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EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER
TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE DU CONSEIL
DE L'UNION EUROPÉENNE DU 27 JANVIER 2003 VISANT
À AMÉLIORER L'ACCÈS À LA JUSTICE DANS LES AFFAIRES TRANSFRONTALIÈRES PAR L'ÉTABLISSEMENT DE RÈGLES MINIMALES COMMUNES RELATIVES À L'AIDE JUDICIAIRE ACCORDÉE DANS LE CADRE DE TELLES AFFAIRES

Article premier
(art. 3-1 nouveau, 6, 10, 40-1 nouveau, 61 de la loi n° 91-647
du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique)
Régime de l'aide juridique accordée
dans le cadre de litiges transfrontaliers

Cet article tend à définir un régime d'aide juridique particulier, applicable aux litiges transfrontaliers, afin de mettre le droit français en conformité avec la directive 2003/8 du Conseil de l'Union européenne du 27 janvier 2003.

1. La directive du 27 janvier 2003 : un socle de règles minimales communes pour promouvoir l'aide judiciaire dans l'Union européenne

La liberté de circulation des personnes, des biens et des services dans l'Union européenne et son corollaire, le libre établissement, favorisent la multiplication des litiges transfrontaliers n'impliquant pas forcément des personnes aux ressources élevées.

Cette évolution a rendu nécessaire de rechercher des moyens pour assurer une plus grande égalité de traitement entre les justiciables qui résident habituellement dans l'Union européenne qu'ils soient ou non ressortissants communautaires.

Tel est l'objet de la directive 2003/8/CE du 27 janvier 2003. Inspiré des préconisations formulées par le conseil européen extraordinaire de Tampere réuni les 15 et 16 octobre 1999, ce texte s'inscrit dans le cadre de la coopération civile et commerciale qui constitue un des axes principaux du développement de l'« espace judiciaire de liberté, de sécurité et de justice » consacré par le traité d'Amsterdam.

Il prend sa source dans les réflexions esquissées par la Commission européenne en 2000 dans le livre vert sur « l'assistance judiciaire en matière civile : problèmes rencontrés par le plaideur transfrontalier »15(*) qui avait identifié six obstacles à l'accès effectif à l'assistance judiciaire. 

Les six obstacles à l'accès effectif à l'assistance judiciaire
identifiés par la Commission européenne

- le champ trop restrictif des personnes bénéficiaires de l'aide juridique ; 

- les critères d'éligibilité à l'aide judiciaire, notamment financiers ou liés au fond de l'affaire ; 

- les coûts supplémentaires inhérents au caractère transfrontalier d'un litige engendrés par les frais de traduction et d'interprétation, les frais de déplacement du plaideur, des avocats ou encore les frais liés à la nécessité de s'adresser à deux avocats (celui de l'Etat d'origine et celui de l'Etat où se situe la juridiction compétente pour examiner le litige) ;

- les difficultés pratiques pour trouver un avocat compétent dans un autre Etat que celui du plaideur ; 

- la lourdeur des démarches à entreprendre pour saisir un autre Etat membre que l'Etat d'origine du plaideur d'une demande d'assistance judiciaire ;

- l'insuffisante circulation de l'information sur les différents systèmes d'aide judiciaire nationaux trop limitée aux frontières nationales ;

- le caractère national des régimes d'aide judiciaire des Etats membres impliquant que l'assistance judiciaire n'est accordée par un Etat que pour les seules procédures engagées sur son territoire.

La directive 2003/8 propose de « garantir un niveau approprié d'aide judiciaire dans les affaires transfrontalières », définies comme « tout litige dans lequel la partie qui présente une demande d'aide judiciaire [...] à son domicile ou sa résidence habituelle dans un Etat membre autre que l'Etat du for16(*) ou que l'Etat dans lequel la décision doit être exécutée »17(*).

Il s'agit donc d'un dispositif « ciblé » qui laisse les Etats membres libres de déterminer les règles régissant leur système national d'aide juridique, tout en proposant des solutions communes pour éviter que les plaideurs ne soient découragés par les nombreux obstacles à l'accès effectif à la justice.

La directive comprend deux volets, l'un normatif qui définit les conditions et l'étendue de l'aide judicaire accordée à l'occasion de litiges transfrontaliers (articles premier à 12), l'autre d'ordre pratique ayant trait aux circuits de transmission des demandes d'aide judiciaire (articles 12 à 16)18(*). Seule la première partie de ce texte impose une transposition de la loi française19(*).

La directive prévoit deux séries de dispositions relatives aux modalités de l'aide judiciaire accordée aux demandeurs à l'occasion d'un litige transfrontalier, les unes impératives s'imposant aux Etats membres (type de contentieux concerné, champ des plaideurs éligibles, phases de la procédure couvertes, nature des dépenses prises en charge), les autres facultatives (caractère subsidiaire de l'aide accordée, inclusion des dépens dans le champ de l'aide).

Cette démarche a été accueillie favorablement par le Conseil des barreaux de l'Union européenne20(*). Ce texte est en cours de transposition dans la plupart des Etats membres de l'Union européenne.

2. Une nécessaire adaptation des règles de droit interne

Régie par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, le système français d'aide judiciaire s'appuie sur deux mécanismes distincts : l'accès au droit qui a trait aux droits et obligations en dehors de toutes procédures juridictionnelles21(*) et l'aide juridictionnelle.

Ce second volet, le plus important, permet la prise en charge par l'Etat des frais exposés par les justiciables ne disposant pas des ressources suffisantes pour faire valoir leurs droit en justice. Cette aide financière couvre en particulier les frais liés à l'assistance d'un avocat (honoraires) ou d'un autre auxiliaire de justice et les frais de procédure (article 40 de la loi du 10 juillet 1991).

Son domaine est vaste (article 10 de la loi du 10 juillet 1991). En effet, cette aide peut être accordée dans toutes les matières -gracieuse ou contentieuse-, devant toutes les juridictions et à tous les stades d'une procédure juridictionnelle : en amont, dans le cadre d'une transaction avant l'introduction de l'instance, lors du procès ou encore après celui-ci pour obtenir l'exécution d'une décision de justice rendue au bénéfice du demandeur.

- Les exigences de la directive déjà partiellement satisfaites par le droit en vigueur

Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, le droit français prend déjà en compte une partie des exigences inscrites dans la directive du 27 janvier 2003. L'aide juridictionnelle française peut en effet d'ores et déjà être accordée à certains demandeurs ne résidant pas habituellement sur le territoire national et quelle que soit leur nationalité à l'occasion d'une procédure engagée en France.

Outre certaines personnes morales qui peuvent, à titre exceptionnel, prétendre à l'aide juridictionnelle, sous de strictes conditions22(*), et les syndicats de copropriétaires d'immeubles dans le cadre de certaines actions23(*), le bénéfice de l'aide juridictionnelle est accordé - par le bureau d'aide juridictionnelle établi auprès de la juridiction compétente pour statuer sur le litige - aux personnes physiques qui remplissent trois conditions cumulatives relatives aux ressources - qui ne doivent pas dépasser un certain seuil réévalué chaque année24(*) -, au caractère sérieux de la demande25(*) et à la nationalité.

En ce qui concerne cette dernière condition définie à l'article 3 de la loi du 10 juillet 1990, le système français, à l'instar de nombreux autres Etats membres26(*) est déjà largement ouvert.

En effet, outre les justiciables français, les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne, sans considération du lieu de leur domicile, sont également autorisés à demander l'aide juridictionnelle à l'occasion d'une procédure engagée en France. Cette disposition, qui n'était pas prévue par le régime antérieur à 1991, est la conséquence de l'article 7 du traité de Rome de 1957 qui impose une égalité de traitement entre les ressortissants communautaires et les ressortissants nationaux et de la convention de Bruxelles du 27 septembre 1968 relative à la libre circulation des jugements. Dans le même esprit, les ressortissants des Etats liés par une convention bilatérale relative à l'assistance judiciaire27(*), peuvent également bénéficier du régime d'aide juridique français.

Sont également éligibles à l'aide juridictionnelle pour une procédure engagée en France les ressortissants étrangers en situation régulière résidant habituellement en France. A titre exceptionnel, peuvent également accéder à ce dispositif les demandeurs étrangers qui ne remplissent pas ces conditions dont la situation se révèle particulièrement digne d'intérêt au regard de l'objet du litige ou des charges prévisibles de celui-ci.

Enfin, certaines catégories de ressortissants étrangers - mineurs, témoins assistés, mis en examen, prévenus, accusés, condamnés ou partie civile - sont admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle sans condition de résidence.

Des adaptations ponctuelles au régime de droit commun pour mettre le droit français en conformité avec le droit communautaire

Le présent projet de loi définit un régime d'aide juridictionnelle applicable aux litiges transfrontaliers qui reprend pour l'essentiel les règles de droit commun applicables sous réserve de quelques adaptations ponctuelles sur des points particuliers qui, aux termes de la directive, relèvent de règles spécifiques.

 Le texte proposé pour l'article 3-1 (nouveau) de la loi du 10 juillet 1991 détermine la liste des personnes éligibles à l'aide juridictionnelle et le champ d'application de l'aide accordée. Il définit les litiges transfrontaliers et affirme le caractère subsidiaire de l'aide juridictionnelle octroyée en la matière.

Le présent article propose de définir une liste de personnes éligibles à l'aide juridictionnelle en cas de litige transfrontalier strictement calquée sur les termes de la directive. Ce dispositif serait donc ouvert aux ressortissants communautaires, comme actuellement, et, de manière plus novatrice, aux ressortissants des pays tiers, en situation régulière, résidant ou domiciliés dans l'un des Etats membres. Une exception sur ce dernier point serait toutefois prévue pour exclure l'Etat du Danemark qui n'a pas participé à l'adoption de la directive 2003/828(*).

A la différence du régime de droit commun, les personnes morales -visées à titre exceptionnel par l'article 2 de la loi de 1990- ainsi que les personnes physiques ressortissants étrangers en situation irrégulière ou ne résidant par sur le territoire français éligibles à l'aide juridictionnelle à titre exceptionnel- aux termes de l'article 3 de cette même loi - seraient écartées.

La définition des litiges transfrontaliers retenue par la directive serait strictement reprise. Seuls les litiges transfrontaliers civils et commerciaux seraient susceptibles d'entrer dans le champ du dispositif, conformément à la directive 2003/829(*). Serait donc exclus le contentieux pénal, fiscal, douanier ou encore administratif.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de la justice, pourraient être plus particulièrement concernés des contentieux en matière familiale (divorce, garde des enfants, pensions alimentaires), de droit du travail (droit des licenciements notamment) ou encore de sécurité sociale ou de responsabilité médicale.

Par un renvoi au titre II (qui regroupe les articles 10 et 11) de la loi du 10 juillet 1991, le bénéfice de l'aide pourrait être octroyé à toutes les étapes de la procédure.

L'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des lois, le Gouvernement ayant donné un avis favorable, a apporté une clarification pour éviter que l'octroi de l'aide juridictionnelle aux litiges transfrontaliers puisse être étendu à la matière pénale et quelques améliorations rédactionnelles à la liste de personnes visées.

Le présent article confère un caractère subsidiaire à l'aide juridictionnelle octroyée en cas de litige transfrontalier, ce qui implique que son bénéfice serait exclu lorsque les frais de procédure sont déjà pris en charge dans le cadre « d'un contrat d'assurance » ou par « d'autres systèmes de protection ». Ce mécanisme s'appliquerait à la seule condition que la police d'assurance couvre effectivement la procédure engagée sur le territoire français. Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du ministère de la justice, le caractère subsidiaire de l'aide sera apprécié par les bureaux d'aide juridictionnelle au cas par cas.

Votre rapporteur se félicite que le Gouvernement ait fait le choix opportun d'utiliser la possibilité laissée par la directive30(*) aux Etats membres de tenir compte de l'existence de mécanismes alternatifs à l'aide judiciaire dans certains Etats membres de l'Union européenne31(*). Cette initiative paraît particulièrement bienvenue dans le contexte actuel de maîtrise des dépenses publiques et en particulier des dépenses d'aide juridictionnelle - en croissance exponentielle (+ 42 % entre 1998 et 2004)32(*).

 Le texte proposé pour l'article 6 de la loi du 10 juillet 1991 tend à permettre la prise en compte des différences de coût de la vie entre les Etats membres de l'Union européenne.

Actuellement, l'article 6 de la loi du 10 juillet 1991 prévoit une dérogation au seuil financier permettant d'accéder à l'aide juridictionnelle. En effet, à titre exceptionnel, les personnes dont la situation apparaît digne d'intérêt au regard de l'objet du litige et des charges prévisibles du procès peuvent être admises à son bénéfice sans considération des ressources dont elles disposent.

Transposant une obligation énoncée à l'article 5, paragraphe 4 de la directive, le présent article complète ces dispositions pour prévoir une nouvelle dérogation applicable aux seuls litiges transfrontaliers civils ou commerciaux. Une personne dont les ressources excèderaient les seuils d'éligibilité financière à l'aide juridictionnelle pourrait néanmoins en bénéficier à condition d'apporter la preuve de son incapacité financière à faire face aux dépenses traditionnellement couvertes par le dispositif de droit commun compte tenu des écarts de niveau de vie entre la France et l'Etat dans lequel elle est établie.

Les Etats membres ont demandé à la Commission européenne d'établir un tableau de concordance des niveaux de vie au sein de l'Union européenne qui n'a pas encore été réalisé. Selon le ministère de la justice, il appartiendra au cas par cas d'apprécier la situation de chaque demandeur.

 Transposant les dispositions de la directive relatives à la continuité de l'aide judiciaire33(*), le texte proposé pour l'article 10 de la loi du 10 juillet 1991 propose d'étendre le bénéfice de l'aide juridictionnelle aux procédures engagées pour obtenir l'exécution d'une décision de justice émanant d'un Etat membre de l'Union européenne autre que la France. Pour les mêmes raisons que celles évoquées précédemment, une exception serait néanmoins prévue pour exclure le Danemark.

Actuellement, l'article 10 de la loi du 10 juillet 1991 prévoit notamment l'octroi de l'aide juridictionnelle « à l'occasion de l'exécution d'une décision de justice ou de tout autre titre exécutoire ». Même si cela ne figure pas expressément dans le texte, ne sont ici visés que les jugements et les titres exécutoires émanant des autorités compétentes françaises.

 Le texte proposé pour l'article 40-1 (nouveau) la loi du 10 juillet 1991 tend à permettre la prise en charge des frais supplémentaires liés au caractère transfrontalier d'une procédure.

Transposant les articles 7 et 8 b) de la directive, le présent article propose d'étendre le champ des dépenses couvertes par l'aide juridictionnelle aux frais qui résultent du caractère transfrontalier d'une procédure qui ne font actuellement l'objet d'aucune réglementation34(*).

Deux situations seraient envisagées : 

- celle des ressortissants résidant habituellement sur le territoire français qui bénéficieraient de la prise en charge des frais supplémentaires exposés à l'occasion d'une demande d'assistance judiciaire dans un autre Etat membre dans le cadre d'une procédure transfrontalière se déroulant sur ce même territoire. Les frais de traduction de la demande d'aide juridictionnelle adressée à l'autre Etat membre et des documents nécessaires à l'instruction du dossier seraient couverts35(*). En cas de rejet de la demande d'aide juridictionnelle, le demandeur pourrait être contraint de rembourser de l'aide qui lui a été versée. Cette disposition, qui transpose utilement une faculté laissée par la directive36(*), constitue un moyen de dissuader les demandes dilatoires ;

- celle des ressortissants résidant habituellement dans un autre Etat membre que la France qui bénéficieraient de la prise en charge des frais supplémentaires exposés à l'occasion d'une procédure qui se déroule sur le territoire français, à savoir, les  frais d'interprétation, les frais de traduction des documents nécessaires à l'examen de l'affaire et les frais de déplacement37(*). Seuls seraient concernés les plaideurs admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle.

 Le texte proposé pour l'article 61 rétabli dans la loi du 10 juillet 199138(*) tend à permettre la prise en charge des frais exposés par un ressortissant résidant en France au titre de la consultation d'un avocat en France avant la transmission d'une demande d'aide judiciaire dans un autre Etat membre.

Ce dispositif assure la transposition de l'obligation posée à l'article 3, paragraphe 2 a) de la directive de garantir la prise en charge des frais liés aux conseils « pré-contentieux ».

Les modalités de couverture de ces frais retenues par le présent article seraient particulières. Elles relèveraient des dispositions relatives à l'accès au droit qui porte sur les droits et obligations en dehors des procédures juridictionnelles auxquelles le présent article renvoie, et non de l'aide juridictionnelle proprement dite.

Ainsi, en application du titre II de la loi du 10 juillet 1991 relatif à la mise en oeuvre de l'accès au droit, il reviendrait au conseil départemental de l'accès au droit (CDAD) d'organiser des consultations juridiques à l'intention des justiciables pour les informer sur l'état du droit de l'Etat membre dans lequel il compte engager une procédure. Ces consultations seraient gratuites39(*).

Votre rapporteur souscrit à ce dispositif. Il semble en effet logique de placer les frais liés à l'assistance d'un avocat au stade pré-contentieux sous l'empire du régime de l'accès au droit qui comporte un volet relatif à la consultation juridique40(*).

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification.

* 15 Livre vert - Commission européenne -[COM (2000) 51 final]- 9 février 2000.

* 16 C'est-à-dire l'Etat dans lequel se situe la juridiction compétente pour examiner le litige.

* 17 Voir l'article 2, paragraphe 1 de la directive 2003/8.

* 18 Ces dispositions - qui relèvent davantage de l'organisation interne de chaque Etat membre - reprennent, en l'améliorant, le régime de transmission des demandes d'assistance judiciaire défini par l'accord européen de Strasbourg du 28 janvier 1977 en l'améliorant (fixation d'un délai de transmission de 15 jours, possibilité de révision ou d'appel contre une décision de rejet de la demande, création d'un formulaire standard pour la transmission des demandes).

* 19 Le volet relatif à la transmission des demandes emporte néanmoins des changements en termes d'organisation pour le ministère de la justice.

* 20 Voir les observations du conseil des barreaux de l'Union européenne (CCBE) - avril 2002 - Site internet du CCBE.

* 21 Qui vise à mieux informer les justiciables sur leurs droits, les aider dans l'accomplissement des formalités pour introduire une procédure, les orienter dans le circuit judiciaire ou encore organiser des consultations juridiques gratuites.

* 22 Voir l'article 2 de la loi du 10 juillet 1991. Les associations d'aide aux victimes sont à l'origine de la plus grande part des admissions entrant dans cette catégorie.

* 23 Uniquement pour l'exercice des actions en recouvrement des créances - voir l'article 2 de la loi du 10 juillet 1991.

* 24 Voir l'article 4 de la loi du 10 juillet 1991. Depuis le 1er janvier 2004, ce plafonds - réévalué chaque année en fonction de l'évolution de la première tranche de barème de l'impôt sur le revenu - s'élève pour une personne seule à 844 euros pour l'aide juridictionnelle totale et 1265 euros pour l'aide partielle, avec une possibilité de majoration de 149 euros pour les deux premières personnes à charge et de 94 euros à partir de la troisième personne à charge

* 25 En ce sens que l'action ne doit pas être manifestement infondée ou irrecevable.

* 26 L'Allemagne, la Grande-Bretagne, la Belgique, l'Espagne, les Pays-Bas - admettent le bénéfice de l'aide judicaire sans condition de nationalité - voir document de travail du Sénat, Etude de législation comparée n° LC 137, juillet 2004, l'aide juridique.

* 27 44 Etats sont liés à la France par une telle convention notamment l'Algérie, l'Allemagne, le Brésil, le Burkina Faso, le Gabon, la Tanzanie, le Tchad ou encore l'Uruguay.

* 28 Voir le 34ème considérant de la directive :

« Le Danemark, conformément aux articles premier et 2 du protocole sur la position du Danemark annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, ne participe pas à l'adoption de la présente directive et n'est donc pas lié par celle-ci ni soumis à son application.»

* 29 Voir l'article premier, paragraphe 2 de la directive.

* 30 Voir l'article 5 paragraphe 5 de la directive.

* 31 Voir Etude de législation comparée du Sénat précitée - notamment l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède.

* 32 Avis de M. Yves Détraigne n° 79 - Tome IV (Sénat, 2004-2005) sur les crédits affectés aux services généraux de la justice par la loi de finances pour 2005 (loi n° 2004-1184 du 30 décembre 2004).

* 33 Voir son article 9, paragraphe 2, selon lequel un bénéficiaire qui a reçu une aide judiciaire dans l'Etat membre du for reçoit l'aide judiciaire prévue par la législation de l'Etat membre dans lequel la décision doit être reconnue, déclarée exécutoire ou exécutée.

* 34 Ces frais ne sont inclus ni dans les dépens ni à l'article 40 de la loi du10 juillet 1991.

* 35 Transposant ainsi l'article 8 b) de la directive.

* 36 Voir son article 3, paragraphe 5.

* 37 Transposant ainsi l'article 7 de la directive.

* 38 Cet article a été abrogé par la loi n° 98-1168 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits.

* 39 Les avocats qui le dispensent sont rétribués selon les modalités prévues par le décret n° 2000-4 du 4 janvier 2000 fixant la rétribution des consultations juridiques en matière d'accès au droit.

* 40 Voir l'article 53 de la loi du 10 juillet 1991.