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III. LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME DES FONDS SPÉCIAUX

Les fonds spéciaux, souvent appelés « fonds secrets », correspondent au chapitre 37-91 du budget des services généraux du Premier ministre. Leur régime a été profondément modifié par la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002.

A. L'ANCIEN RÉGIME DES FONDS SPÉCIAUX

Jusqu'à cette réforme, le régime des fonds spéciaux différait du régime actuel sur deux points essentiels.

1. Les fonds spéciaux concernaient en partie des dépenses non liées à la sécurité

Tout d'abord, les fonds spéciaux concernaient en partie des dépenses non liées à la sécurité.

En effet, le chapitre 37-91 comprenait deux articles :

- l'article 10, relatif aux fonds spéciaux du gouvernement, n'ayant pas trait à la sécurité (7,3 millions d'euros en 2001) ;

- l'article 20, relatif aux fonds spéciaux à destination particulière (52,7 millions d'euros en 2001), correspondant essentiellement (à hauteur de 30,9 millions d'euros en 2001) aux fonds destinés à la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

2. Les fonds spéciaux relatifs à la sécurité étaient les seuls à faire l'objet d'une procédure de vérification

Ensuite, jusqu'à la réforme précitée, le régime juridique des fonds spéciaux obéissait à une pratique ancienne formalisée au début de la IVème République et qui n'avait pas été modifiée depuis. Les textes applicables étaient la loi n° 46-854 du 27 avril 1946 portant ouvertures et annulations de crédits sur l'exercice 1946, et le décret n° 47-2234 du 19 novembre 1947.

Les fonds spéciaux relatifs à la sécurité étaient les seuls à faire l'objet d'une procédure de vérification.

B. LA RÉFORME RÉALISÉE EN 2002

La loi de finances initiale pour 2002 précitée a réformé le dispositif antérieur sur ces deux points essentiels.

1. La réduction du périmètre des fonds spéciaux

Les fonds spéciaux concernent désormais les seules actions liées à la sécurité.

Par un amendement du gouvernement au projet de loi de finances initiale pour 2002, la dotation du chapitre 37-91 « fonds spéciaux » a été réduite de 22,56 millions d'euros, montant présenté comme correspondant aux crédits qui ne sont pas liés à des actions de sécurité. Les crédits des fonds spéciaux s'élèvent donc désormais à 37,47 millions d'euros (montant non modifié depuis).

A la suite d'un amendement à la loi n° 2002-1050 du 6 août 2002 de finances rectificative pour 2002 ayant fait l'objet d'un accord en commission mixte paritaire, les traitements et indemnités des membres du gouvernement ont été revalorisés pour tenir compte de la suppression des fonds spéciaux.

2. L'instauration d'une commission de vérification des fonds spéciaux

a) La commission de vérification des fonds spéciaux

Par ailleurs, l'article 154 de la loi de finances initiale pour 2002 a institué une « commission de vérification », chargée de vérifier chaque année que les crédits du chapitre 37-91 du budget des services généraux du Premier ministre sont utilisés conformément à la destination qui leur a été assignée par la loi de finances.

La commission de vérification est composée :

- de deux députés, dont le président de la commission, désignés par le président de l'Assemblée nationale pour la durée de leur mandat ;

- de deux sénateurs désignés par le président du Sénat après chaque renouvellement triennal ;

- de deux membres nommés pour cinq ans, par décret, parmi les membres de la Cour des comptes, sur proposition de son premier président.

Les membres de la commission de vérification sont astreints au respect du secret de la défense nationale protégé en application des articles 413-9 et suivants du code pénal pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance à raison de leur mandat15(*). Les travaux de la commission sont secrets. Est puni des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal le fait de divulguer ou publier, dans un délai de trente ans, une information relative aux travaux de la commission16(*).

Les vérifications terminées, la commission de vérification établit un rapport sur les conditions d'emploi des crédits. Le rapport est remis par le président de la commission au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents et rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

La commission de vérification dresse en outre un procès-verbal dans lequel elle constate que les dépenses sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal. Le procès-verbal est remis par le président de la commission au Premier ministre et au ministre chargé du budget, qui le transmet à la Cour des comptes.

b) Les apports du Sénat

A l'initiative du Sénat, plusieurs modifications importantes ont été apportées au dispositif initialement prévu.

Tout d'abord, le Sénat a inséré une disposition précisant la durée du mandat des parlementaires membres de la commission de vérification (conformément aux dispositions indiquées ci-avant), ainsi que les conditions de leur éventuelle cessation de fonction en cours de mandat17(*).

En outre, le Conseil constitutionnel, conformément à ce qu'estimaient les sénateurs requérants, a décidé que la disposition selon laquelle la commission de vérification reçoit communication de l'état des dépenses se rattachant à des opérations en cours n'était pas conforme au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, et censuré cette disposition. Les sénateurs avaient en particulier souligné qu'elle mettait en péril la sécurité des opérations des services secrets.

Plusieurs modifications adoptées par le Sénat, visant pour la plupart à mieux protéger le secret, ont cependant été rejetées par l'Assemblée nationale :

- obligation que les personnes nommées à la commission de vérification soient habilitées à accéder aux informations classées Très Secret-Défense (habilitation accordée par le Premier ministre) et prêtent serment de respecter les obligations de secret prévues par le texte ;

- suppression du rapport écrit prévu sur les conditions d'emploi des crédits (le président de la commission de vérification devant se tenir à la disposition du Président de la République, du Premier ministre et des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat pour leur présenter, le cas échéant, ses observations) ;

- modification de la composition de la commission de vérification, celle-ci devant comporter cinq membres au lieu de six, la Cour des comptes y étant représentée par son premier président, président de la commission (le texte du gouvernement prévoyant une présidence de la commission par l'un des deux députés) ;

- précision que la commission de vérification était assistée d'un secrétariat18(*), dont les membres devaient avoir fait l'objet d'une habilitation leur permettant d'accéder à des informations classées Très Secret-Défense.

c) La mise en place de la commission de vérification

La commission de vérification a été mise en place avec un léger retard, et a en conséquence tenu sa première réunion au mois de juillet 2003.

Dans le cas de notre assemblée, le président du Sénat a désigné, le 16 septembre 2002, notre collègue Serge Vinçon, ainsi que votre rapporteur spécial, en qualité de membres de cette commission.

La loi prévoit que la commission de vérification doit avoir terminé ses travaux avant le 31 mars de l'année qui suit celle de l'exercice soumis à son contrôle. Compte tenu du retard indiqué, la commission ne devrait pouvoir remettre son rapport relatif à l'année 2002 qu'à la fin du mois d'octobre 2003.

* 15 Le régime du secret de la défense nationale prévoit (article 413-10 du code pénal) une sanction de sept ans d'emprisonnement et 700.000 francs (soit environ 110.000 euros) d'amende (peine ramenée à trois ans d'emprisonnement et 300.000 francs (soit environ 46.000 euros) d'amende en cas d'imprudence ou de négligence) pour le fait, par toute personne dépositaire d'un renseignement, procédé, objet, document, donnée informatisée ou fichier qui a un caractère de secret de la défense nationale, soit de le détruire, détourner, soustraire ou de le reproduire, soit de le porter à la connaissance du public ou d'une personne non qualifiée.

* 16 L'article 226-13 du code pénal prévoit que la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 100 000 francs d'amende.

* 17 Sauf démission, il ne peut être mis fin aux fonctions de membre de la commission qu'en cas d'empêchement constaté par celle-ci. Les membres de la commission désignés en remplacement de ceux dont le mandat a pris fin avant son terme normal sont nommés pour la durée restant à courir dudit mandat.

* 18 Ce dernier point était particulièrement important, dans la mesure où le texte du gouvernement ne reconnaissait pas la possibilité, pour les membres de la commission, de recourir à des collaborateurs.

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