Article 27
(art. L. 146-3
à L. 146-6 du code de l'action sociale et des familles
Maisons
départementales des personnes handicapées
Objet : Cet article vise à offrir aux personnes handicapées un accès unique aux droits et aux prestations qui les concernent, grâce à la création de maisons départementales des personnes handicapées, regroupant les compétences aujourd'hui dévolues aux COTOREP, aux CDES et aux sites pour la vie autonome.
I - Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale
Cet article crée, dans chaque département, une maison départementale des personnes handicapées, chargée d'une mission générale d ' accueil, d ' information et de conseil , d'une mission d'accompagnement, de suivi et de médiation dans le cadre du processus de reconnaissance des droits de la personne handicapée, d ' un rôle de « guichet unique » pour l'accès à l'ensemble des droits et prestations destinées aux personnes handicapées, ainsi qu'à l'orientation vers un établissement ou un service adapté aux besoins et aux capacités de la personne et d ' une mission d ' organisation et de coordination du fonctionnement de l'équipe pluridisciplinaire et de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées. Dans la version initiale de cet article, il était prévu d'en confier la mise en place à l'État.
Une équipe pluridisciplinaire placée auprès de ces maisons est chargée d' évaluer les besoins de compensation et l ' incapacité des personnes handicapées, sur la base de références définies par la voie réglementaire et de traduire ces besoins dans un plan personnalisé de compensation. Au cours de cette procédure d ' évaluation, elle doit obligatoirement entendre la personne handicapée, ses parents si elle est mineure ou son représentant légal.
Une commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, dont les compétences exactes sont fixées par l'article 29 du présent projet de loi, est également constituée auprès de cette maison départementale. Sa mission consiste à prendre les décisions concernant l'ensemble des droits de la personne handicapée, notamment les décisions d'attribution des prestations et d'orientation. Le texte initial de cet article précisait que la commission se prononçait sur la base de l ' évaluation et du plan de compensation établis par l ' équipe pluridisciplinaire d'une part, et des souhaits exprimés par la personne handicapée, d ' autre part.
Les modifications apportées par le Sénat en première lecture poursuivaient trois objectifs, le premier d'entre eux étant de préciser la forme juridique et l'organisation des maisons départementales, ainsi que l'autorité responsable de leur fonctionnement.
Le Sénat avait considéré que la mise en place de ces maisons devait tenir compte de trois impératifs : un impératif d'efficacité, qui supposait la désignation d'un chef de file local à même d'assurer la synthèse des besoins et de l'offre de service sur le terrain ; un impératif d'association des personnes handicapées elles-mêmes à la gestion de cette nouvelle structure ; un impératif pratique et financier enfin, celui de capitaliser l'expérience des sites pour la vie autonome (SVA) mis en place depuis 2000 et de conserver les financements extralégaux attachés à ce dispositif précurseur.
C'est la raison pour laquelle il avait décidé de confier la responsabilité de ces maisons non pas à l'État mais aux départements . Toutefois, pour permettre l'association des personnes handicapées, d'une part, et des divers partenaires intervenant actuellement dans le cadre des SVA, d'autre part, cette responsabilité devait s'exercer dans le cadre d'un groupement d'intérêt public dont le président du conseil général aurait assuré la présidence.
Le Sénat a ensuite précisé les missions et le mode de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires , afin de garantir les droits des personnes handicapées à faire valoir leur choix de vie : il a ainsi été affirmé que ce choix de vie constituait un élément essentiel pour l'appréciation des besoins de compensation par l'équipe pluridisciplinaire. Afin que celle-ci puisse concrètement mesurer les conséquences de choix de vie, une possibilité de se rendre sur le lieu de vie de la personne handicapée lui a été accordée, ce déplacement étant même obligatoire si la personne en fait la demande et la justifie du fait de la gravité de son handicap.
S'agissant toujours des équipes pluridisciplinaires, il a également été précisé que l'enfant handicapé est entendu lui-même par l'équipe pluridisciplinaire, dès lors qu'il est capable de discernement et que la personne handicapée, ses parents ou son représentant légal peuvent se faire assister d'une personne de leur choix pendant la procédure d'évaluation des besoins de compensation.
Le Sénat a enfin défini les moyens mis à disposition de la maison départementale pour assurer sa mission de médiation, grâce à la création d'un médiateur départemental des personnes handicapées , désigné par l'autorité judiciaire et placé auprès de la maison départementale des personnes handicapées.
Quatre missions lui ont été confiées :
- examiner les litiges de toute nature relatifs aux décisions de la commission des droits, afin de créer une voie de conciliation et de résolution en équité des litiges en matière d'évaluation des besoins de compensation ;
- recevoir les réclamations des personnes handicapées qui estiment qu'une personne publique n'a pas respecté leurs droits : le médiateur départemental transmet celles qui lui semblent avoir un caractère sérieux au Médiateur de la République. Il peut également émettre des recommandations et, à défaut de réponse satisfaisante des responsables, il peut les rendre publiques ;
- recevoir les réclamations des personnes handicapées qui estiment qu'une personne privée n'a pas respecté leurs droits : dans ce cadre, il peut faire des recommandations pour régler le litige en droit ou en équité ;
- transmettre au Procureur de la République les affaires qui lui semblent susceptibles de pouvoir donner lieu à des poursuites pénales.
En amendant cet article à quatorze reprises, l'Assemblée nationale a sensiblement modifié le dispositif résultant du vote du Sénat, et d'abord en revenant sur la constitution des maisons départementales des personnes handicapées sous la forme de GIP placés sous la responsabilité des présidents de conseils généraux.
Il convient d'ailleurs de noter qu'aucun mode d'organisation alternatif n'ayant été proposé, le texte ne précise désormais plus l'autorité compétente pour mettre en place et gérer ces maisons. Il est vrai qu'en l'absence de mention contraire, cette responsabilité incombera à l'État. On constatera par ailleurs que les députés n'ont justifié cette position d'aucune manière que ce soit et se sont contentés de remplacer l'article relatif aux GIP par de nouvelles dispositions, par ailleurs redondantes avec un autre article du projet de loi relatif aux équipes pluridisciplinaires.
Les modifications apportées concernent ensuite les missions de la maison départementale des personnes handicapées.
Afin de tenir compte de la situation d'un grand nombre de personnes handicapées dans l'incapacité de faire elles-mêmes les démarches nécessaires à la reconnaissance de leurs droits, les députés ont d'abord précisé que les missions d'accueil d'information et de conseil de la maison départementale s'adressent non seulement aux personnes handicapées elles-mêmes mais aussi à leurs familles, grâce notamment à la mise à disposition de tous d'une « information de base » ainsi qu'à travers un accompagnement après l'annonce et lors de l'évolution du handicap.
Souhaitant également conforter sa mission de guichet unique, ils ont précisé que la maison départementale devait constituer une porte d'accès en matière de rééducation professionnelle des victimes d'accidents du travail et d'appui à la formation et à l'emploi.
Les députés ont surtout prescrit un certain nombre d'outils et de moyens à travers lesquels la maison départementale devra exercer ses missions. Il est ainsi indiqué :
- que la maison départementale doit développer des antennes locales « dans un certain nombre de centres communaux d'action sociale ou de centres intercommunaux d'action sociale » ;
- qu'elle dispose d'un centre d'information et de conseil sur les aides techniques et met en place un numéro vert d'appel d'urgence ;
- qu'elle diffuse un livret sur les droits des personnes handicapées et sur la maltraitance ;
- qu'elle doit mettre en place une bourse aux logements adaptés ;
- qu'elle peut travailler en liaison avec les centres locaux d'information et de coordination (CLIC).
Pour ce qui concerne les missions des équipes pluridisciplinaires et la procédure applicable à l'évaluation des besoins par celles-ci, on ne peut que constater la confusion du dispositif résultant du vote des députés, puisque le présent article introduit désormais deux articles différents et incompatibles dans le code de l'action sociale et des familles pour préciser ces missions.
Le premier , adopté à l'initiative de la commission des affaires culturelles, sociales et familiales avec l'aval du Gouvernement, apporte les précisions suivantes :
- la nécessaire indépendance des équipes pluridisciplinaires est affirmée, bien qu'il ne soit pas indiqué vis-à-vis de quelle autorité cette indépendance doit être assurée ;
- l'évaluation des besoins de compensation de la personne handicapée doit tenir compte de ses besoins particuliers en matière d'accès aux droits fondamentaux et à la citoyenneté ;
- afin de garantir la prise en compte de ses choix, la personne handicapée ou son représentant peut faire inscrire dans le document d'évaluation réalisé par l'équipe pluridisciplinaire ses aspirations et ses éventuels désaccords. Il est également précisé que la personne assistant la personne handicapée au cours de l'évaluation peut être issue du monde associatif ;
- dans la perspective des éventuels aménagements du logement nécessaires à la compensation du handicap du demandeur, l'équipe pluridisciplinaire doit comprendre un « technicien du bâti » à chaque fois qu'un tel aménagement apparaît nécessaire.
L'article précise, en outre, que toute évaluation qui ne respecterait pas « cette condition » est inopposable à la personne handicapée. La condition à laquelle il est fait référence n'est pas précisée, de sorte qu'une interprétation stricte limiterait l'inopposabilité de l'évaluation au seul cas d'absence d'un technicien du bâti, qui est en l'occurrence la dernière condition énoncée, mais il est vraisemblable que la volonté des auteurs de l'amendement était d'inclure l'ensemble des garanties précédemment prévues.
Il prévoit enfin une obligation pour l'État, les collectivités locales, les établissements publics, les organismes de sécurité sociale, les associations, les groupements, organismes et entreprises publics et privés, de garantir à la personne handicapée une évaluation identique en tous lieux du territoire et précise que plusieurs équipes pluridisciplinaires sont constituées dans le ressort de chaque maison départementale.
Le second article relatif aux équipes pluridisciplinaires, qui figurait dans le texte initial, a, pour sa part, été modifié à plusieurs reprises par les députés - à l'initiative notamment du Gouvernement et de la commission - afin d'apporter une nouvelle série de précisions.
Les députés ont d'abord indiqué que l'équipe pluridisciplinaire évaluait non seulement les besoins des personnes handicapées mais aussi ceux des personnes polyhandicapées. Ils ont ensuite modifié les conditions dans lesquelles l'équipe pluridisciplinaire se rend sur le lieu de vie de la personne handicapée, pour imposer son déplacement sur la demande justifiée de la personne handicapée, sans plus faire référence à la gravité de son handicap. Ils ont enfin renvoyé à un décret le soin de préciser les modalités de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires.
Pour ce qui concerne ensuite la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, l'Assemblée nationale a prévu que celle-ci doit prendre ses décisions en tenant compte des souhaits exprimés non seulement par la personne elle-même mais aussi par son représentant légal et qu'elle doit motiver de façon spéciale et circonstanciée les décisions rendues en contradiction avec un choix exprimé par la personne handicapée.
Les députés ont enfin sensiblement modifié le régime des médiateurs départementaux créés par le Sénat. Ces derniers ont ainsi été transformés en un réseau de correspondants locaux et spécialisés du Médiateur de la République. Plusieurs correspondants seront donc désignés dans le ressort de chaque maison départementale, la composition exacte du réseau étant fixée par décret en Conseil d'Etat. Ces correspondants seront chargés de recevoir les réclamations individuelles des personnes handicapées et de les transmettre, si elles concernent une personne publique ou un service public, au Médiateur de la République, et si elles concernent une personne privée, à l'autorité compétente ou au corps d'inspection compétent.
II - La position de votre commission
La principale objection formulée par votre commission en première lecture sur les maisons départementales des personnes handicapées portait sur l'absence de précision en matière d'autorité compétente pour les mettre en place et de forme juridique à leur attribuer. Après une lecture supplémentaire de ce texte à l'Assemblée nationale, cette objection tient toujours.
En février dernier, votre commission avait proposé de donner à ces maisons la forme de groupements d'intérêt public (GIP), placés sous l'autorité des présidents de conseils généraux. Il lui avait été répondu qu'une telle proposition anticipait sur les conclusions de la mission confiée par le premier ministre à MM. Briet et Jamet. Il avait également été avancé que, dans la perspective d'une décentralisation de ce dispositif, il convenait de laisser aux départements une plus grande liberté dans le choix de la forme retenue pour constituer la maison.
Votre commission s'est toujours montré attachée au fait d'assurer une normalisation des formes prises par chaque maison départementale, autant pour des raisons d'égalité de traitement des personnes handicapées sur l'ensemble du territoire que par souci de simplicité pour les usagers qui peuvent être amenés à changer de lieu de résidence et doivent trouver en face d'eux des interlocuteurs dont l'organisation ne varie pas dans des proportions excessives.
Votre commission estime que la formule du GIP qu'elle avait proposé en première lecture répond plus que jamais aux exigences qu'elle a toujours formulées concernant les maisons : efficacité, coordination, participation des personnes handicapées et mobilisation des partenaires financiers.
Cette formule autorise en effet la mise en place de partenariats souples. Elle donne un cadre institutionnel à la nécessaire coordination des acteurs qui interviennent dans le domaine du handicap et rassemble les compétences existantes au sein de réseaux aujourd'hui dispersés. Elle permet enfin de mobiliser les moyens humains et financiers nécessaires à la mise en place du guichet unique que constitue la maison.
Depuis février dernier, votre commission a approfondi sa réflexion sur le GIP. Il lui semble en particulier important que les expériences de terrain, notamment celle des sites pour la vie autonome, ne soient pas oubliées. C'est la raison pour laquelle elle tient à prévoir explicitement que la convention constitutive des GIP détermine les conditions d'association des différents acteurs qui aujourd'hui assurent une mission d'accueil, de conseil et de coordination en faveur des personnes handicapées. C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose d' améliorer la rédaction qu'elle a proposée en première lecture en prévoyant cette association.
Votre commission avait également adressé un second reproche au dispositif des maisons départementales des personnes handicapées : celui de négliger la contribution essentielle des financements extralégaux au dispositif de prise en charge des besoins de compensation des personnes handicapées. Il convient en effet d'être lucide : dans un certain nombre de cas, les besoins de compensation ne pourront pas être intégralement pris en charge par la prestation de compensation. Le maintien de ces financements extralégaux, qui sont une autre forme de la solidarité nationale, est donc indispensable à l'effectivité du droit à compensation.
C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose à nouveau de donner un statut législatif aux actuels fonds départementaux de compensation du handicap qui permettent la mutualisation des aides apportées, à titre extralégal, par divers organismes (CAF, fonds d'action sociale des caisses d'assurance maladie, fonds d'intervention sociale de certaines mutuelles, fonds de solidarité de certaines fondations ou associations, AGEFIPH) en matière de prise en charge des frais liés à la compensation du handicap. Cette mutualisation permet de simplifier les démarches des personnes handicapées par la constitution d'un dossier unique de financement et de réduire sensiblement les sommes restant à leur charge.
Votre commission considère que la création de la prestation de compensation ne doit pas conduire à un désengagement de tous ces organismes qui contribuaient jusqu'ici à la mise en oeuvre du droit compensation. C'est la raison pour laquelle, malgré la création de la nouvelle prestation, elle désire pérenniser ces fonds.
Votre commission souhaite ensuite préciser deux des missions des maisons départementales des personnes handicapées. Il s'agit en premier lieu de renforcer leur rôle en amont des décisions de la commission des droits et de l'autonomie, en leur confiant expressément une mission d'assistance à la personne handicapée et à sa famille dans la formulation de son projet de vie.
Il s'agit, en second lieu, de concrétiser leur mission de médiation dans la mise en oeuvre des décisions de la commission. Il convient en effet de rappeler que l'objectif initial de votre commission, lorsqu'elle a proposé la création de médiateurs départementaux des personnes handicapées placés auprès des maisons départementales, était d'assurer, par le biais d'une médiation interne à ces maisons, l'indépendance de l'évaluation des besoins de compensation. Les lectures successives ont déformé cet objectif, en lui conférant peu ou prou le caractère d'un dispositif de veille et d'alerte en matière de discrimination à l'égard des personnes handicapées, visant à leur assurer le concours d'une autorité capable de trancher en équité tout litige entre une personne handicapée et une personne publique ou privée.
Votre commission concède que le terme de « médiateur » alors employé a pu introduire à un malentendu sur l'objectif recherché. C'est la raison pour laquelle il lui paraît important de mieux distinguer la médiation interne relative à l'attribution des droits et prestations, et la médiation externe concernant les autres domaines de la vie des personnes, qui repose sur la création, dans chaque maison départementale, d'un réseau de correspondants spécialisés du Médiateur de la République
A cet effet, votre commission souhaite préciser les conditions dans lesquelles la personne handicapée peut, sans forcément passer par la voie judiciaire, contester l'évaluation de ses besoins faite par l'équipe pluridisciplinaire et validée par la commission des droits et de l'autonomie, en faisant appel à une personne qualifiée figurant sur une liste établie par la maison départementale et chargée de proposer des solutions en équité.
S'agissant ensuite des équipes pluridisciplinaires et des procédures applicables devant elles, votre commission a été amenée à opérer un choix entre les deux articles concurrents qui résultent du vote du texte à l'Assemblée nationale. Plusieurs raisons l'ont conduite à préférer la rédaction de l'article L. 146-4 à celle de l'article L. 146-3-1 :
- un certain nombre des précisions apportées dans l'article L. 146-3-1 ne paraissent pas utiles : tel est par exemple le cas de la précision selon laquelle l'évaluation des besoins de compensation doit tenir compte des besoins pour l'accès aux droits fondamentaux. En effet, la définition même du droit à compensation, à l'article 2A, y fait déjà référence ;
- d'autres précisions relèvent davantage du décret : c'est notamment le cas pour la composition des équipes pluridisciplinaires. L'Assemblée nationale a souhaité préciser l'intervention d'un technicien du bâti pour insister sur leur pluridisciplinarité, d'autres professionnels seront indispensables, tels des ergothérapeutes ou des psychologues. A moins d'envisager un inventaire fastidieux et peut-être incomplet des spécialistes devant être représentés dans ces équipes, le renvoi au décret paraît la meilleure solution ;
- plusieurs des dispositions proposées sont par ailleurs d'une portée pratique discutable : ainsi, la nullité et le caractère inopposable à la personne handicapée d'une évaluation qui ne serait pas menée dans les règles ne peut à l'évidence pas entraîner l'attribution automatique de telle ou telle prestation et ne peut donc que signifier la nécessité de reprendre l'évaluation dans son ensemble. Au demeurant, dans la mesure où l'évaluation est pas un simple acte d'instruction, elle ne saurait faire grief ;
- la précision selon laquelle plusieurs équipes pluridisciplinaires sont constituées dans le ressort de chaque maison départementale est enfin contraire à la position constante de votre commission : en effet, l'équipe doit être entendue au sens générique du terme. Elle comprend l'ensemble des professionnels qui interviennent pour l'évaluation des besoins des personnes handicapées, chacun d'entre eux n'intervenant naturellement pas sur chacune des demandes qui seront instruites. Mais si, en fonction de l'étendue des départements ainsi que de la masse et de la diversité des demandes instruites, le nombre de professionnels chargés de l'évaluation et leur mode d'organisation sont susceptibles de varier, l'unicité de l'équipe est indispensable car elle sera le gage d'une cohérence des évaluations et d'une harmonisation des pratiques.
Concernant la procédure d'évaluation des besoins par l'équipe pluridisciplinaire prévue par l'article L. 146-4, votre commission souhaite toutefois apporter une précision à l' obligation d'entretien entre l'équipe pluridisciplinaire et la personne handicapée. S'il est en effet nécessaire que l'équipe pluridisciplinaire entende et reçoive la personne handicapée qui sollicite une aide ou une prestation, votre commission estime qu'il ne faut pas en faire une obligation légale.
Une telle obligation risque en effet de se retourner contre la personne handicapée : pour certaines demandes, par exemple lorsqu'il s'agit d'un renouvellement, un entretien et un déplacement - tant de la personne que de l'équipe - ne sont pas nécessaires. Si cet entretien devenait juridiquement obligatoire, le fait que la personne handicapée ne rencontre pas l'équipe pluridisciplinaire pourrait bloquer sa demande. C'est la raison pour laquelle il est préférable de prévoir que la personne handicapée doit être entendue lorsqu'elle en fait la demande et qu'à défaut de demande, l'entretien a lieu à l'initiative de l'équipe pluridisciplinaire.
Enfin, considérant que les dispositions relatives à l'équipe pluridisciplinaire sont particulièrement importantes, car elles assurent la réussite de l'évaluation, votre commission estime qu'il serait anormal que leurs modalités de fonctionnement soient définies par un décret simple alors que l'ensemble de la section ferait l'objet de décret en Conseil d'État. Elle vous propose donc un amendement en ce sens, ainsi que six amendements formels, les deux premiers de portée rédactionnelle, les deux suivants de coordination et les deux derniers tendant à supprimer des précisions inutiles.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.
CHAPITRE II
-
Cartes attribuées aux
personnes handicapées