d'euros
supplémentaires. Enfin, l'article 54 de la loi de finances pour
2003 a prévu que la part revenant aux communes et aux groupements au
titre de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement pour
2001 majore la DSU et la première fraction de la DSR. Cet article a
également prévu une majoration supplémentaire de
58 millions d'euros de la DSU et de 10,5 millions d'euros de la DSR.
Ainsi, au total, l'article 54 de la loi de finances pour 2003 a abondé
de 141 millions d'euros les crédits de la DSU, et de
27,5 millions d'euros ceux de la DSR.
Les sommes réparties au titre de la DGF en 2003 ont été
les suivantes :
- DGF des départements : 5.174.819.785 euros ;
- Dotation forfaitaire des communes : 11.093.126.622 euros ;
- Dotation d'intercommunalité : 1.826.053.664 euros ;
- Dotation de solidarité urbaine (DSU) : 614.917.129 euros ;
- Dotation de solidarité rurale (DSR) : 407.219.707 euros.
Répartition de la DGF des communes en 2002
II.
LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. L'AFFECTATION DE LA RÉGULARISATION DE LA DGF DES COMMUNES ET DES
GROUPEMENTS À LA DSU ET À LA DSR
« BOURGS-CENTRES »
1. Les modalités de répartition de la régularisation de la
DGF
L'article L. 1613-2 du code général des collectivités
territoriales dispose que «
à compter de 1996, il est
procédé, au plus tard le 31 juillet, à une
régularisation du montant de la dotation afférente à
l'exercice précédent (...)
», lorsque les indices
macro-économiques pris en compte pour le calcul de l'indice de
progression de la DGF sont différents, à la date de cette
régularisation, des indices prévisionnels figurant dans la loi de
finances. S'agissant de la répartition de cette régularisation,
le deuxième alinéa de cet article prévoit que
«
si ce produit est supérieur
[au montant
prévisionnel de la dotation inscrite en loi de finances]
, il est
réparti entre les bénéficiaires de la dotation globale de
fonctionnement. S'il est inférieur, la différence est
imputée sur la dotation globale de fonctionnement
».
La régularisation de la DGF dépend donc de la différence
entre les indices macro-économiques prévisionnels
(évolution des prix à la consommation des ménages (hors
tabac) et du produit intérieur brut en volume) figurant en loi de
finances, et les données définitives. Pour l'année 2002,
l'indice prévisionnel d'évolution des prix à la
consommation des ménages (hors tabac) était de 1,5 %, alors
que la réalisation a été de 1,7 % ; par
ailleurs, la croissance prévisionnelle du PIB était de
2,3 %, alors que la croissance réalisée ne s'est
élevée qu'à 2,1 %. Le calcul de l'indice de
progression de la DGF, qui résulte de l'addition de l'indice
d'évolution des prix à la consommation (hors tabac) et de
moitié de la croissance du PIB, était de 2,65 % en loi de
finances pour 2002. En tenant compte des indices définitifs, il
s'élève à 2,75 %.
2. La régularisation positive de la DGF au titre de l'année
2002
Pour la troisième année consécutive, la
régularisation de la DGF est positive.
Les modalités de calcul de la régularisation de la DGF au titre
de l'année 2002 ont été rappelées dans le
commentaire de l'article 38 du présent projet de loi de finances.
On notera que,
s'agissant des trois dernières années pour
lesquelles la régularisation de la DGF s'est avérée
positive, des mesures spécifiques ont été prises en loi de
finances afin de déroger au droit commun et d'affecter les sommes
disponibles à un objet précis, plutôt que d'opérer
une redistribution de ces crédits entre les bénéficiaires
de la DGF
. Ainsi :
- la régularisation positive de la DGF au titre de l'année 2000
s'est élevée à 157,26 millions d'euros. A l'initiative de
notre collègue député Augustin Bonrepaux, l'article 42 de
la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1275 du 28
décembre 2001) a prévu d'effectuer un prélèvement
de 30,5 millions d'euros sur cette somme pour abonder la dotation
d'intercommunalité versée au profit des communautés de
communes à fiscalité additionnelle, dont les attributions de DGF
étaient réduites du fait de la diminution de leur nombre ;
- la régularisation positive de la DGF au titre de l'année 2001
s'est élevée à 136,419 millions d'euros. L'article 54 de
la loi de finances pour 2003 a prévu d'utiliser la fraction de la
régularisation positive de la DGF pour l'année 2001 revenant aux
communes et aux établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) pour financer la DSU et la DSR
« bourgs-centres ».
Ainsi, 100 millions d'euros, correspondant à la fraction de la
régularisation de la DGF pour 2001 revenant aux communes et aux EPCI,
ont été affectés à la DSU, à hauteur de
83 millions d'euros, et à la fraction « bourgs
centres » de la DSR, à hauteur de 17 millions d'euros.
Cette mesure visait à assurer une progression d'environ 5 % pour
les dotations de solidarité communales, dont les crédits
diminuaient du fait de l'augmentation de la dotation d'intercommunalité.
3. Le dispositif proposé par le présent article
Le
I
du présent article reprend un dispositif similaire à
celui de l'article 54 de la loi de finances pour 2003, qui proposait d'utiliser
la fraction de la régularisation positive de la DGF pour l'année
2001 revenant aux communes et aux établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) pour financer la DSU et la DSR
« bourgs-centres ».
Lors de la séance du 24 septembre 2003 du comité des finances
locales, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux
libertés locales, a indiqué que «
comme en 2002 et
en 2003, la quote-part de la régularisation de la dotation globale de
fonctionnement revenant aux communes et aux établissements publics de
coopération intercommunale sera ciblée, à hauteur de
45 millions d'euros, sur le soutien à la péréquation,
la part revenant aux départements, soit 15 millions d'euros, leur
étant versée, afin de les aider à faire face à
l'augmentation des charges héritées de la dernière
législature
»
206(
*
)
.
Le
I
du présent article déroge donc à l'article
L. 1613-2 du code général des collectivités
territoriales, qui dispose que le produit de la régularisation de la
DGF, lorsque celle-ci est positive, «
est réparti entre les
bénéficiaires de la dotation globale de
fonctionnement
», ainsi qu'au deuxième alinéa de
l'article L. 2334-1 du code précité, qui dispose que
«
le montant de la régularisation, auquel est ajouté
le reliquat comptable éventuel du même exercice, est
réparti entre les bénéficiaires de la dotation globale de
fonctionnement au prorata des sommes perçues au titre de la dotation
initiale de l'année à laquelle cette régularisation
correspond
».
Il convient toutefois de souligner que l'affectation de la
régularisation de la DGF pour l'année 2004, proposée par
le I du présent article, est plus large que celle résultant
des dispositions de l'article 54 de la loi de finances pour 2003. En
effet, alors que ce dernier article prévoyait que la
régularisation de la DGF pour 2001 viendrait majorer, en 2003,
«
les montants de la dotation de solidarité urbaine et de
la première fraction de la dotation de solidarité
rurale
», le présent article dispose que la
régularisation de la DGF pour 2002 «
vient majorer en
2004 le solde de la dotation d'aménagement
».
On rappellera que le solde de la dotation d'aménagement, soit les
crédits de cette dotation après déduction de la dotation
d'intercommunalité, comprend actuellement la DSU et la DSR. Toutefois,
les dispositions de l'article 33 du présent projet de loi
conduisent à adjoindre à ces deux dotations une nouvelle
dotation, la dotation nationale de péréquation (DNP), qui
résulte de l'intégration du FNP dans la DGF. Ainsi que le dispose
le 2° du I de cet article, complétant l'article L. 2334-13 du
code général des collectivités territoriales,
«
à compter de 2004, l'augmentation annuelle du solde de la
dotation d'aménagement est répartie par le comité des
finances locales entre la dotation nationale de péréquation, la
dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité
rurale, ainsi qu'entre les différentes parts ou fractions de ces
dotations, quand elles existent
».
Il résulte donc de la lecture conjointe des dispositions du I du
présent article et de l'article 33 du présent projet de loi que
la régularisation de la DGF 2002, soit 61,433 millions d'euros, sera
répartie entre la dotation de solidarité urbaine (DSU), la
dotation nationale de péréquation (DNP) et la dotation de
solidarité rurale (DSR), et, au sein de celle-ci, entre les deux
fractions (« bourgs centres » et
« péréquation ») qui la composent
.
Lors de la séance du comité des finances locales du
24 septembre 2003, M. Alain Lambert, ministre délégué
au budget et à la réforme budgétaire, a indiqué,
s'agissant cette mesure, que «
l'affectation aux dotations de
solidarité du montant de la régularisation positive de la
dotation globale de fonctionnement des communes résulte, d'une part, de
la volonté du gouvernement de favoriser la péréquation,
d'autre part, du fait que les attributions individuelles versées
à chaque commune au titre de la régularisation auraient
été dérisoires
»
207(
*
)
.
B. L'AFFECTATION D'UNE PARTIE DU RELIQUAT DE LA DOTATION SPÉCIALE
POUR LE LOGEMENT DES INSTITUTEURS AU SOLDE DE LA DOTATION
D'AMÉNAGEMENT
Le
II
du présent article dispose que la dotation spéciale
pour le logement des instituteurs versée en 2004 au centre national de
la fonction publique territoriale (CNFPT) est minorée de 15 millions
d'euros, qui viennent abonder le solde de la dotation d'aménagement, et
donc, la DSU, la DSR et la DNP.
On rappellera que la dotation spéciale pour le logement des instituteurs
(DSI), instaurée par la loi du 2 mars 1982, est destinée à
compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit
au logement ou, par défaut, de l'indemnité en tenant lieu, dont
bénéficient les instituteurs.
Cette dotation, prélevée sur les recettes de l'Etat,
évolue comme la dotation globale de fonctionnement dont elle demeure
toutefois indépendante.
Depuis le 1
er
janvier 1990, la dotation spéciale instituteurs
est divisée en deux parts :
- les sommes afférentes à la première part sont
attribuées aux communes en compensation des charges supportées
pour les logements effectivement occupés par des instituteurs ayants
droit ;
- les sommes afférentes à la deuxième part sont
attribuées au Centre national de la fonction publique territoriale
(CNFPT) qui verse directement à l'instituteur ayant droit, au nom de la
commune, l'indemnité représentative de logement, dans la limite
de la dotation unitaire.
Pour l'année 2004, le projet de loi de finances fixe à
214,3 millions d'euros le montant de la DSI, en tenant compte de la
progression réelle de la DGF d'une part, et de l'intégration
progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles,
d'autre part
208(
*
)
.
Le tableau ci-après souligne que, si le montant de la DSI diminue
régulièrement du fait de l'intégration progressive des
instituteurs dans le corps des professeurs des écoles, le montant
unitaire des attributions augmente en revanche régulièrement.
Evolution de la dotation spéciale instituteurs entre 1998 et 2002
(en euros)
|
Année |
Nombre
|
Nombre
|
Montant ouvert en LFI |
Montant total |
Montant unitaire |
Progression annuelle du montant total |
Progression annuelle du montant unitaire |
|
1998 |
31.781 |
194.801 |
415.099.923 |
413.513.843 |
2.122,70 |
- 5,23 % |
+ 1,59 % |
|
1999 |
26.182 |
141.505 |
396.671.428 |
393.206.719 |
2.169,96 |
- 4,10 % |
+ 2,23 % |
|
2000 |
24.268 |
138.643 |
358.769.249 |
370.505.231 |
2.276,52 |
- 5,77 % |
+ 4,91 % |
|
2001 |
22.952 |
120.772 |
329.887.172 |
338.646.740 |
2.356,25 |
- 8,60 % |
+ 3,5 % |
|
2002 |
20.232 |
104.499 |
293.547.000 |
299.304.400 |
2.400 |
- 11,62 % |
+ 1,86 % |
Source : ministère de l'intérieur, de la
sécurité intérieure et des libertés locales
Le deuxième alinéa du II du présent article est une
disposition de coordination. Il prévoit que le reliquat comptable de la
dotation spéciale pour le logement des instituteurs de l'exercice 2002
est minoré de 15 millions d'euros. En effet, le troisième et
le quatrième alinéas de l'article L. 2334-29 du code
général des collectivités territoriales, introduits par
le IV de l'article 61 de la loi n° 2002-276 du
27 février 2002 relative à la démocratie de
proximité, prévoient que «
à compter de 2003,
la dotation versée au Centre national de la fonction publique
territoriale est minorée du montant du reliquat comptable de la dotation
spéciale pour le logement des instituteurs du pénultième
exercice.
«
La dotation d'aménagement définie à
l'article L. 2334-13 est abondée, au titre de la même
année, à hauteur de la différence entre le reliquat
comptable du pénultième exercice et la fraction de ce reliquat
majorant, le cas échéant, la dotation spéciale pour le
logement des instituteurs en application des dispositions du deuxième
alinéa de l'article L. 2334-26
».
Cette disposition avait été introduite à l'initiative de
notre collègue Michel Charasse, qui soulignait l'importance du reliquat
qui figurait alors au titre de la dotation spéciale pour le logement des
instituteurs et « dormait » dans les caisses du Centre
national de la fonction publique territoriale (CNFPT), qui ne pouvait
l'utiliser. Il résulte de cette disposition que les reliquats comptables
de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs de
l'année précédente sont affectés à la
dotation d'aménagement, après l'affectation de tout ou partie de
ceux-ci par le Comité des finances locales à la majoration de la
dotation de l'année en cours.
Le deuxième alinéa du
II
du présent article vise
à utiliser le reliquat comptable de la dotation spéciale pour le
logement des instituteurs pour abonder non pas la dotation
d'aménagement, mais le solde de la dotation d'aménagement, soit
la DSU, la DSR, et, en application des dispositions de l'article 33 du
présent projet de loi de finances, la dotation nationale de
péréquation (DNP).
C. UNE MAJORATION SUPPLÉMENTAIRE DU SOLDE DE LA DOTATION
D'AMÉNAGEMENT DE 36 MILLIONS D'EUROS
Le
III
du présent article prévoit une majoration
supplémentaire du solde de la dotation d'aménagement de 36
millions d'euros. L'exposé des motifs du présent article indique
que l'objectif poursuivi par le présent article est
«
d'assurer à ces dotations de solidarité une
progression d'environ 1,5 % en 2004
». Or,
«
L'abondement précité
[sur le reliquat de la
gestion 2002 de la dotation spéciale pour le logement des
instituteurs]
s'avérant cependant insuffisant pour atteindre
l'objectif de progression recherché, il est nécessaire de le
compléter par un abondement exceptionnel de l'Etat, pour un montant de
36 millions d'euros
».
D. DES MAJORATIONS HORS « ENVELOPPE
NORMÉE »
Le
IV
du présent article dispose que les majorations
prévues par le présent article «
ne sont pas prises
en compte dans le montant de la dotation globale de fonctionnement pour
l'application du II de l'article 38 de la présente
loi
», c'est-à-dire que les abondements exceptionnels des
dotations ne seront pas intégrés dans l'enveloppe normée
des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, et ne
feront donc par l'objet d'une indexation. Si tel n'était pas le cas, les
majorations de la DSU et de la DSR pèseraient sur la DCTP, qui constitue
la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité, et
dont les crédits diminuent du seul fait de l'application des
règles du contrat.
Le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de
la DGF, figurant à l'état A du projet de loi de finances pour
2004, s'établit à 36.791,187 millions d'euros. La somme des
abondements prévus par le présent article s'établit
à 96 millions d'euros, soit un montant légèrement
supérieur à la moitié de ceux prévus dans la loi de
finances pour 2003, et 0,26 % du montant total de la DGF pour
l'année 2004. L'impact des abondements prévus par le
présent article est donc très faible, et nettement
inférieur à celui des abondements prévus par la loi de
finances pour 2002 (qui représentaient 0,8 % du montant total de la
DGF) et par la loi de finances pour 2003 (qui représentaient 0,87 %
du montant total de la DGF). Cette différence ne s'explique qu'en partie
par la globalisation de la DGF opérée par le présent
projet de loi de finances, qui revient à doubler le volume de ses
crédits.
Comparaison des abondements et des montants consacrés à la péréquation au profit des communes entre 2003 et 2004, à structure constante
(en millions d'euros)
|
|
DGF 2003 |
DGF 2004 (avec une dotation forfaitaire indexée à hauteur de 45 % du taux de progression de la DGF) |
DGF 2004 (avec une dotation forfaitaire indexée à hauteur de 55 % du taux de progression de la DGF) |
|
Total DGF communes et EPCI |
20.098,53 |
20.463,12 |
20.463,12 |
|
Abondements externes |
196,90 |
96,00 |
96,00 |
|
Péréquation au profit des
communes :
|
1.590,94
|
1.582,95
(+ 22,87 ?)
|
1.550,20
(+ 22,87 ?)
|
Hypothèses pour les estimations de la DSU et de la DSR en 2004
On
notera que les données pour 2004 utilisées dans le tableau
ci-dessus incluent les hypothèses suivantes :
- une majoration de 15 millions d'euros de la dotation forfaitaire est
prise en compte en prévision des recensements complémentaires de
la population ;
- le montant des dotations d'intercommunalité pour 2004 repose sur une
hypothèse de croissance de 150 millions d'euros.
Par ailleurs, on notera que les mentions
« (+ 22,87 ?) » inscrites dans ce tableau se
rapportent au fonds national de péréquation (FNP), que le
présent projet de loi de finances intègre à la DGF et
transforme en dotation (DNP). Votre rapporteur général vous
propose en effet un
amendement
visant à reconduire l'abondement
de 22,87 millions d'euros de la DNP pour 2004, reconduit chaque année
depuis 1999, et qui ne figure pas dans le présent projet de loi de
finances. Enfin, on notera que la présentation des crédits de la
DSU et de la DSR est effectuée sous la forme d'une fourchette, ce qui
n'est pas le cas de la DNP. Or, le 2° du I de l'article 33 du
présent projet de loi de finances dispose que « à
compter de 2004, l'augmentation annuelle du solde de la dotation
d'aménagement est répartie par le comité des finances
locales entre la dotation nationale de péréquation, la dotation
de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale, ainsi
qu'entre les différentes parts ou fractions de ces dotations, quand
elles existent ». Par conséquent, le comité des
finances locales pourra répartir librement l'augmentation du solde de la
dotation d'aménagement entre les trois dotations, alors qu'auparavant,
«
l'augmentation annuelle de ce solde [était]
répartie par le comité des finances locales entre la dotation de
solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale de
manière à ce que chacune en reçoive 45 p. 100 au
moins et 55 p. 100 au plus
». Afin de tenir pleinement
compte des dispositions de l'article 33 du présent projet de loi de
finances, il aurait été souhaitable d'indiquer une fourchette
pour la DNP, de la même manière que pour la DSU et la DSR, la
répartition de l'augmentation du solde de la dotation
d'aménagement par le comité des finances locales étant, en
vertu des dispositions de l'article 33 du présent projet de loi, libre
entre les trois dotations. Pour des raisons de présentation, et afin de
faire apparaître l'absence d'abondement exceptionnel de
22,87 millions d'euros du FNP, ce tableau fait donc « comme
si » le comité des finances locales ne répartissait
l'augmentation du solde de la dotation d'aménagement qu'entre la DSU et
la DSR.
Pour l'année 2003, la progression des dotations de solidarité de
la DGF avait été de + 3,74 % pour la DSU,
+ 4,17 % pour la fraction « bourgs centres » de
la DSR, + 0,68 % pour sa fraction
« péréquation » et de + 1,78 % pour
l'ensemble de la DSR.
Pour l'année 2004, la répartition des abondements prévus
par le présent article n'est pas connue, ceux-ci venant abonder le solde
de la dotation d'aménagement de la DGF, qui est ensuite réparti
entre les trois dotations (DSU, DSR et DNP) la composant désormais.
On relèvera cependant que, dans l'hypothèse où le
comité des finances locales fixerait la croissance de la dotation
forfaitaire à 45 % du taux de progression de la DGF, le solde de la
dotation d'aménagement augmenterait d'environ 15 millions d'euros,
hors prise en compte de l'abondement de 22,87 millions d'euros du fonds
national de péréquation en 2003. En revanche, dans
l'hypothèse où le comité des finances locales choisissait
de porter à 55 % du taux de progression de la DGF, l'indexation de
la dotation forfaitaire, le solde de la dotation d'aménagement serait
réduit d'un peu plus de 17 millions d'euros, hors prise en compte
de l'abondement de 22,87 millions d'euros du fonds national de
péréquation en 2003. Par conséquent, la progression ou la
diminution des dotations de solidarité communales de la DGF
dépendra des choix que sera appelé à faire le
comité des finances locales au début de l'année 2004. De
manière sommaire, le solde de la dotation d'aménagement serait
augmenté si le comité des finances locales retenait une
indexation de la dotation forfaitaire inférieur à 50 % du
taux de progression de la DGF, et réduit s'il retenait une indexation
supérieure à 50 %.
S'il est tenu compte de l'abondement de 22,867 millions d'euros du Fonds
national de péréquation en 2003, reconduit d'année en
année depuis 1999 et prévu par l'article 51 de la loi de
finances pour 2003, qui n'est en revanche pas prévu par le
présent projet de loi de finances, les dotations de solidarité
communales diminuent en 2004, quel que soit par ailleurs le taux d'indexation
de la dotation forfaitaire retenu par le comité des finances locales.
Il convient de noter qu'aucune disposition législative ne prévoit
les modalités de répartition d'une diminution du solde de la
dotation d'aménagement. En effet, le huitième alinéa de
l'article L. 2334-13 du code général des
collectivités territoriales prévoit actuellement que
«
à compter de 1997,
l'augmentation annuelle de ce
solde
est répartie par le comité des finances locales entre
la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité
rurale de manière à ce que chacune en reçoive 45
p. 100 au moins et 55 p. 100 au plus
». Le 2°
du I de l'article 33 du présent projet de loi modifie cette
disposition et dispose que «
à compter de 2004,
l'augmentation annuelle
du solde de la dotation d'aménagement est
répartie par le comité des finances locales entre la dotation
nationale de péréquation, la dotation de solidarité
urbaine et la dotation de solidarité rurale, ainsi qu'entre les
différentes parts ou fractions de ces dotations, quand elles
existent
». Par conséquent, s'il a été
considéré, dans le passé, qu'il revenait au comité
des finances locales de répartir les hausses comme les baisses du solde
de la dotation d'aménagement, aucune disposition législative ne
le prévoit expressément.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Ainsi que l'a rappelé M. Patrick Devedjian, ministre
délégué aux libertés locales, lors de la
séance du 24 septembre 2003 du comité des finances locales,
«
grâce à la réforme d'architecture
prévue par le PLF, les dotations de péréquation au sein de
la DGF seront préservées et connaîtront en 2004 une
progression sur l'inflation. Toutefois, en raison de la faiblesse de la
croissance, l'Etat devra encore effectuer des abondements d'un montant de
40 millions d'euros environ pour soutenir la progression de la dotation de
solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale, en
complément des reliquats de la dotation spéciale
instituteur
».
Votre rapporteur général relève que
les dotations de
solidarité communales ne devraient pas augmenter de manière
significative en 2004. Elles pourraient même être
réduites
, si d'une part, l'abondement de 22,867 millions
d'euros du Fonds national de péréquation (intégré
à la DGF par l'article 33 du présent projet de loi de finances,
et rebaptisé « dotation nationale de
péréquation »), reconduit chaque année depuis
1999, ne l'était pas pour 2004, et si, d'autre part, le comité
des finances locales privilégiait, dans ses arbitrages, la progression
de la dotation forfaitaire à celle des dotations de solidarité.
On rappellera à ce sujet que l'article 43 de la loi de finances pour
2002 a modifié les règles de répartition de la DGF dans un
sens favorable à la péréquation : il a modifié
l'article L. 2334-7 du code général des collectivités
territoriales pour prévoir que la dotation forfaitaire pourrait
progresser chaque année d'un taux compris entre 45 % et 55 %
du taux de progression de la DGF, contre 50 % à 55 %
auparavant. Or, les sommes dégagées par une moindre affectation
de la croissance de la DGF à la dotation forfaitaire se traduisent, de
manière symétrique, par une augmentation de même montant
des sommes disponibles pour les dotations de solidarité.
On notera toutefois que les abondements effectués chaque année au
profit des dotations de solidarité communale ne sont pas dus à la
seule faiblesse de la croissance - même si une faible croissance provoque
une moindre progression de la DGF - mais de manière
générale, aux mécanismes de répartition des
crédits au sein de la DGF. En effet, l'inclusion, dans une même
enveloppe, de la dotation d'aménagement, de la dotation
d'intercommunalité et des dotations de solidarité conduit
mécaniquement à une stagnation, voire à une diminution du
montant disponible pour ces dernières, compte tenu de la progression
régulière des dotations versées aux établissements
publics de coopération intercommunale. Cette croissance absorbe
généralement l'accroissement des sommes disponibles après
répartition de la dotation forfaitaire.
Toutefois, à terme, le gonflement de la DGF opéré par le
présent projet de loi et le ralentissement du développement de la
coopération intercommunale devrait conduire à accroître,
année après années, les crédits disponibles au
profit des dotations de solidarité communales.
D'ici là, les abondements exceptionnels, s'ils nuisent à la
lisibilité de l'évolution des composantes de la DGF, sont
indispensables pour pallier les inconvénients liés aux
règles de répartition de la DGF.
Afin d'éviter une diminution des dotations de solidarité alors
que vient d'être inscrit dans la Constitution l'objectif de
péréquation, votre rapporteur général vous propose
un
amendement
reconduisant, pour l'année 2004, la majoration
exceptionnelle du Fonds national de péréquation de
22,867 millions d'euros inscrite en loi de finances depuis 1999.
En effet, en l'absence d'un tel abondement, la part principale de la dotation
nationale de péréquation diminuerait de 17 %, et la
dotation, dans son ensemble, verrait ses ressources réduites de
4 %. Votre rapporteur général considère qu'au moment
où le gouvernement annonce sa volonté d'accorder une place plus
importante à la péréquation dans la répartition des
concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, une telle
évolution serait un mauvais signal envoyé aux élus locaux.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.