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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 9 - Allègement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties supportée par les exploitants agricoles

Commentaire : le présent article propose d'instaurer une exonération de 20 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties des communes et des EPCI pour les terrains agricoles. La perte de recettes serait intégralement compensée aux collectivités territoriales, sur la base des taux de l'année 2005. Une adaptation du régime des baux ruraux est en outre proposée, dont l'objectif est de faire en sorte que ce soient les exploitants, et non les bailleurs, qui profitent de cette exonération.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES

La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) est établie chaque année sur les propriétés non bâties de toute nature situées en France, à l'exception de celles qui sont expressément exonérées. Elle est établie d'après la valeur locative cadastrale de ces propriétés.

Le produit total de la taxe a été en 2003 de 919 millions d'euros, dont 869 millions d'euros perçus par les communes, comme l'indique le graphique ci-après.

La taxe foncière sur les propriétés non bâties : produits et taux

(en millions d'euros et en %)

Source : direction générale des collectivités locales, « Bulletin d'information statistique » n°47, octobre 2004

A titre de comparaison, le produit total des quatre taxes directes locales a été en 2003 de 53.524 millions d'euros. La taxe foncière sur les propriétés non bâties ne correspond donc qu'à 1,7 % des recettes de ces quatre taxes.

B. LES EXONÉRATIONS DES TERRES AGRICOLES

1. Les terres agricoles sont d'ores et déjà exonérées des parts régionale et départementale de taxe foncière sur les propriétés non bâtie

Depuis la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993, les propriétés agricoles non bâties sont exonérées des parts régionale et départementale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (articles 1599 ter D et 1586 D du code général des impôts). Dans le cas des départements, cette exonération s'est faite de manière progressive, et n'est totale que depuis 199655(*).

En outre, il existe une exonération spécifique pour les propriétés non bâties agricoles situées en Corse (articles 1394 B et 1586 E du code général des impôts). En effet, l'exonération y concerne non seulement les parts revenant à la collectivité territoriale de Corse (comme à l'ensemble des régions françaises) et aux départements, mais aussi, au titre de 1995 et des années suivantes, les parts perçues au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.

Enfin, la multiplicité des exonérations spécifiques ou dégrèvements catégoriels a contribué à l'étroitesse de l'assiette actuelle de la TFPNB. Parmi ces mesures, on peut citer le dégrèvement de TFPNB, pendant cinq ans, au profit des jeunes agriculteurs ou encore les exonérations temporaires de TFPNB pour certaines cultures (terrains planté en noyers, en oliviers, arbres truffiers, zones humides...).

2. Des exonérations compensées par l'Etat

L'Etat compense chaque année la perte de recettes résultant des exonérations des parts départementale et régionale pour les terres agricoles.

La compensation est égale chaque année, pour la part régionale, au montant des bases d'imposition exonérées, multiplié par le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties voté en 1992 par la région, ou par le taux de la taxe spéciale d'équipement additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties voté en 1992 en ce qui concerne la région Ile-de-France.

Pour la part départementale, la compensation est calculée en multipliant le montant des bases exonérées au titre de l'année d'imposition par le taux voté par le département en 1993.

Ces deux exonérations représentent, financièrement, la quasi-totalité des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties compensées par l'Etat, comme l'indique le graphique ci-après.

Les exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties compensées par l'Etat

(en millions d'euros)

Source : direction générale des collectivités locales, « Guide statistique de la fiscalité directe locale 2003», avril 2004

Ces exonérations sont de loin supérieures aux recettes de la taxe pour les départements et les régions, de l'ordre, respectivement, de 40 millions d'euros et 10 millions d'euros par an. Elles reviennent à réduire les recettes de la taxe d'environ 85 %, pour les départements comme pour les régions.

II. UNE RÉFORME DONT LE PRINCIPE EST QUASI-UNANIMEMENT CRITIQUÉ

A. UNE RÉFORME DÉBATTUE DEPUIS PLUS D'UN AN

1. Les déclarations du président de la République et du Premier ministre

a) La déclaration du président de la République (21 octobre 2004)

Le président de la République a annoncé le 21 octobre 2004 à Murat (Cantal), en présence de MM. Hervé Gaymard, alors ministre de l'agriculture, et Jean-Michel Lemétayer, président de la fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), son intention de réformer la taxe foncière sur les propriétés non bâties, avec pour objectif « son élimination progressive pour les exploitants agricoles ».

Le président de la République, afin d'adapter la fiscalité « aux évolutions de l'environnement économique », a « demandé au gouvernement d'ouvrir avec les représentants des collectivités territoriales une concertation en vue de réformer la taxe foncière sur les propriétés non bâties ». Il a précisé qu'« une telle réforme ne peut s'envisager que si elle préserve les ressources propres des collectivités locales concernées ».

b) La déclaration du Premier ministre (23 mars 2005)

Lors de son discours au Congrès de la FNSEA le 23 mars 2005, notre collègue Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, a confirmé l'engagement du président de la République et a indiqué que « les conditions de la réforme de la taxe sur le foncier non-bâti sont (...) en cours de finalisation, pour être présente et engagée à partir (...) de la prochaine loi de finances pour 2006 ».

2. Les inquiétudes des élus

Ces annonces ont suscité des interrogations de la part des élus.

Ainsi, l'association des maires ruraux de France (AMRF), présidée par M. Gérard Pelletier, a exprimé, dans un communiqué de presse, sa « vive inquiétude » au sujet de ce qu'elle considère comme « un nouveau coup porté aux ressources propres des communes rurales ». Elle a demandé « des précisions sur les intentions annoncées » par le président de la République et a souhaité « être partie prenante » des discussions qui seront menées en vue de la réforme.

De même, plusieurs dizaines de nos collègues sénateurs ont exprimé leurs préoccupations, en particulier par le biais de questions adressées au gouvernement, ce qui confirme l'importance de l'enjeu.

3. La mise en place d'une mission d'inspection par le gouvernement

Afin d'examiner la faisabilité de la réforme annoncée par le président de la République, le gouvernement a mis en place une mission d'inspection commune (inspection général des finances - inspection générale de l'agriculture), dont le rapport56(*), remis à votre commission des finances, est très critique sur la réforme proposée.

Ainsi, ce rapport estime que la TFPNB est « acceptée par les exploitants agricoles », et que « la pertinence économique de la suppression de la TFPNB est limitée », sa répercussion sur les exploitants agricoles étant « faible », de sorte que sa suppression aurait « un impact réduit sur le revenu des exploitants agricoles » et qu'elle « apparaît comme une réponse inadaptée aux difficultés économiques des secteurs de production en crise ou fragilisés ».

Ainsi, les auteurs du rapport précité jugent préférable « de proposer, au-delà d'un simple allègement de charge pour les exploitants agricoles qui pourrait déstabiliser les finances locales, d'envisager une réforme plus large de la TFPNB afin de répondre aux insuffisances identifiées de cet impôt. Une concertation réunissant l'Etat, les élus locaux, les propriétaires et les professionnels agricoles aurait en effet pour avantage d'appréhender les limites de cet impôt et de le réformer en le rendant plus pertinent économiquement et plus équitable, en ayant notamment pour objectif d'alléger la part qui incombe aux exploitants ».

Comme on le verra ci-après, telle est également la position de votre commission des finances.

B. L'ABANDON JUSTIFIÉ DU PROJET DE SUPPRESSION DE LA TFPNB POUR LES EXPLOITANTS AGRICOLES

Votre commission des finances considère que c'est à juste titre que la proposition initiale de supprimer la TFPNB pour les exploitants agricoles a été abandonnée.

1. Un impôt utile

a) En termes de finances locales

Tout d'abord, si le montant global de la TFPNB est faible - moins d'un milliard d'euros -, la TFPNB représente 21 % du produit des impôts directs locaux des communes de moins de 500 habitants, et pour 2.167 d'entre elles ce pourcentage s'élève à plus de 50 %, comme l'indique le tableau ci-après.

La part de la TFPNB dans les ressources propres des différentes catégories de communes (2004)

Catégories de communes en nombre d'habitants

Part de la TFPNB dans les ressources propres

0 à 5%

5 à 10%

10 à 20%

20 à 30%

30 à 50%

plus de 50%

Moins de 500

1.225

1.549

4.438

4.734

6.825

2.167

500 à 2.000

2.654

2.605

3.389

1.542

759

21

2.000 à 3.500

1.267

497

221

26

2

0

3.500 à 5.000

689

116

27

0

0

0

5.000 à 10.000

930

61

11

1

0

0

10.000 à 20.000

474

10

2

0

0

0

20.000 à 50.000

320

1

0

0

0

0

50.000 à 100.000

82

0

0

0

0

0

100.000 à 300.000

32

0

0

0

0

0

Plus de 300.000

5

0

0

0

0

0

Ensemble

7.678

4.839

8.088

6.303

7.586

2.188

Source : Véronique Hespel Pierre Le Moine, Emmanuel Macron, André Barbaroux, Michel Bertin, « Rapport sur la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les exploitants agricoles », rapport de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'agriculture, juin 2005

b) En termes de participation du monde agricole au financement du budget communal

Par ailleurs, la TFPNB constitue aujourd'hui la seule taxe locale qui concerne, directement ou indirectement, les activités agricoles. En effet, celles-ci sont exonérées de taxe professionnelle et les bâtiments agricoles ne sont pas soumis à la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Ainsi, par ses caractéristiques, la taxe foncière sur les propriétés non bâties est un impôt adapté au financement des collectivités territoriales : par nature localisable sur le territoire des collectivités, cette taxe garantit l'existence du lien fiscal entre celles-ci et les propriétaires fonciers et assure leur participation ainsi que celle des exploitants agricoles au financement des services publics locaux.

Dès lors, la TFPNB doit être considérée plus comme une « redevance » que comme un impôt. Dans cette perspective, il ne semble pas équitable qu'une catégorie de la population ne participe pas aux frais exposés par les communes pour l'entretien de la voierie ou du réseau d'assainissement par exemple. La suppression de la TFPNB pourrait soulever une difficulté constitutionnelle au regard du principe d'égalité devant les charges publiques.

2. Un impôt qu'il convenait de ne pas supprimer

a) Une opposition quasi-unanime à la suppression de la TFPNB

La plupart des personnalités auditionnées par le groupe de travail de la commission des finances du Sénat se sont déclarées opposées à la suppression de la TFPNB agricole.

Seuls la fédération nationale de la propriété privée rurale et les représentants de certains syndicats agricoles (Jeunes agriculteurs et FNSEA) s'y sont déclarés favorables.

Les associations de maires (association des maires de France, association des petites villes de France, association des maires ruraux de France) s'y sont naturellement opposées, de même que l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (dont les ressources dépendent du rendement de la TFPNB).

De manière plus paradoxale, certains représentants du monde agricole (coordination rurale, fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers et sylviculteurs) se sont déclarés favorables au maintien de la TFPNB agricole, considérant, en particulier, que la TFPNB leur permet de bénéficier de contreparties de la part de la commune. Ce point de vue n'est cependant pas celui des Jeunes agriculteurs ni de la FNSEA.

b) Un gain qui aurait été très faible pour les agriculteurs

L'opinion mitigée des représentants du monde agricole s'explique par le fait que la suppression de la TFPNB n'aurait qu'un impact marginal sur le revenu des agriculteurs.

Ainsi, selon le rapport d'inspection de juin 2005 précité, la suppression totale de la TFPNB augmenterait le revenu des agriculteurs de seulement 2,5 %.

c) Un coût budgétaire qui aurait été élevé pour les finances publiques

Une mesure aussi peu efficace serait d'autant moins justifiée que, dans le contexte budgétaire actuel, l'Etat ne semble pas avoir les moyens de supprimer la TFPNB agricole, dont le coût, selon le rapport d'inspection précité, serait compris entre 777 millions d'euros et 847 millions d'euros.

d) Un risque d'inconstitutionnalité au regard du principe de libre administration des plus petites communes

Une suppression de la TFPNB agricole serait dommageable aux plus petites communes.

Comme indiqué précédemment, la TFPNB représente 21 % du produit des impôts directs locaux des communes de moins de 500 habitants, et pour 2.167 d'entre elles ce pourcentage s'élève à plus de 50 %.

Cette suppression devrait, bien entendu, être compensée, ce qui se ferait probablement, dans un souci de simplicité, par le biais d'une dotation.

Auditionné par le groupe de travail de votre commission des finances, M. Dominique Schmitt, directeur général des collectivités locales, a considéré à cet égard que si les faibles sommes en jeu ne remettraient pas en cause le principe d'autonomie financière, qui s'applique aux catégories de collectivités territoriales, une telle réforme pourrait être contraire à celui de libre administration des collectivités territoriales, qui peut s'apprécier par strate.

e) Des bénéficiaires incertains

Certains membres du groupe de travail (en particulier, notre collègue Yves Fréville) se sont par ailleurs demandés à qui bénéficierait une éventuelle suppression de la TFPNB pour les terres agricoles. En effet, si l'on considère que le loyer dépend exclusivement de l'offre et de la demande de terres, c'est le propriétaire qui bénéficierait, in fine, d'une mesure qui serait juridiquement applicable à l'exploitant.

III. LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. UNE EXONÉRATION DE 20 % DE LA TFPNB DES COMMUNES ET DES EPCI POUR LES TERRAINS AGRICOLES

Compte tenu des inconvénients indiqués ci-avant, le présent article propose non de supprimer la TFPNB des communes et des EPCI sur les terres agricoles, mais seulement d'instaurer une exonération de 20 % des terres agricoles.

Le I du présent article propose d'insérer dans le code général des impôts un article 1394 B bis selon lequel « les propriétés non bâties classées dans les première, deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, huitième et neuvième catégories définies à l'article 18 de l'instruction ministérielle du 31 décembre 1908, sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçue au profit des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale à concurrence de 20 % ».

Le coût de cette mesure est estimé à 140 millions d'euros en 2006.

1. Le recours à la définition habituelle des terres agricoles

Les catégories de l'instruction ministérielle du 31 décembre 1908 sont indiquées par le tableau ci-après.

Les terrains visés par l'instruction ministérielle du 31 décembre 1908

Catégorie

Définition

Terrains visés par le présent article

Première

terres

X

Deuxième

prés et prairies naturelles, herbages et pâturages

X

Troisième

vergers et cultures fruitières d'arbres et d'arbustes

X

Quatrième

vignes

X

Cinquième

Bois, aulnaies, saussaies, oseraies

X

Sixième

Landes, pâtis, bruyères, marais, terres vaines et vagues

X

Septième

Carrières, ardoisières, sablières, tourbières

 

Huitième

lacs, étangs, mares, abreuvoirs, fontaines, canaux non navigables et dépendances, salins, salines et marais salants

X

Neuvième

jardins autres que les jardins d'agrément et terrains affectés à la culture maraîchère florale et d'ornementation, pépinières

X

Dixième

Terrains à bâtir, rues privées

 

Onzième

Terrains d'agrément, parcs, jardins, pièces d'eau

 

Douzième

Chemins de fer, canaux de navigation et dépendances

 

Treizième

Sols des propriétés bâties et des bâtiments ruraux, cours et dépendances

 

Les terrains visés par le présent article correspondent à la définition généralement retenue par le code général des impôts pour les terres agricoles. Ainsi, ce sont les mêmes terrains qui bénéficient de l'exonération de TFPNB départementale et régionale prévue aux articles 1586 D et 1599 ter D du code général des impôts, ainsi que de l'exonération de TFPNB des communes et des EPCI applicable en Corse en application de l'article 1394 B du même code57(*).

La définition des terres agricoles visées par le présent article est donc pleinement justifiée.

La référence à l'instruction ministérielle du 31 décembre 1908
par le code général des impôts

Article du code général des impôts

Nature de l'allégement

Propriétés concernées

   

Propriétés non bâties classées dans les première, deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, huitième et neuvième catégories

Autres

1394 B

Exonération totale de la TFPNB perçue au profit des communes et de leurs groupements

Oui

+

situées en Corse

-

1395 D

Exonération de la TFPNB perçue au profit des communes et des EPCI à concurrence de 50 %

-

deuxième et sixième catégories + situées dans les zones humides

1395 E

Exonération totale de TFPNB perçue au profit des communes et de leurs EPCI

(dans le cadre du dispositif Natura 2000)

Oui

sauf 4e catégorie

-

Article 1398 A

Dégrèvement de la TFPNB perçue au profit des communes et des EPCI

-

Deuxième et sixième catégories + comprises dans le périmètre d'une association foncière pastorale

Article 1586 D

Exonération de la TFPNB perçue au profit des départements à concurrence de trois neuvièmes en 1993, de cinq neuvièmes en 1994, de sept neuvièmes en 1995 et de la totalité à compter de 1996

Oui

-

1599 ter D

Exonération en totalité, à compter de 1993, de la TFPNB perçue au profit des régions

Oui

-

Source : code général des impôts

2. Des dispositions de coordination avec les exonérations actuellement en vigueur

Par coordination, le II du présent article précise que l'exonération proposée, de 20 %, ne s'applique pas aux exonérations et dégrèvements totaux de la TFPNB des communes et des EPCI déjà prévus par le code général des impôts.

Dans le cas des exonérations partielles, le présent article prévoit que ces exonérations s'appliquent après la nouvelle exonération de 20 %. Cela concerne :

- l'exonération de 25 % pendant 15 ans pour les terrains boisés présentant un état de futaie irrégulière en équilibre de régénération prévue par le 1° ter de l'article 1395 du code général des impôts, qui passerait donc à 40 % ;

- l'exonération de 50 % pour les prés et prairies naturelles et les landes situées dans les zones humides prévue par l'article 1395 D du même code, qui passerait donc à 60 %.

Dans chaque cas, le présent article énumère les exonérations et dégrèvements concernés.

Le tableau ci-après synthétise les principales caractéristiques des différents allégements de TFPNB applicables aux terres agricoles. Il permet de constater que le gouvernement n'a pas commis d'oubli.

Les allégements de taxe foncière sur les propriétés non bâtie pour les terres agricoles

Article du code général des impôts

Nature de l'allégement

Propriétés concernées

Conditions particulières

Propriétés ne pouvant faire l'objet de l'exonération

Application de l'exonération prévue par le présent article

1394 B

Exonération totale de la TFPNB perçue au profit des communes et de leurs groupements

Propriétés non bâties visées à l'article 1586 D et situées en Corse

-

-

NON

1394 C

Exonération totale

Terrains, agricoles ou non, plantés en oliviers

Délibération des conseils municipaux et les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre concernés

-

NON

1395

Exonération totale, pour une durée limitée (10, 15, 30 ou 50 ans selon le cas)

Les terrains ensemencés, plantés ou replantés en bois.

Les terrains boisés en nature de futaies ou de taillis sous futaie, autres que des peupleraies, qui ont fait l'objet d'une régénération naturelle.

Les terres incultes, les terres vaines et vagues ou en friche depuis quinze ans, qui sont plantées en mûriers ou arbres fruitiers ou mises en culture.

-

-

NON

 

Exonération de 25 % pendant 15 ans (1° ter)

Terrains boisés présentant un état de futaie irrégulière en équilibre de régénération

-

 

OUI (après l'exonération prévue par le présent article)

1395 A

Exonération totale, pour une durée de 8 ans au maximum

Terrains nouvellement plantés en noyers

Délibération des conseils municipaux, généraux et régionaux et des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre concernés, chacun pour sa part

-

NON

1395 B

Exonération totale pendant 15 ans

Terrains plantés en arbres truffiers pour 1990 (n° 89-935 du 29 décembre 1989) sont applicables dans les conditions prévues au premier alinéa.

Délibération prise, pour la part qui revient respectivement à chacune des collectivités intéressées, par les conseils généraux et régionaux

-

NON

 

Exonération totale pendant 50 ans

Terrains nouvellement plantés en arbres truffiers

Pas d'obligation particulière

 

NON

1395 D

Exonération de la TFPNB perçue au profit des communes et des EPCI à concurrence de 50 %

Propriétés non bâties classées dans les deuxième et sixième catégories et situées dans les zones humides

La propriété doit figurer sur une liste dressée par le maire sur proposition de la commission communale des impôts directs et faire l'objet d'un engagement de gestion pendant cinq ans

Propriétés exonérées en application des articles 1394 B et 1649

OUI (après l'exonération prévue par le présent article)

1395 E

Exonération totale de TFPNB perçue au profit des communes et de leurs EPCI

Propriétés non bâties classées dans les première, deuxième, troisième, cinquième, sixième et huitième catégories

La propriété doit figurer sur une liste arrêtée par le préfet à l'issue de l'approbation du document d'objectifs d'un site Natura 2000 et faire l'objet d'un engagement de gestion défini à l'article L. 414-3 du code de l'environnement pour cinq ans

Propriétés exonérées en application de l'article 1394 B

NON

Article 1398 A

Dégrèvement de la TFPNB perçue au profit des communes et des EPCI

Propriétés classées dans les 2e et 6e catégories et comprises dans le périmètre d'une association foncière pastorale

Les recettes de l'association foncière pastorale provenant d'activités autres qu'agricoles ou forestières n'excèdent ni 30 % du chiffre d'affaires tiré de l'activité agricole et forestière ni 30.000 euros.

-

-

Article 1586 D

Exonération de la TFPNB perçue au profit des départements à concurrence de trois neuvièmes en 1993, de cinq neuvièmes en 1994, de sept neuvièmes en 1995 et de la totalité à compter de 1996.

Propriétés classées dans les première, deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, huitième et neuvième catégories

-

Propriétés exonérées en application des articles 1395 à 1395 B

-

1599 ter D

Exonération en totalité, à compter de 1993, de la TFPNB perçue au profit des régions.

Propriétés non bâties classées dans les première, deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, huitième et neuvième catégories

-

Propriétés exonérées en application des articles 1395 à 1395 B

-

1649

Exonération totale dans les départements d'outre-mer

-

-

-

NON

Source : code général des impôts

B. LA COMPENSATION DES PERTES DE RECETTES POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Une compensation sur la base des taux de l'année 2005

Le II du présent article prévoit que « l'Etat compense les pertes de recettes supportées par les communes et les EPCI à fiscalité propre » suscitées par l'exonération de 20 %.

Afin de ne pas inciter les collectivités territoriales à accroître leur taux, cette compensation se ferait sur la base des taux pratiqués en 2005.

Des dispositions spécifiques permettent d'adapter cette règle aux communes membres d'un EPCI :

- pour les communes qui appartiennent à un EPCI sans fiscalité propre, le taux voté par la commune est majoré du taux appliqué au profit de l'EPCI ;

- pour les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre, le droit commun est que l'Etat compense les pertes de recettes à l'EPCI ;

- cependant, pour les communes membres d'un EPCI à fiscalité additionnelle, soumis, à compter du 1er janvier 2006, au régime de la taxe professionnelle unique (TPU), et qui cesse donc de percevoir la TFPNB, la totalité de la compensation est opérée en faveur de la commune, dont le taux appliqué en 2005 est majoré du taux voté en 2005 par l'EPCI.

Cette dernière disposition ne s'applique pas, bien entendu, au cas des EPCI à fiscalité mixte, puisque ceux-ci perçoivent la TFPNB.

Ce mécanisme de compensation est identique à celui retenu, dans le cas de la TFPB, par l'article 22 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances initiale pour 2004, réformant le statut fiscal des entreprises équestres, inséré à l'initiative de votre commission des finances.

2. Une disposition de coordination corrigeant une erreur de référence

Le III du présent article propose une disposition de coordination, tout en corrigeant une erreur de référence.

L'article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit que lorsqu'ils relèvent du régime de la fiscalité additionnelle, les EPCI issus d'une fusion perçoivent aux lieu et place des EPCI préexistants diverses compensations. Le présent article propose de préciser que, parmi ces compensations, figure celle de l'exonération de TFPNB qu'il prévoit.

Cependant, le présent article ne se contente pas d'effectuer cette modification. Il remplace également la référence au « II de l'article 53 » de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux par une référence au « II de l'article 137 » de la loi n° 2005-157 précitée. Il s'agit de la correction d'une erreur de référence. En effet, l'article 137 précité concerne l'exonération de la TFPNB applicable à hauteur de 50 % dans les prés et prairies naturelles et les landes des zones humides, prévue par l'article 1395 D précité du code général des impôts, ce qui est la disposition visée, alors que l'article 53 précité concerne le travail saisonnier, sans la moindre référence à la fiscalité locale. Cette erreur vient du fait que l'article 53 du projet de loi correspond à l'article 137 du texte promulgué.

Le présent article corrige en outre une « coquille » dans l'article 154 précité.

Le A du II de l'article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

Rédaction

actuelle

Rédaction proposée par le présent article

II. - A. -

Lorsqu'ils relèvent du régime de la fiscalité additionnelle, les établissements publics de coopération intercommunale issus d'une fusion réalisée dans les conditions prévues par l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales perçoivent au lieu et place des établissements publics de coopération intercommunale préexistants les compensations prévues par :

(...)

2° (...) le II de l'article 21 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991)

ainsi que le II de l'article 53 et le B de l'article 146 la loi (sic) n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

, le II de l'article 137 et le B de l'article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, ainsi que le II de l'article de la loi n° du de finances pour 2006.

C. LA RÉFORME DU RÉGIME DES BAUX RURAUX

Le IV du présent article propose de modifier le régime des baux ruraux, qui résulte en particulier de l'article L. 415-3 du code rural.

1. Le souci que l'exonération de 20 % proposée par le présent article bénéficie exclusivement aux exploitants

Le président de la République a indiqué que la réforme devait bénéficier aux exploitants agricoles, c'est-à-dire, dans le cas d'un fermage, au preneur, et non au bailleur.

Le redevable de la TFPNB est le bailleur, qui acquitte la totalité de la taxe. Cependant, le troisième alinéa de l'article L. 415-3 du code rural prévoit que le preneur paie au bailleur une fraction du montant global des taxes foncières, qui, à défaut d'accord amiable, est fixée à 20 %.

En l'absence de dispositions destinées à éviter un « effet d'aubaine » de la part du bailleur, l'exonération de 20 % serait répartie entre le bailleur et le preneur au prorata de leur part respective dans le paiement de la taxe. Ainsi, le gain pour le preneur serait minime, d'autant plus qu'actuellement la part de TFPNB effectivement répercutée par le propriétaire sur le preneur est bien inférieure à 20 %, comme l'indique le tableau ci-après.

Part de la TFPNB remboursée au propriétaire par l'exploitant en 1992 (1)

(en %)

 

0 %

1 % à 19 %

20 %

21 % à 99 %

100 %

Part des lots

64

5

19

6

6

Part de la SAU

46

8

30

9

7

(1) Les informations les plus récentes disponibles datent de 1992.

Source : Véronique Hespel Pierre Le Moine, Emmanuel Macron, André Barbaroux, Michel Bertin, « Rapport sur la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les exploitants agricoles », rapport de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'agriculture, juin 2005

Ainsi, dans environ la moitié des cas, l'exploitant ne rembourse au propriétaire aucune part de la TFPNB.

2. Un mécanisme relativement complexe

Afin d'éviter que l'exonération de 20 % bénéficie essentiellement au propriétaire - ce qui semble, par nature, impossible, comme on le verra ci-après -, le présent article propose un mécanisme relativement complexe.

La « fraction » des taxes foncières que le preneur est censé payer au bailleur, prévue par le troisième alinéa de l'article L. 415-3 précité du code rural, ne serait pas modifiée. En particulier, en l'absence d'accord amiable, cette fraction serait toujours fixée à 20 %.

Cependant, le IV du présent article propose de compléter l'article L. 415-3 précité par un quatrième alinéa qui viderait cette disposition de son sens, puisque cette fraction ne correspondrait plus à celle acquittée par le preneur.

Il ne s'agirait donc plus, en quelque sorte, que d'une « fraction de référence ».

Ainsi, le présent article prévoit que le preneur rembourse au bailleur une fraction de TFPNB égale, non au taux prévu au troisième alinéa de l'article L. 415-3 précité, mais à ce taux diminué de 20 points, le résultat ainsi obtenu étant multiplié par 1,2558(*) pour compenser la diminution globale de la TFPNB de 20 %. Dans le cas où le taux prévu au troisième alinéa de l'article précité serait inférieur à 20 %, le preneur ne pouvant verser au bailleur de somme négative, la somme payée au titre du fermage serait réduite à due concurrence.

Le tableau ci-après permet d'illustrer ce mécanisme, en fonction de la part de TFPNB actuellement acquittée par le preneur.

L'impact du présent article sur la part de la TFPNB acquittée par le preneur :
quelques exemples (1)

A

Part de la TFPNB actuellement payée par le preneur (en %)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

B

TFPNB totale (en % de la TFPNB acquittée selon la législation actuelle)

80

80

80

80

80

80

80

80

80

80

80

C

A - 20

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

70

80

D

C x 1,25

-25

-12,5

0

12,5

25

37,5

50

62,5

75

87,5

100

E

Somme versée par le preneur au bailleur après la réforme (en % de la TFPNB selon le droit actuel) [0,8 D]

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

70

80

F

Evolution par rapport à la législation actuelle (en points de TFPNB selon le droit actuel) [A - E]

-20

-20

-20

-20

-20

-20

-20

-20

-20

-20

-20

(1) On suppose que le taux de référence ([A] dans le présent tableau) défini par le troisième alinéa de l'article L. 415-3 du code rural reste inchangé, et que l'impact de la mesure n'est pas annulé par une augmentation des fermages.

Source : calculs de votre commission des finances

Par exemple, si le preneur reverse actuellement au bailleur une somme correspondant à 40 % de la TFPNB (A), il verse au bailleur, en application du IV du présent article, une somme égale à (40-20) x 1,25 = 25 % de la TFPNB de l'année concernée (D). Comme la TFPNB de l'année concernée est réduite de 20 % en application de l'exonération instaurée par le présent article, la somme versée au bailleur est égale, en part de la TFPNB selon le droit actuel, à ce taux multiplié par 0,8, soit 20 % (E). On constate que l'écart entre la part de TFPNB actuellement payée par le preneur (A) et le montant payé après la réforme (E) correspond bien à 40-20=20 % du montant de la TFPNB, selon le droit actuel.

Ce résultat est valable quelle que soit la part de la TFPNB actuellement payée par le preneur : abstraction faite des mécanismes économiques - malheureusement vraisemblables, comme on le verra ci-après - qui pourraient annuler l'impact du IV du présent article, l'exonération de 20 % proposée par le présent article bénéficiera en intégralité au preneur, comme l'indique le graphique ci-après.

L'impact du présent article sur la TFPNB payée par le preneur

(en % de la TFPNB
selon le droit actuel)

Fraction de TFPNB effectivement

payée par le preneur qui résulterait

du présent article

Source : calculs de votre commission des finances

Le tableau ci-après permet de mettre en évidence le détail des modifications proposées par le présent article pour l'article L. 415-3 du code rural :

- l'article L. 415-3 serait complété par un quatrième alinéa mettant en oeuvre le mécanisme décrit ci-avant ;

- deux modifications rédactionnelles seraient apportées : la formule selon laquelle le preneur doit « payer au bailleur » sa fraction de TFPNB serait remplacée par celle selon laquelle ce montant serait « mis à sa charge, au profit du bailleur » ; par ailleurs, la référence à la taxe régionale, qui n'est plus acquittée pour les terrains agricoles, serait supprimée.

Le troisième alinéa et le quatrième alinéa (nouveau) de l'article L. 415-3 du code rural

 

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le présent article

Fraction de la TFPNB mise à la charge du preneur au profit du bailleur

(troisième alinéa)

Les dépenses afférentes aux voies communales et aux chemins ruraux sont supportées par le preneur. A cet effet,

il doit payer au bailleur

il est mis à sa charge, au profit du bailleur,

une fraction du montant global de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties portant sur les biens pris à bail,

y compris la taxe régionale.

Disposition supprimée

A défaut d'accord amiable entre les parties, cette fraction est fixée à un cinquième.

Dispositions tendant à ce que l'exonération proposée par le présent article bénéficie au preneur

(quatrième alinéa (nouveau)) 

 

Le montant de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties afférente aux terres agricoles, prévue à l'article 1394 B bis du code général des impôts, doit, lorsque ces terres sont données à bail, être intégralement rétrocédé aux preneurs des terres considérées. A cet effet :

a. lorsque le pourcentage des taxes foncières mis à la charge du preneur en application du troisième alinéa est supérieur ou égal à 20 %, le preneur rembourse au bailleur une fraction de la taxe foncière sur les propriétés non bâties égale à la différence de ces deux pourcentages multipliée par 1,25 ;

b. lorsque le pourcentage des taxes foncières mis à la charge du preneur en application du troisième alinéa est inférieur à 20 %, le bailleur déduit du montant du fermage dû par le preneur une somme déterminée en appliquant au montant de la taxe foncière sur les propriétés non bâties un taux égal à la différence entre ces deux pourcentages multipliée par 1,25.

IV. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a apporté au présent article deux modifications rédactionnelles, avec l'avis favorable du gouvernement :

- un amendement 301, qui précise que la compensation prévue par le II du présent article s'applique non à l'exonération « accordée en application du I », ce qui, à la lecture de la loi promulguée, pourrait être peu clair, mais à celle accordée en application de l'article du code général des impôts concerné, soit l'article 1394 B bis ;

- un amendement 302 qui, plutôt que de laisser « en blanc », conformément à la pratique courante, la référence que le présent article, faute de numérotation définitive, fait à lui-même en son III, précise qu'il s'agit de l'article 9 de la future loi de finances initiale pour 2006. Cette disposition n'a pas de portée pratique, dans la mesure où les articles seront de toute façon renumérotés avant la promulgation de la loi.

V. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE GROUPE DE TRAVAIL DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Au cours de sa réunion du mercredi 17 novembre 2004, votre commission des finances a décidé la mise en place d'un groupe de travail sur la réforme de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Outre son président et son rapporteur général, ce groupe était composé de nos collègues Philippe Adnot, Marie-France Beaufils, Joël Bourdin, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Aymeri de Montesquiou, Michel Moreigne et Henri de Raincourt.

Le groupe de travail a tenu 10 réunions et a auditionné 12 personnalités, pour une durée totale de 10 heures. Le calendrier des travaux du groupe de travail est indiqué par le tableau ci-après.

Date

Auditions

Mardi 8 mars 2005

Constitution du bureau

Mardi 8 mars 2005

M. Michel Klopfer, président directeur général du cabinet Michel Klopfer

Mardi 15 mars 2005

M. Frédéric Iannucci, sous-directeur à la DLF

Mardi 15 mars 2005

M. Dominique Schmitt, directeur général des collectivités locales

Mardi 22 mars 2005

Fédération nationale de la propriété privée rurale (M. Philippe Brayer, président et Bruno Ronssin)

Mardi 29 mars 2005

Association des petites villes de France (M. Jean-Pierre Balligand, député-maire de Vervins (Aisne) et M. Pierre Jarlier, sénateur-maire de Saint-Flour (Cantal))

 

Assemblée permanente des chambres d'agriculture (M. Luc Guyau, président)

Mardi 5 avril 2005

AMF (M. Philippe Laurent, maire de Sceaux)

 

Coordination rurale (M. François Lucas, président national et M. François Vienne, directeur général)

Mardi 12 avril 2005

Association des maires ruraux de France (MM. Gérard Pelletier, président et Robert Mériaudeau, maire de Bregnier-Cordon)

 

Fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers sylviculteurs (M. Henri Plauche-Guillon)

Mardi 3 mai 2005

M. Mathieu Foulquier-Gazagne, Administrateur chargé du dossier foncier à Jeunes Agriculteurs

 

Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (M. Jean-Michel Lemétayer, président)

Mardi 28 juin 2005

Bilan des travaux du groupe

Lors de sa réunion du 7 juillet 2005, votre commission des finances, à la suite des travaux de son groupe de travail, s'est explicitement opposée au principe d'une exonération de TFPNB pour les terres agricoles.

B. L'OPPOSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES À LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Votre commission des finances juge le présent article injustifié.

1. Une réduction de l'autonomie financière des petites communes

a) Une exonération contraire à la « doctrine » de votre commission des finances en matière d'allégements de fiscalité locale

Tout d'abord, le présent article est contraire au principe, affirmé par votre commission des finances, selon lequel les allégements de fiscalité locale doivent être décidés par les collectivités territoriales et non compensés.

Parmi les principes affirmés dans un rapport d'information présenté par son président en mai 200359(*), figure en effet la nécessité de « préserver les assiettes locales en confiant la gestion et le coût de toute nouvelle mesure d'exonération, de dégrèvement ou d'abattement aux collectivités territoriales percevant les impôts correspondants ».

En effet, la prise en charge par l'Etat d'une part croissante de la fiscalité locale, dont il est progressivement devenu le premier contributeur (les dégrèvements et les compensations sont de l'ordre de 20 milliards d'euros), comporte des effets pervers, tant pour l'Etat que pour les collectivités territoriales elles-mêmes : d'une part, elle tend à accroître le volume des dépenses incompressibles pour l'Etat, dans un contexte budgétaire très défavorable ; d'autre part, elle tend à réduire la base des impôts locaux, dans le cas des exonérations et des abattements, ou à réduire la responsabilité des élus, dans le cas des dégrèvements, puisque les contribuables dégrevés ne ressentent plus les éventuelles augmentations de la pression fiscale locale.

Ainsi, à l'initiative de votre commission des finances, l'article 1382 B du code général des impôts, instauré par l'article 52 de la loi de finances rectificative pour 200260(*), précise que l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties des bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages exige une délibération de la collectivité territoriale concernée.

Le précédent de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties des bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages

(extrait de la séance du 16 décembre 2002)

« M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous voyons revenir une question dont nous avons aussi délibéré en première partie du projet de loi de finances, comme, d'ailleurs, déjà dans le passé : celle de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties d'une catégorie particulière de bâtiments agricoles, les bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages.

« Si nous pouvons approuver l'intention des initiateurs de cette mesure, nous voudrions, mes chers collègues, s'agissant des conséquences qu'elle aurait sur l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, vous proposer d'accepter le principe suivant : si, pour des raisons sans doute tout à fait justifiées, il apparaît utile de réduire l'assiette d'une imposition locale, il appartient au conseil élu de la collectivité, ou des collectivités qui bénéficient de la ressource d'en décider.

« Au demeurant, nous avons fait de même lors de l'examen de la première partie du budget au détour d'un amendement de notre collègue M. Domeizel visant à inciter à la replantation des oliviers grâce à l'exonération des parcelles concernées de taxe foncière sur les propriétés non bâties.

« Cette jurisprudence, nous voudrions l'appliquer aux bâtiments de déshydratation de fourrages, tout en précisant qu'elle ne s'applique qu'après délibération des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale bénéficiaires.

« Si nous ne nous référons pas à la décision des conseils élus, nous prenons le risque de voir proliférer de telles mesures de réduction des assiettes fiscales décidées pour de bonnes raisons sur le plan national mais amputant toujours un peu plus la capacité fiscale des collectivités concernées. »

On l'a vu, le présent article propose d'instaurer une exonération qui ne serait pas décidée par les collectivités territoriales. Il ne serait donc pas conforme à ces principes.

b) Un impact défavorable pour les petites communes et les départements ruraux

Par ailleurs, le présent article réduirait l'autonomie financière des petites communes.

En effet, si la TFPNB représente une part négligeable des ressources des collectivités territoriales, plus de 37 % des communes de moins de 500 habitants ont des ressources propres constituées pour au moins 20 % de TFPNB, comme l'indique le graphique ci-après.

Part de la TFPNB dans les ressources propres

(en %)

Part de la TFPNB dans les
ressources propres (en %)

Source : Véronique Hespel Pierre Le Moine, Emmanuel Macron, André Barbaroux, Michel Bertin, « Rapport sur la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les exploitants agricoles », rapport de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'agriculture, juin 2005

En conséquence de cette forte dépendance des petites communes à la TFPNB, le présent article aurait un impact fortement différencié d'un département à l'autre, comme l'indique le tableau ci-après.

Poids démographique des communes pour lesquelles la TFPNB représente plus de 25 % des recettes fiscales

(en %)

Département

Proportion de la population du département

GERS

42,87

CREUSE

35,12

MAYENNE

30,19

ORNE

29,27

MANCHE

25,01

DEUX-SÈVRES

24,17

LOT

23,89

LOT-ET-GARONNE

22,27

CANTAL

22,05

LOZÈRE

21,09

INDRE

20,67

CHARENTE

19,4

CÔTES-D'ARMOR

19,22

NIÈVRE

19,2

SOMME

18,06

AVEYRON

18,04

TARN-ET-GARONNE

17,72

ALLIER

16,89

HAUTE-LOIRE

16,08

CALVADOS

15,5

EURE-ET-LOIR

15,48

HAUTE-SAÔNE

15,38

TARN

15,38

HAUTE-MARNE

15,01

SAÔNE-et-LOIRE

14,73

AUDE

14,71

CORÈZE

14,06

AINE

13,99

EURE

13,96

PUY-DE-DÔME

13,91

CHER

12,6

SARTHE

12,6

CHARENTE-MARITIME

12,27

DORDOGNE

12,14

ARIÈGE

11,98

YONNE

11,57

ARDENNES

11,32

LANDES

11,13

VIENNE

10,6

LOIR-ET-CHER

10,34

ILLE-ET-VILAINE

10,22

CÔTE-D'OR

10,1

INDRE-ET-LOIRE

10,01

AUBE

9,48

MAINE-ET-LOIRE

8,71

HAUTE-VIENNE

8,71

VENDÉE

8,67

SEINE-MARITIME

8,42

OISE

8,14

JURA

7,97

PAS-DE-CALAIS

7,66

ARDÈCHE

6,2

HAUTES-PYRÉNÉES

5,82

MARNE

5,3

VOSGES

5,3

GIRONDE

5,24

MOSELLE

5,11

MORBIHAN

5,08

DRÔME

4,67

LOIRET

4,65

LOIRE-ATLANTIQUE

4,38

PYRÉNÉES-ATL.

4,27

HAUTE-GARONNE

3,38

AIN

3,28

FINISTÈRE

3,24

NORD

2,97

HAUT-RHIN

2,78

GARD

2,62

HÉRAULT

2,53

BAS-RHIN

2,42

SEINE-ET-MARNE

2,29

VAUCLUSE

2,2

LOIRE

2,19

MEURTHE-ET-MOSELLE

2,19

PYRÉNÉES-ORIENTALES

1,7

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

1,44

HAUTES-ALPES

0,9

RHÔNE

0,82

ISÈRE

0,8

ESSONNE

0,38

TERRITOIRE DE BELFORT

0,33

HAUTE-SAVOIE

0,17

YVELINES

0,16

SAVOIE

0,15

VAL-D'OISE

0,13

VAR

0,08

ALPES-MARITIMES

0

BOUCHES-DU-RHÔNE

0

DOUBS

0

MEUSE

0

PARIS

0

HAUTS-DE-SEINE

0

SEINE-SAINT-DENIS

0

VAL-DE-MARNE

0

CORSE-DU-SUD

0

HAUTE-CORSE

0

DOM

0

Source : Véronique Hespel Pierre Le Moine, Emmanuel Macron, André Barbaroux, Michel Bertin, « Rapport sur la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les exploitants agricoles », rapport de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'agriculture, juin 2005

Ainsi, le département le plus touché serait le Gers, dont 42,87 % de la population se trouve sur le territoire de communes dont plus de 25 % des recettes fiscales proviennent de la TFPNB. Ensuite arrivent la Creuse (35,12 %), le Gers (42,87 %), la Mayenne (30,19 %) et l'Orne (29,27 %).

2. L'impossibilité de concentrer la mesure sur les seuls exploitants agricoles

Une autre raison pour laquelle il n'est pas souhaitable d'adopter le présent article est qu'il ne semble pas possible de concentrer la mesure sur les seuls exploitants agricoles, comme le souhaitait le président de la République.

L'enjeu est important, dans la mesure où, comme les propriétaires non exploitants acquittent actuellement 60 % de la TFPNB, toutes choses égales par ailleurs, une simple exonération de TFPNB ne bénéficierait que pour 40 % aux exploitants.

Cependant, quel que soit le mécanisme juridique retenu pour éviter ce phénomène - on a vu que le IV du présent article proposait à cet égard un mécanisme relativement complexe -, à terme l'exonération de 20 % proposée par le présent article devrait bénéficier exclusivement au bailleur.

En effet, d'un point de vue économique, ce qui importe, c'est le montant global des sommes versées au bailleur par le preneur. Ainsi, selon le rapport d'inspection de juin 2005 précité, « dans la pratique, la négociation entre preneur et bailleur porte très certainement sur un montant total, sans distinction de ce qui relève du loyer, de la TFPNB ou de la taxe additionnelle pour frais de chambre d'agriculture. Les relations entre bailleurs et preneurs demeurent en effet souvent complexes et constituent un équilibre financier qui dépasse la seule TFPNB. Par exemple, de nombreux baux sont contractés au sein d'une même famille (entre parents et enfants, entre frères et soeurs) et font souvent l'objet d'arrangements familiaux divers où la TFPNB est une variable parmi d'autres ».

Le montant global des sommes versées au bailleur par le preneur est déterminé par la loi de l'offre et de la demande, qui ne seront pas modifiées par le présent article. Ainsi, si le preneur paie actuellement 100 au bailleur sous forme de fermage et de paiement d'une fraction de la TFPNB, il paiera toujours 100 après la réforme, une fois que les prix se seront réajustés :

- soit la part de TFPNB payée par le preneur aura été revue à la hausse pour neutraliser l'impact du présent article en sa faveur ;

- soit cet effet aura été obtenu par une augmentation des fermages.

Cet effet pourrait cependant être relativement long à se faire sentir. En effet, l'article L. 411-5 du code rural prévoit que la durée du bail ne peut être inférieure à neuf ans.

C. LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES

Si l'exonération proposée par le présent article ne semble donc guère pertinente, la TFPNB n'en doit pas moins être réformée.

1. Un impôt obsolète dans sa forme actuelle

a)Un impôt déconnecté de la réalité économique

Ainsi que l'indiquait le Conseil économique et social dans son rapport intitulé « La maîtrise foncière : clé du développement rural », publié en avril 2005, « la valeur locative cadastrale, pilier de la TFPNB, est une fiction administrative héritée d'une société rurale qui n'existe plus. La valeur locative ne représente ni un revenu, ni une valeur vénale, ni un loyer réel. Elle reflète les loyers de 1960 mis à jour par des indices nationaux ».

Aujourd'hui, la taxe foncière sur les propriétés non bâties semble déconnectée de la réalité économique car elle pèse sur les facteurs de production et non sur les résultats d'exploitation. Dès lors, ainsi que le notait le Conseil économique et social dans son rapport précité, « la TFPNB, qui frappe la potentialité théorique du sol et non la rentabilité effective de l'exploitation, constitue un encouragement permanent à l'intensification et à la production d'excédents ».

En outre, la TFPNB pèse de manière hétérogène sur les collectivités territoriales, avec des écarts de taux et de base entre les départements d'une part, entre les communes d'un même département d'autre part.

Le taux moyen national applicable à la TFPNB pratiqués par les communes et EPCI s'élève à 43 % en 2003 mais la dispersion des taux communaux est grande, ces taux varient en effet de 15 % à 151 %. Le taux à l'intérieur d'un même département peut varier fortement : c'est le cas en Mayenne où le taux le plus élevé se situe à plus de 60 % tandis que le taux le plus faible avoisine les 20 %.

De même, la moyenne nationale des montants acquittés au titre de la TFPNB s'élève en 2003 à 33 euros par hectare de surface agricole mais ce montant varie d'un facteur de 1 à 8 entre les départements extrêmes. Les montants les plus élevés sont généralement61(*) payés dans les départements à vocation viticole, fruitière et légumière, à savoir le pourtour méditerranéen, la vallée du Rhône, la Gironde, l'Alsace, ou dans les régions du Grand Ouest spécialisées dans l'élevage laitier et le « hors sol ».

b) Une base d'imposition obsolète

Les bases de la TFPNB sont aujourd'hui obsolètes.

Il faut en effet rappeler que la valeur locative cadastrale de TFPNB est calculée à partir des conditions du marché locatif de 1961, qu'elle n'a jamais été révisée et a seulement fait l'objet d'une actualisation en 1980 (en plus, bien entendu, de sa revalorisation annuelle).

En principe, la loi n° 74-645 du 18 juillet 1974 sur la mise à jour périodique de valeurs locatives servant de base aux impositions directes locales avait prévu un mécanisme sophistiqué pour suivre l'évolution des valeurs locatives :

- une révision générale tous les six ans ;

- une actualisation triennale dans l'intervalle ;

- une revalorisation forfaitaire annuelle.

Dans la réalité, mises à part les revalorisations forfaitaires annuelles qui consistent à appliquer à l'ensemble des bases un taux uniforme voté par le Parlement, ce mécanisme n'a jamais fonctionné.

En 1990, le Parlement a voté une loi instituant une révision générale qui n'a toutefois jamais été appliquée.

2. Les pistes de réforme envisageables

a) La mise en place d'une « taxe professionnelle agricole » ne semble plus à l'ordre du jour

Le groupe de travail de votre commission des finances avait envisagé de remplacer la TFPNB par deux impôts distincts :

- l'un, assis sur la propriété foncière, aurait été à la charge du propriétaire ;

- l'autre, assis sur la production, aurait été à la charge de l'exploitant (ce qui aurait permis de taxer, en particulier, l'agriculture hors-sol).

Cette réforme de la TFPNB aurait donc dû être coordonnée avec celle de la taxe professionnelle.

Du fait de l'abandon du projet de réforme globale de la taxe professionnelle proposé par la commission Fouquet62(*), cette proposition n'est plus à l'ordre du jour.

b) La nécessité d'une réforme globale de la TFPNB

(1) La révision des bases

Dans la mesure où ce qui importe, tant pour les collectivités territoriales que pour le contribuable, est non le taux, mais le produit (une sous-évaluation des bases pouvant, par exemple, être « corrigée » par un taux d'imposition élevé), on pourrait envisager de permettre aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de décider d'une telle révision. En effet, c'est principalement dans ce cadre que l'obsolescence des bases rend la TFPNB injuste, puisqu'un taux unique sur l'ensemble du territoire de l'EPCI peut s'accompagner de bases plus ou moins obsolètes selon la commune.

(2) Permettre la taxation des activités « hors sol » ?

Par ailleurs, il faudrait permettre l'imposition des activités « hors sol ». Cette imposition pourrait par exemple prendre la forme d'une imposition au titre du foncier bâti.

Votre rapporteur général estime qu'il convient d'explorer les pistes de cette réforme globale, et, dans l'immédiat, de rejeter le dispositif proposé par le gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

* 55 Dans le cas des départements, les propriétés concernées ont été exonérées à concurrence de trois neuvièmes en 1993, de cinq neuvièmes en 1994, de sept neuvièmes en 1995 et de la totalité à compter de 1996.

* 56 Véronique Hespel, inspectrice générale des finances ; Pierre Le Moine, commissaire contrôleur des assurances ; Emmanuel Macron, inspecteur des finances ; André Barbaroux, inspecteur général de l'agriculture ; Michel Bertin, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts ; « Rapport sur la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les exploitants agricoles », juin 2005.

* 57 Les exceptions proviennent de la volonté de « cibler » des catégories particulières de terres agricoles, dans une perspective environnementale :

- l'exonération totale de TFPNB perçue au profit des communes et de leurs EPCI prévue par l'article 1395 E du code général des impôts dans le cadre du dispositif Natura 2000 ne concerne pas les vignes ;

- les exonérations prévues aux articles 1395 D et 1398 A du code précité, relatives respectivement aux terrains situés en zone humide et à ceux compris dans le périmètre d'une association foncière pastorale, ne concernent que les prés et prairies naturelles et les landes.

* 58 1,25 est en effet l'inverse de 0,8, coefficient correspondant à la taxe payée après l'exonération de 20 %.

* 59 Rapport d'information n° 289 (2002-2003).

* 60 Loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002.

* 61 Certains cas particuliers existent, par exemple la région Champagne-Ardenne pour laquelle le montant de TFPNB acquitté est assez faible, près de 36 millions d'euros au total en 2003.

* 62 L'article 67 du présent projet de loi de finances propose néanmoins une réforme importante de la taxe professionnelle, consistant en la pérennisation du dégrèvement pour investissement nouveau (DIN) et en la réforme du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.