2. Des situations contrastées selon les chapitres
L'évolution de ces crédits appelle les principaux commentaires suivants :
a) Forte hausse des concours financiers
Les
crédits du chapitre 41-43, intégralement affecté à
la coopération, connaissent une augmentation de 28,7 % pour
s'établir à 159 millions d'euros en 2004, en raison de l'impact
croissant des C2D. Ce chapitre comprend désormais deux articles au lieu
de quatre, du fait du regroupement dans le nouvel article 50 des crédits
consacrés à l'ajustement structurel (dons et bonifications
d'intérêts) et aux C2D, auparavant répartis dans les
articles 20, 30 et 40.
Votre rapporteur spécial déplore
ce changement de nomenclature, qui amoindrit la lisibilité du chapitre
en ne permettant plus d'isoler les crédits consacrés aux seuls
C2D
.
L'article 10 relatif aux opérations exceptionnelles financées par
aide budgétaire affectée est maintenu et voit sa dotation
croître de 50 % en 2004. Les opérations financées sur
cet article en 2003 atteignaient 13,6 millions d'euros en septembre 2003 (pour
une dotation initiale de 10 millions d'euros) et ont essentiellement
concerné des pays africains, les trois principales opérations
ayant trait à l'intervention en Centrafrique des forces de la
Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale -
CEMAC (3,4 millions d'euros), l'intervention en Côte d'Ivoire de la
Communauté économique des États de l'Afrique de l'ouest -
CEDEAO (7,1 millions d'euros) et l'appui aux finances publiques de la
Guinée (2 millions d'euros).
Le nouvel article 50 s'inscrit en forte hausse de 27 % par rapport au
périmètre équivalent de 2003, sans qu'il soit possible de
distinguer dans le « bleu » la part qui revient aux C2D,
qui représentent le volet bilatéral de la mise en oeuvre de
l'initiative PPTE (cf. encadré).
La montée en charge devrait
être prononcée en 2004, mais les crédits consacrés
aux C2D sont reconduits à 91 millions d'euros
, sur les 144 millions
d'euros dont l'article est doté, après que les contrats
signés en 2003 ont accusé un important retard par rapport aux
dotations initiales (30 millions d'euros de réalisation
prévisionnelle). Les dons en faveur de l'ajustement structurel
constituent quant à eux sont une conséquence au niveau
bilatéral des engagements de la France au titre des programmes
d'ajustement structurel du FMI, et viennent abonder directement le budget des
Etats concernés.
Leur dotation est triplée pour atteindre 46,1
millions d'euros
, après 15,6 millions d'euros en LFI pour 2003. La
dotation des bonifications des prêts d'ajustement structurel est quant
à elle reconduite.
Les contrats de désendettement-développement (C2D)
1 -
Contexte
Sur une base strictement bilatérale et conformément aux
engagements pris au G7 de Cologne en juin 1999, la France procédera
à l'annulation de la totalité de ses créances d'aide
publique au développement sur les pays éligibles à
l'initiative PPTE. Au total, cet effort complémentaire portera sur
4
milliards d'euros sur un montant total de 10 milliards d'euros de
créances que la France devrait annuler dans le cadre de cette
initiative
. Cet effort, qui va au-delà de l'effort consenti dans le
cadre de l'initiative PPTE, laquelle vise à rendre la dette des pays
bénéficiaires soutenable, permettra de leur apporter des marges
de manoeuvre supplémentaires pour leur action contre la pauvreté
et le développement durable dans le cadre d'un contrat pluriannuel avec
notre pays, dénommé « contrat de désendettement et de
développement » (C2D) et mis en oeuvre à compter du point
d'achèvement. Cette démarche
vise à procéder
à un refinancement par dons, dans le budget du pays, des
échéances d'APD remboursées par les Etats partenaires
.
2 - Fonctionnement et principes
Quatre domaines principaux d'affectation sont privilégiés
: l'éducation de base et la formation professionnelle, les soins de
santé primaires et la lutte contre les grandes endémies, les
équipements et infrastructures des collectivités locales,
l'aménagement du territoire et la gestion des ressources naturelles.
L'élaboration de ces contrats doit satisfaire un objectif
d'efficacité garantissant des
décaissements rapides
. La
démarche se traduit cependant par une certaine
complexité
(multiplication des intervenants pour l'instruction, l'exécution et le
suivi des contrats) et implique de s'adapter au fait que contrairement à
l'aide classique, les rythmes de décaissements sont connus d'avance.
Elle est également soumise à plusieurs
contraintes
, telles
que la faiblesse des administrations locales, le souci de s'intégrer
dans les Documents Stratégiques de Réduction de la
Pauvreté (DSRP) définis par les pays, la cohérence
à promouvoir avec les autres instruments de la coopération
française et la nécessité de combiner plusieurs
critères (rapidité des décaissements, efficacité
des opérations, traçabilité des fonds, coordination avec
les autres bailleurs...). Ce faisceau de contraintes a induit les principales
orientations suivantes :
- les financements sur C2D sont concentrés sur un
nombre restreint de
points d'affectation
dans les secteurs qui contribuent le plus directement
à la réduction de la pauvreté (deux ou trois dans la
plupart des cas). Cette concentration, outre qu'elle permet une plus grande
efficacité et cohérence de notre aide, rend celle-ci plus
visible ;
- ces points d'application doivent prendre la forme, de façon
privilégiée, de
programmes sectoriels
, financés
sous la forme d'une aide budgétaire affectée à des lignes
du budget de l'Etat partenaire, ou à des fonds.
Cela implique une
certaine rupture avec la pratique habituelle de l'aide-projet
consistant
à assurer l'élaboration, la mise en oeuvre et le contrôle
détaillés, étape par étape, des projets
réalisés. Le rôle de la coopération française
consistera surtout à aider les autorités locales à
définir les composantes détaillées des programmes,
à vérifier la correcte affectation des fonds grâce à
un contrôle essentiellement
a posteriori
, et à renforcer
les capacités administratives et techniques nationales ;
- une
forte coordination avec les autres bailleurs
de fonds doit
être recherchée. Les bénéfices attendus sont
nombreux : favoriser l'appropriation de l'aide en évitant la
multiplication des dispositifs et des procédures ; permettre
à l'Etat récipiendaire d'assurer une plus grande cohérence
de l'aide internationale qu'il reçoit ; permettre à la
coopération française de s'intégrer, le cas
échéant, dans les dispositifs de mise en oeuvre et de suivi de
l'aide déjà mis en place à l'initiative d'autres
bailleurs ; enfin, s'appuyer sur la communauté des bailleurs pour
faire respecter les conditionnalités nécessaires, le cas
échéant, au succès des programmes ;
-
répartition claire des rôles
entre l'Agence
Française de Développement, qui est opérateur principal
dans l'instruction et l'exécution, les affaires étrangères
et le ministère des finances, qui seront représentés dans
un Comité de pilotage C2D ;
- les
sociétés civiles
du Nord et du Sud doivent avoir
également les moyens de s'approprier les programmes d'aide. Ceci
signifie qu'outre la place consacrée à la société
civile par la procédure C2D, d'importants efforts de sensibilisation des
autorités nationales d'une part, et d'information / formation des
acteurs de la société civile sont réalisés. Le HCCI
a également mis en place un groupe de suivi des C2D.
D'après le ministère des affaires étrangères, les
principes que se sont donnés les acteurs de la coopération
française ont été respectés. L'application de
certains de ces principes est certes parfois difficile. La priorité
donnée à l'aide-programme se heurte dans certains pays au manque
de maturité, voire à l'inexistence de politiques sectorielles,
dans des domaines aussi fondamentaux que la santé ou l'éducation.
Le défi est donc de mettre à profit la période
s'écoulant jusqu'au point d'achèvement pour aider les partenaires
à faire émerger des programmes sectoriels de qualité. A
cet égard, une bonne complémentarité doit être
recherchée avec les autres instruments de l'aide, qui devront être
augmentés : assistance technique pour le renforcement des
capacités, FSP d'appui à la mise en oeuvre des DSRP, fonds
d'étude et de préparation de programme de l'AFD. Par ailleurs,
la pratique acquise dans la mise en oeuvre des C2D a permis de
rénover les instruments de l'aide
: démarche partenariale
avec les pays bénéficiaires, renforcement du rôle de la
société civile, aide-programme. Elle enrichit la position
française en faveur de l'harmonisation des modalités de l'aide
publique au développement, et a permis une nouvelle approche de la
conditionnalité, fondée sur la définition de
pré-requis et d'indicateurs de suivi et de résultats.
Des modalités distinctes sont adoptées pour la mise en oeuvre des
C2D
selon le montant des créances à refinancer
. Les pays
éligibles à l'initiative PPTE sont ainsi classés en deux
groupes selon que l'encours à refinancer par dons est supérieur
à 50 millions d'euros, le pays étant alors éligible
à un C2D « normal », ou inférieur à 50 millions
d'euros, le pays étant alors éligible à un C2D «
allégé ». Cette distinction correspond à un souci de
ne pas contracter des coûts d'instruction globaux trop
élevés. D'une façon générale, la
concentration des interventions C2D est recherchée pour une plus grande
cohérence, efficacité et visibilité de l'aide, en
évitant le foisonnement de projets dispersés et
indépendants les uns des autres.
Le C2D allégé
se
traduit par un contrat passé entre le gouvernement français et le
gouvernement local précisant les modalités du refinancement par
dons et l'affectation des sommes reversées à des
opérations spécifiques rentrant dans les CSLP, et pour les pays
de la ZSP, dans les documents de stratégie pays. Les C2D
allégés privilégieront les cofinancements
d'opérations mises en oeuvre par d'autres bailleurs de fonds, avec
application de la même problématique que celle définie pour
les C2D normaux, à savoir que cette procédure de cofinancement
concernera en priorité des appuis budgétaires affectés,
dans un ou deux secteurs maximum.
3 - Point sur la mise en oeuvre
Les cinq pays ayant déjà atteint leur point d'achèvement
et bénéficiant du volet additionnel français (Ouganda,
Bolivie, Mozambique, Tanzanie, Mauritanie) ont signé un C2D.
En novembre 2001, le
Mozambique
a signé un premier contrat de
désendettement développement portant sur la période
2001-2004 et sur un engagement financier de 29,8 millions d'euros. Ce contrat
permet d'appuyer un programme national de lutte contre le Sida, un programme
intégré d'appui au système de santé primaire dans
la province de Cabo Delgado, un programme d'appui à la filière
cocotier, des pistes rurales et le micro-crédit. Il permet
également de participer à un fonds multi-bailleurs (G11) d'aide
budgétaire non affectée. Lors du CICID de décembre 2002,
le Mozambique a d'ailleurs été choisi comme pays test de la
Coopération française en matière d'harmonisation des
modalités de l'aide et l'aide budgétaire constitue l'une des
meilleures illustrations de la mise en oeuvre concrète de ce concept.
Le C2D allégé sur
l'Ouganda
a été
signé le 28 mars 2002, avec une affectation aux soins de santé
primaires.
Le C2D allégé signé le 10 juin 2003 avec la
Tanzanie
(4,25 millions d'euros pour la période décembre
2001-mars 2006) est ciblé sur l'éducation primaire.
Le C2D allégé signé avec la
Bolivie
le 30 mai 2003
(10,4 millions d'euros pour la période 2001-2006) apportera un appui
dans le domaine de la santé (construction d'un laboratoire de
parasitologie et construction d'un hôpital). En outre, une partie des
fonds sera consacrée à une aide budgétaire globale.
La
Mauritanie
a également signé son premier contrat de
désendettement et de développement avec le gouvernement
français le 17 juillet 2003. Les ressources seront affectées
au développement local de deux régions (Guidimakha et Assaba) et
au Programme national de développement du secteur éducation
(PNDSE).
Des missions préparatoires ont été organisées dans
plusieurs pays en amont des points d'achèvement :
- le
Cameroun
, qui sera le premier pays à
bénéficier d'un C2D important (environ 1 milliard d'euros) a
fait l'objet de deux missions d'orientation (avril 2002 et juin 2003) ;
- une mission de présentation des principes et des contraintes du C2D
s'est rendue en
Guinée
en mars 2003. Compte tenu de la suspension
du programme avec le FMI, la Guinée n'atteindra pas son point
d'achèvement avant la fin de l'année 2004 ;
- à
Madagascar
, le DSRP devrait être prochainement
approuvé par les institutions de Bretton Woods. Le point
d'achèvement pourrait donc être atteint au cours du
deuxième ou du troisième trimestre 2004. Le processus de
préparation du C2D sera engagé prochainement ;
- la
Côte d'Ivoire
n'a pas encore atteint le point de
décision et les événements récents vont retarder le
calendrier de l'initiative PPTE.
Enfin, il faut noter que la
République démocratique du
Congo
a atteint le point de décision de l'initiative PPTE en juillet
2003.
4 - Prévisions des besoins futurs
Le tableau ci-après indique les prévisions des montants à
verser au titre des C2D pour les années 2003 et 2004. Pour certains pays
(Ouganda, Bolivie, Tanzanie, Mauritanie), le C2D a été
signé bien après le point d'achèvement. Les
créances prises en compte dans le C2D étant les créances
postérieures au point d'achèvement, les montants à verser
en 2003 peuvent inclure le refinancement d'échéances
réglées par les pays au cours d'années
antérieures.
|
Prévisions de versements par la France au titre des C2D (en millions d'euros) |
|||||
|
Pays |
Date de point d'achèvement |
Date de signature du C2D |
Montant2003 |
Montant 2004 |
Commentaires |
|
Mozambique |
sept. 2001 |
nov. 2001 |
8,8 |
7,9 |
|
|
Ouganda |
mai 2000 |
mars 2002 |
2,3* |
0,8 |
* dont 1,5 au titre de 2002 |
|
Bolivie |
juin 2001 |
mai 2003 |
5,1* |
2,1 |
* dont 1,3 au titre de 2001 et 1,8 au titre de 2002 |
|
Tanzanie |
nov. 2001 |
juin 2003 |
2,2* |
1 |
* dont 1,2 au titre de 2002 |
|
Mauritanie |
juin 2002 |
juil. 2003 |
6,4* |
4,2 |
* dont 2,1 au titre de 2002 |
|
Rwanda |
T4 2003 |
|
|
2,7 |
|
|
Malawi |
T1 2004 |
|
|
1,2 |
|
|
Nicaragua |
T4 2003 |
|
|
0,1 |
|
|
Cameroun |
T1 2004 |
|
|
112,6 |
|
|
Ghana |
T2 2004 |
|
|
1,4 |
|
|
Madagascar |
T2 2004 |
|
|
3,6 |
|
|
TOTAL |
|
|
24,8 |
137,5 |
|
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ; ministère des affaires étrangères ; note de l'Agence française de développement de mai 2002