B. LES ARTICLES DE « NOMENCLATURE » : ARTICLES 52 ET 53
1. L'article 52 (compte d'affectation spéciale n° 902-24 « compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés »)
L'article 52 modifie la nomenclature des dépenses du
compte d'affectation spéciale n° 902-24
« compte
d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de
sociétés »
pour permettre de verser des dotations
en capital à des fondations de recherche reconnues d'utilité
publique.
Ce changement de nomenclature correspond au souhait de développer les
fondations de recherche d'utilité publique et à la volonté
de porter l'effort national de recherche à 3 % du PIB à
l'horizon 2010.
Pour accélérer la création de nouvelles fondations dans le
domaine de recherche, il est proposé que l'Etat puisse, via le compte
d'affectation spéciale 902-24, apporter un capital
« d'amorçage » à ces fondations afin
d'inciter les donateurs privés à s'engager de manière
significative.
Un montant maximum de 150 millions d'euros pourrait leur être
consacré en 2004.
2. L'article 53 (compte d'affectation spéciale n° 902-25 « fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » )11( * )
L'article 53 modifie la nomenclature des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-25 « fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA) pour permettre de verser des dotations aux collectivités locales d'outre-mer au titre de la continuité territoriale.
a) Une nouvelle compétence pour le FIATA : la continuité territoriale outre-mer
Une
nouvelle compétence est créée au sein du FIATA, par
l'article 53 du projet de loi de finances. Cette mission est issue de
l'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer
12(
*
)
, qui a institué une
dotation de continuité territoriale en faveur des collectivités
d'outre-mer. Dans son rapport
13(
*
)
consacré à cette
loi, le rapporteur au nom de votre commission des finances du Sénat,
notre collègue Roland du Luart, notait à propos de cette
dotation :
«
L'étude d'impact associée au présent projet
de loi évalue à 30 millions d'euros le montant de la
dotation de continuité territoriale pour sa première année
d'existence. Pour les années suivantes, elle serait, comme celui de la
dotation de continuité territoriale versée à la
collectivité territoriale de Corse, indexé sur la dotation
globale de fonctionnement. Le gouvernement n'a pas encore
déterminé l'imputation budgétaire des crédits
correspondants
.
«
Le présent article est « muet »
s'agissant des critères de répartition entre les
collectivités bénéficiaires. L'article 34 de la
Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux
« de la libre administration des collectivités locales, de
leurs compétences et de leurs ressources ». En
conséquence, les modalités de répartition des concours
financiers de l'État aux collectivités locales, y compris
lorsqu'il y a lieu les pondérations affectée à chaque
critère de répartition, sont généralement
prévues par la loi
».
Le présent budget répond donc en partie aux interrogations
formulées par le rapporteur. La provenance des crédits est
désormais explicitée.
Pour autant, ce mode de financement ne va pas sans soulever un certain
nombre d'interrogations.
b) Une construction budgétairement complexe
On peut
remarquer que, par construction, le budget annexe de l'aviation civile (BAAC)
et le FIATA sont structurellement liés, via la répartition de la
taxe de l'aviation civile. Or si les ressources que tire le BAAC de cette taxe
sont en baisse non négligeable avec 19 millions d'euros en moins par
rapport à 2002, et ce malgré la hausse du taux de la taxe, le
budget global augmente de 0,7 %, suite notamment à une hausse
modérée de la redevance pour services terminaux de la circulation
aérienne, et un doublement de cette redevance pour l'outre-mer (les taux
exacts seront déterminés par décret au mois de
décembre). En conséquence, une partie au moins de la perte de
recette fiscale du budget annexe est compensée par la hausse d'une
redevance, au bénéfice d'un compte spécial du
Trésor.
Le mécanisme choisi semble donc être le suivant :
- la taxe de l'aviation civile augmente de 13,07 % (article 27),
permettant des recettes supplémentaires de l'ordre de 33 millions
d'euros ;
- la quotité consacrée au FIATA passe de 23,96 % à
36,56 % (article 28).
Ces deux mouvement se traduisent par une hausse des recettes du FIATA, de 70
à 118 millions d'euros, qui permet de financer notamment les 30 millions
d'euros de la continuité territoriale (article 53 du projet de loi de
finances), et une baisse des recettes que le BAAC tire de la taxe de l'aviation
civile de 19 millions d'euros en 2004.
Pour compenser cette perte de recettes au niveau du BAAC, les tarifs de la
redevance pour services terminaux de la circulation aérienne pour
l'outre-mer sont multipliés par deux, permettant ainsi au BAAC de
dégager 15 millions d'euros supplémentaires qui viennent
compenser la perte de ressources dû à la baisse de quotité
de la TAC.
c) Une construction juridiquement incertaine
L'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer dispose que la dotation de continuité territoriale doit évoluer comme celui de la DGF. Or il n'y a pas de lien entre les ressources tirées de la taxe de l'aviation civile, qui finance le FIATA, avec les critères d'évolution de la DGF.
d) Une construction économiquement contestable
La
hausse du taux de la taxe de l'aviation civile sera répercutée
sur l'ensemble des prix des billets d'avion, avec des hausses de
51 centimes d'euro pour le trafic intracommunautaire et de 87 centimes
d'euros pour le trafic extra communautaire. Deux éléments doivent
être soulevés :
- cette hausse des tarifs frappe un secteur qui traverse à l'heure
actuelle une conjoncture difficile, suite aux évènements du 11
septembre 2001, à la guerre en Irak et à l'épidémie
de pneumopathie en Asie ;
- les effets recherchés par le gouvernement sont, selon la loi de
programme pour l'outre-mer, de faciliter la continuité territoriale,
donc de rendre plus attractif le prix des transports aériens. Or les
services de la DGAC ont été tenus, afin de compenser la chute des
ressources de la TAC, de doubler les taux de la redevance pour services
terminaux de la circulation aérienne pour l'outre-mer. Le surcroît
de recettes est estimé à 15 millions d'euros, qui seront donc
supportés par les voyageurs en direction de l'outre-mer. Cette hausse
spécifique à l'outre-mer est renforcée par la hausse
générale de la taxe de l'aviation civile. En conséquence,
les bénéfices de la continuité territoriale sont presque
annulés.
Pour l'ensemble de ces raisons, la commission des finances de
l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de
l'article 53 du projet de loi de finances, qui crée au sein du
FIATA la dotation de continuité territoriale.