EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat a été saisi, le 21 juin 2004, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une proposition de règlement établissant le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes 1 ( * ) .
Cette proposition de la Commission européenne répond à l'invitation du Conseil européen de Thessalonique des 19 et 20 juin 2003. Les chefs d'Etat et de gouvernement avaient en effet demandé à la Commission de « présenter, le plus rapidement possible, des propositions sur la refonte du Manuel commun des frontières extérieures, y compris l'apposition de cachets sur les documents de voyage des ressortissants de pays tiers » 2 ( * ) .
A la suite de ce même Conseil européen avait été lancée par la Commission l'idée d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures 3 ( * ) . Dans le cadre de la politique de gestion intégrée des frontières, la création de cette Agence constitue le volet opérationnel de cette politique 4 ( * ) tandis que la proposition de règlement en constitue le volet législatif.
La Commission européenne a donc proposé le 26 mai 2004 un projet de code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes. Conformément aux orientations définies par le Conseil européen, ce code communautaire refond le Manuel commun, regroupe des dispositions dispersées dans d'autres textes et introduit de nouvelles dispositions. Il ne s'agit pas d'une codification à droit constant. De plus, la Commission allant au-delà de la commande initiale élargit la portée de ce code au franchissement des frontières intérieures de l'espace Schengen.
Transmise au Conseil des ministres et au Parlement européen, cette proposition de règlement n'a pas encore été examinée par ces institutions.
La délégation pour l'Union européenne du Sénat a adopté le 1 er décembre 2004 la proposition de résolution présentée par notre collègue M. Robert Del Picchia et renvoyée à votre commission des Lois qui fait l'objet du présent rapport.
Bien qu'approuvant très largement ce projet de code des frontières, la délégation a émis deux réserves touchant au maintien d'un certain degré de sécurité à nos frontières intérieures.
Après avoir expliqué le contenu et les apports de cette proposition de règlement, votre rapporteur présentera les réserves et recommandations de la proposition de résolution avant d'exposer la position de votre commission.
I. LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT : UNE CODIFICATION À DROIT NON CONSTANT
La base juridique proposée est l'article 62, points 1 et 2 a), du traité instituant la Communauté européenne puisque ce projet traite à la fois des « mesures visant [...] à assurer l'absence de tout contrôle des personnes [...] lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures » et « des mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres », notamment « les normes et les modalités auxquelles doivent se conformer les Etats membres pour effectuer les contrôles des personnes aux frontières extérieures ».
A. LES OBJECTIFS ET PRINCIPES DU PROJET DE CODE
1. Achever la communautarisation de l'Acquis Schengen
Elaborées initialement dans le cadre intergouvernemental de l'accord de Schengen 5 ( * ) , les normes relatives au franchissement des frontières ont été intégrées dans le cadre institutionnel et juridique de l'Union à la suite de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam 6 ( * ) .
Bien que cet « acquis Schengen » soit désormais de l'acquis communautaire, il maintient sa spécificité par rapport au droit communautaire classique :
- les supports de ce droit ne sont pas ceux du droit communautaire. Il ne s'agit pas de règlements ou de directives, d'où une certaine ambiguïté. Dans le corps même des textes, la terminologie employée n'est pas celle d'un texte communautaire. Il y est question par exemple de « parties contractantes » et non d'« Etats membres » ;
- ces règles ont été adoptées dans un cadre purement intergouvernemental, sans participation de la Commission et du Parlement européen ;
- à la suite de l'intégration de cet acquis dans le droit communautaire, le Comité exécutif Schengen 7 ( * ) chargé de prendre les mesures d'application de la Convention de Schengen fut supprimé. Toutefois, le Conseil s'y est substitué et a continué à statuer à l'unanimité pour adopter les modalités pratiques du contrôle et de la surveillance des frontières définies par le Manuel commun 8 ( * ) . Les compétences d'exécution n'ont pas été transférées à la Commission selon la procédure dite de comitologie 9 ( * ) .
La proposition de règlement présentée par la Commission permettrait d'achever la conversion de l'acquis Schengen en droit communautaire classique. L'ensemble des dispositions relatives au franchissement des frontières serait contenu dans ce règlement. La terminologie serait adaptée. Enfin, l'article 30 de la proposition de règlement confère à la Commission les pouvoirs d'exécution de ce règlement 10 ( * ) . La procédure de comitologie retenue serait la procédure dite de réglementation 11 ( * ) .
2. Renforcer la sécurité juridique
Le Manuel commun est un acte ayant une nature hybride puisqu'il est à la fois source de droit communautaire en créant des droits et des obligations, et guide pratique pour les garde-frontières. S'ajoutent à cela en annexes des listes ou compilations d'autorités, de documents ou de points de passage autorisés. Ces différentes dispositions sont modifiables selon trois types de procédures.
Il convient de souligner que la distinction entre ces différents types de normes et procédures n'est pas toujours évidente puisque, dans une même section, on peut retrouver des paragraphes contenant des dispositions de chaque type.
En outre, certaines parties et annexes du Manuel commun ne font que reproduire le contenu d'autres actes, tels que la Convention de Schengen ou les Instructions consulaires communes.
Pour remédier à ces défauts et renforcer la sécurité juridique, la proposition de règlement distingue les principes de base prévus aux titres I à IV et les modalités pratiques prévues aux annexes I à XII. Seuls ces annexes seraient modifiables selon une procédure de comitologie 12 ( * ) . Les dispositions redondantes sont également éliminées.
Par ailleurs, une réflexion a été entamée pour l'élaboration d'un guide pratique pour les gardes frontières afin de faciliter leur travail et harmoniser les pratiques nationales.
3. Actualiser les règles relatives au franchissement des frontières
L'objectif de ce code est aussi d'actualiser les textes au vu du bilan de dix années de pratiques, d'évolutions et de modalités nouvelles dans le contrôle des frontières intérieures et extérieures.
Il s'agit de retrouver une vision cohérente à l'heure de l'élargissement en rassemblant dans un seul document des dispositions dispersées dans la Convention de Schengen, le Manuel commun, les décisions du comité exécutif Schengen ou d'autres règlements .
L'article 14 de la proposition de règlement fait ainsi référence à l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres créée par le règlement (CE) n° 2007 - 2004 du conseil adopté le 26 octobre 2004. Il dispose que celle-ci gère et coordonne la coopération opérationnelle entre Etats membres.
Est également ajouté un point sur l'obligation pour les ressortissants de pays tiers soumis à visa pour les séjours n'excédant pas 90 jours de posséder une assurance voyage couvrant les frais médicaux d'urgence. Ceci reprend en l'adaptant légèrement le paragraphe récemment inséré dans le Manuel par la décision du Conseil sur l'assurance voyage 13 ( * ) .
Mais l'actualisation de ce corpus législatif signifie également l'introduction de règles nouvelles.
B. DE NOUVELLES DISPOSITIONS
Cette codification à droit non constant est l'occasion de combler des lacunes, de corriger des dispositifs et d'améliorer l'état du droit 14 ( * ) .
1. Les frontières extérieures
Peu de changements sont introduits. Sont notamment reprises certaines recommandations du Catalogue des meilleures pratiques Schengen 15 ( * ) .
On notera que :
- aux conditions déjà prévues pour entrer dans l'espace Schengen est ajouté le fait de ne pas représenter une menace pour la santé publique (article 5 de la proposition de règlement) ;
- l'aménagement de files séparées aux points de passage frontaliers est recommandé à l'ensemble des frontières (il n'est obligatoire que dans les aéroports internationaux) (article 8 et annexe X de la proposition de règlement) ;
- le compostage des documents de voyage à l'entrée et à la sortie est rendu systématique sauf exceptions 16 ( * ) (article 9 de la proposition de règlement).
La proposition de règlement modifie également substantiellement les règles relatives aux marins lorsqu'un navire fait escale.
Enfin, elle comble une lacune en arrêtant les grands principes du petit trafic frontalier. Dès la Convention de Schengen, il avait pourtant été prévu de définir les modalités de ce trafic. Le code en prévoit le principe et certaines règles. Toutefois, les détails de ce régime seraient définis par la proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des Etats membres 17 ( * ) .
2. Les frontières intérieures
La demande adressée à la Commission par le Conseil lors du Conseil européen de Thessalonique ne concernait que les frontières extérieures . L'idée d'un code communautaire des frontières incluant la question des frontières intérieures n'a surgi qu'à l'initiative de la Commission elle-même 18 ( * ) .
Pourtant, ce second volet de la proposition de règlement recèle les modifications les plus substantielles.
a) La clause de sauvegarde
L'article 2, paragraphe 1, de la Convention de Schengen dispose que les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans qu'un contrôle des personnes soit effectué.
Mais l'article 2, paragraphe 2, de la Convention de Schengen prévoit qu'un Etat membre peut réintroduire des contrôles aux frontières intérieures lorsqu'il y a une menace à l'ordre public ou à la sécurité nationale.
La procédure de rétablissement des contrôles est très peu formalisée 19 ( * ) .
Un Etat qui envisage, à court terme, de rétablir des contrôles aux frontières intérieures doit adresser une notification aux autres Etats, précisant la cause de la décision envisagée, l'étendue géographique de celle-ci et sa durée. Il peut également indiquer les mesures qu'il attend de ses partenaires.
En théorie, la notification est suivie d'une réunion du Comité exécutif. En cas de maintien de la décision de rétablissement des contrôles, l'Etat demandeur informe ses partenaires de la date et des conditions de ces contrôles. En pratique, seule la première phase de notification est mise en oeuvre. La Commission n'intervient pas.
Si l'urgence nécessite un rétablissement immédiat des contrôles, la notification suffit.
L'Etat doit ensuite informer les autres Etats de la date de levée des contrôles. Il peut les prolonger selon les procédures précitées.
Toutefois, la Commission considère en tant que gardienne des traités qu'elle doit désormais être expressément impliquée dans le processus de réintroduction temporaire des contrôles.
La procédure de l'article 2, paragraphe 2, de la Convention de Schengen doit être adapté au cadre institutionnel communautaire étant donné que, lors de l'intégration de l'acquis Schengen dans le cadre de l'Union européenne, tous les éléments de cet acquis n'ont pas été adaptés. Alors même que les règles relatives au franchissement des frontières trouvent leur base juridique dans le premier pilier, la Commission est exclue de la procédure de rétablissement des contrôles.
Pour ces raisons, elle propose une nouvelle procédure de déclenchement de la clause de sauvegarde 20 ( * ) .
En premier lieu , elle ajoute la santé publique aux motifs justifiant la réintroduction des contrôles. Toutefois, seule une « menace grave » pour l'ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique pourrait les déclencher.
En deuxième lieu, la procédure ordinaire serait plus formalisée au bénéfice de la Commission.
D'une durée maximale de 30 jours, la réintroduction des contrôles pourrait toutefois être prolongée pour des périodes renouvelables ne dépassant pas 30 jours.
Comme c'est déjà le cas, l'Etat membre requérant devrait notifier sa décision envisagée aux autres Etats membres. Il la notifierait également à la commission, ce qui est nouveau.
A la suite de cette notification, la Commission émettrait un avis sur la décision envisagée en vue de l'organisation d'une consultation réunissant l'Etat requérant, les autres Etats membres et la Commission . Cette consultation devrait notamment permettre d'organiser la coopération mutuelle des Etats et d'examiner la proportionnalité des mesures par rapport aux faits et aux risques qui les motivent .
La consultation devrait se dérouler au moins quinze jours avant la date envisagée pour le rétablissement des contrôles . En outre, les contrôles ne pourraient être réintroduits qu'après la consultation ce qui ferait de celle-ci une condition nécessaire de la mise en oeuvre de la clause de sauvegarde.
L'Etat qui déciderait de mettre fin aux contrôles soumettrait rapidement au Parlement européen, au Conseil et à la Commission un rapport sur la réintroduction des contrôles.
En troisième lieu, la procédure d'urgence serait conservée, une simple notification suffisant.
En dernier lieu, la Commission propose une procédure inédite de recours commun à la clause de sauvegarde en cas de menace d'une gravité exceptionnelle pour l'ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique affectant plusieurs Etats membres et notamment en cas de menace terroriste à caractère transfrontalier.
Dans une telle situation, le Conseil, sur proposition de la Commission, pourrait décider à la majorité qualifiée de réintroduire immédiatement les contrôles à toutes ou à certaines frontières intérieures.
La levée des contrôles obéirait à la même procédure.
b) Suppression des contrôles spécifiques dans la zone frontalière
La Commission souhaite supprimer la possibilité pour les Etats membres de prévoir une législation particulière relative aux contrôles des personnes, uniquement applicable dans la zone limitrophe de la frontière intérieure 21 ( * ) . En l'état du droit en vigueur, aucune disposition communautaire ne le permet, mais aucune ne l'interdit explicitement.
La Commission considère que des contrôles dans la zone frontalière ne peuvent être exercés que dans le cadre des compétences générales de police définies pour l'ensemble du territoire de l'Etat concerné. Tout contrôle exercé en raison du seul franchissement ou de la proximité d'une frontière intérieure est, selon la Commission, incompatible avec le concept d'un espace sans frontières.
Tout franchissement de frontière intérieure doit être assimilé à un déplacement entre deux départements au sein d'un même Etat membre .
* 1 Document E2617. COM (2004) 391 final.
* 2 Précédemment, ce projet de refonte du Manuel commun avait été évoqué dans le « Plan pour la gestion des frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne », approuvé par le Conseil JAI du 13 juin 2002 et soutenu par le Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin 2002.
* 3 Voir la résolution n° 68 adoptée par le Sénat le 16 mars 2004 ainsi que le rapport n° 228 (2003-2004) de M. Alex Türk fait au nom de la commission des Lois.
* 4 Le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne a été adopté le 26 octobre 2004.
* 5 Notamment la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 signé à Schengen le 19 juin 1990 ainsi que les décisions du comité exécutif Schengen institué par le titre VII de la convention d'application précitée. Le Manuel commun est une de ces décisions.
* 6 Voir le Protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, annexé aux traités CE et UE par le Traité d'Amsterdam ainsi que la décision du Conseil du 20 mai 1999 déterminant la base juridique de chacune des dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen.
* 7 Ce comité exécutif se composait exclusivement de représentants des parties contractantes. Il statuait à l'unanimité.
* 8 Voir le règlement (CE) n° 790/2001 du Conseil du 24 avril 2001 réservant au Conseil des pouvoirs d'exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives à la mise en oeuvre du contrôle et de la surveillance des frontières.
* 9 La comitologie est une procédure qui permet au Conseil de l'Union européenne de déléguer à la Commission européenne ses pouvoirs d'exécution lorsqu'un règlement communautaire ou une décision requiert des mesures d'application. Il existe plusieurs types de comités selon que le Conseil garde un contrôle étroit ou non sur ce que fait la Commission. Voir la décision du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission.
* 10 Le considérant (5) du règlement (CE) n° 790/2001 du conseil du 24 avril 2001 indique que le Conseil se réserve les pouvoirs d'exécution « en attendant d'examiner les conditions dans lesquelles de telles compétences d'exécution seraient conférées à la Commission après la fin de ladite période transitoire (de cinq ans) ».
* 11 Voir l'article 5 de la décision du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission.
* 12 Voir les articles 30 et 31 de la proposition de règlement.
* 13 Décision 2004/17/CE du 22 décembre 2003.
* 14 N'est pas développée l'introduction d'une procédure de comitologie pour la modification des annexes I à XII. Voir le I A 1) de ce rapport.
* 15 L'élaboration d'un catalogue de « meilleurs pratiques » dans l'application de l'acquis Schengen s'est déroulée au sein du groupe du Conseil « Evaluation Schengen » à partir de mai 2001. Ce catalogue a été approuvé par le conseil le 28 février 2002. Il est non exhaustif, non contraignant et évolutif. Il doit servir d'exemple à la fois pour les nouveaux Etats adhérents à Schengen et également pour ceux qui appliquent déjà cet acquis.
* 16 Postérieurement à l'adoption par la commission le 26 mai 2004 de la présente proposition de règlement, a été adopté définitivement, le 13 décembre 2004, le règlement (CE) n° 2133/2004 du Conseil concernant l'obligation pour les autorités compétentes de procéder au compostage systématique des documents de voyage des ressortissants de pays tiers lors du franchissement des frontières extérieures.
Le code devrait reprendre exactement ce texte. Rappelons que la France fut à l'origine de ce règlement. Lors de son audition par la Délégation pour l'Union européenne du Sénat le jeudi 13 mars 2003, M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, jugeait « indispensable d'apposer un cachet lors du franchissement d'une frontière extérieure de l'espace Schengen, à l'entrée et, si possible, à la sortie ».
* 17 COM (2003) 502 final. Adoptée par la commission le 14 août 2003.
* 18 Voir document SEC (2003) 736 du 20 juin 2003. « Document de travail de la Commission : Refonte du manuel commun - Vers un Code communautaire des frontières en matière de circulation des personnes ? ».
* 19 Voir la décision du comité exécutif Schengen du 20 décembre 1995 concernant la procédure d'application de l'article 2, paragraphe 2, de la convention de Schengen. Déc SCH / Com-ex (95) 20, rév. 2.
* 20 Voir les articles 20 à 28 de la proposition de règlement.
* 21 Voir l'article 19, paragraphe a), de la proposition de règlement.