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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 27 - Compensation financière en 2006 des transferts de compétences aux départements

Commentaire : le présent article tend à actualiser, pour les départements, le montant de la fraction de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur obtenue en contrepartie du transfert de nouvelles compétences par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés locales. Il intègre également la compensation de suppression de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (vignette) proposée par l'article 10 du présent projet de loi de finances.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CADRE GÉNÉRAL DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 a prévu d'importants transferts de compétences de l'Etat au profit des collectivités territoriales, essentiellement en direction des régions et des départements.

Les transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales précitée sont effectués de manière progressive, entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2008 ; certains d'entre eux interviendront à l'initiative des collectivités territoriales bénéficiaires.

Le code général des collectivités territoriales comporte plusieurs dispositions (articles L. 1614-1 à L. 1614-7) relatives à la compensation des transferts de compétences aux collectivités territoriales.

Ces principes, applicables à la compensation des compétences transférées, ont été introduits principalement par la loi n ° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat. Ils prévoient que le droit à compensation est couvert par des transferts de fiscalité et, pour le solde, par des ressources budgétaires. Les principales dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la compensation des transferts de compétences sont :

- l'attribution de ressources équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat, de manière à assurer une compensation intégrale des charges transférées (article L. 1614-1) ;

- le constat du montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du comité des finances locales (article L. 1614-3) ;

- une compensation par le transfert d'impôts d'Etat, par les ressources du Fonds de compensation de la fiscalité transférée et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation (article L. 1614-4) ;

- l'établissement à l'intention du Parlement, à l'occasion de l'examen de la loi de finances de l'année, par la commission consultative sur l'évaluation des charges, d'un bilan de l'évolution des charges transférées aux collectivités locales (article L. 1614-3).

Afin de rassurer les élus locaux, inquiets quant à l'évolution de leurs charges, le gouvernement a souhaité donner très tôt des garanties, s'agissant de « l'acte II » de la décentralisation, quant au financement des compétences qu'il envisageait de créer ou de transférer aux collectivités locales.

Plusieurs garanties fondamentales relatives aux ressources des collectivités territoriales ont été introduites par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République :

- d'une part, le quatrième alinéa de l'article 72-2 dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Il garantit ainsi, en particulier, que les collectivités territoriales bénéficient toujours des ressources nécessaires au financement de leurs compétences nouvelles ;

- d'autre part, le troisième alinéa de l'article 72-2 dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». La loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales a précisé la portée de cet alinéa. L'article 3 de cette loi organique dispose ainsi que « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ». La loi organique précitée tend donc à garantir que la part des ressources propres ne pourra, par catégorie de collectivités territoriales, être inférieure à la part constatée pour l'année 2003. Il convient toutefois de noter que les ressources propres des collectivités territoriales ont été entendues largement, incluant notamment les impôts partagés avec l'Etat pour lesquels les collectivités territoriales ne peuvent agir ni sur l'assiette, ni sur le taux.

Lors de l'examen de la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales, le Parlement a cherché à s'assurer que les compétences transférées et les compétences nouvelles seraient correctement évaluées et financées. Plusieurs dispositions ont été introduites à cette fin :

- l'article 118 prévoit que la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) est désormais présidée par un élu. Elle doit être consultée sur les modalités d'évaluation des charges d'investissement, et chaque année, sur l'évaluation des charges liées à toutes les nouvelles compétences, notamment au regard des recettes fiscales transférées ;

- l'article 119 prévoit que « la compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances ». Par ailleurs, il déroge aux dispositions de droit commun relatives à la compensation des transferts de compétences et prévoit que l'évaluation des charges de fonctionnement correspondant aux compétences transférées par la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales sera calculée à partir des trois derniers exercices, et, pour les charges d'investissement, au moins à partir des cinq derniers exercices, de manière à limiter l'impact d'une éventuelle minoration artificielle des dépenses de l'Etat en 2004, dernière année précédant le transfert ;

- le même article article 119 précité prévoit également que si les recettes provenant des impositions attribuées aux collectivités territoriales au titre de la compensation financière des transferts de compétences diminuent « pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de sa compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport du comité des finances locales ».

B. LE TRANSFERT D'UNE FRACTION DE LA TSCA AUX DÉPARTEMENTS

Le III de l'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 organise le transfert aux départements, en compensation des compétences transférées en 2005 par la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales, d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance (TSCA) contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur.

1. Les compétences transférées

Au 1er janvier 2005, les départements se sont vu transférer les compétences suivantes :

- le fonds d'aide aux jeunes ;

- la mise en oeuvre de la politique en faveur des personnes âgées, c'est-à-dire qu'ont été transférés les crédits de fonctionnement des centres locaux d'information et de coordination (CLIC) et des comités départementaux des retraités et personnes âgées (CODERPA) ;

- le fonds de solidarité pour le logement (FSL) ;

- le fonds eau-énergie ;

- les conventions de restauration ;

- les crédits d'intervention dédiés à la conservation du patrimoine rural non protégé.

Le droit à compensation avait été évalué à 126,56 millions d'euros en 2005 pour les transferts de compétences précités.

Lors de l'examen sur projet de loi de finances pour 2005, les charges transférées financées par la TSCA avaient été évaluées comme indiqué dans le tableau suivant.

Le droit à compensation tel qu'estimé par la loi de finances pour 2005

(en euros)

Compétences

Ministère concerné

Montant

Aides aux jeunes en difficultés - Fonds d'aide aux jeunes (FAJ) et fonds eau-énergie

Cohésion sociale

25.550.000

Mise en oeuvre de la politique en faveur des personnes âgées (CLIC)

Cohésion sociale

19.080.000

Fonds de solidarité pour le logement

Equipement

76.480.000

Transfert des crédits de l'Etat consacrés à la préservation du patrimoine rural non protégé

Culture

5.450.000

TOTAL

 

126.560.000

2. Le choix de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance

L'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 précitée prévoit que les transferts de compétences réalisés au profit des départements par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales sont compensés par une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance (TSCA) relative aux assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur.

La taxe sur les conventions d'assurance est régie par les dispositions des articles 991 à 1004 bis du code général des impôts. L'article 991 précité, qui prévoit les principes généraux applicables à la taxe, dispose que « toute convention d'assurance conclue avec une société ou une compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger est soumise, quels que soient le lieu et la date auxquels elle est ou a été conclue, à une taxe annuelle et obligatoire moyennant le paiement de laquelle tout écrit qui constate sa formation, sa modification ou sa résiliation amiable, ainsi que les expéditions, extraits ou copies qui en sont délivrés, sont, quel que soit le lieu où ils sont ou ont été rédigés, exonérés du droit de timbre et enregistrés gratis lorsque la formalité est requise.

« La taxe est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l'assuré ». Par ailleurs, les différents risques assurés subissent un taux de prélèvement différent, dont le détail figure à l'article 1001 du code général des impôts.

Le III du même article 52 ne porte pas sur l'ensemble de la taxe sur les conventions d'assurance, mais seulement sur celle perçue « en application du 5° bis de l'article 1001 du code général des impôts », qui prévoit que « le tarif de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance est fixé (...) à 18 % pour les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur ».

3. L'évolution du taux attribué à l'ensemble des départements

Pour l'ensemble des départements, le montant de la compensation est défini par une fraction du taux de la taxe, calculée de sorte qu'appliquée à l'assiette nationale 2004, elle conduise à un produit égal au droit à compensation de l'ensemble des départements. Ce taux a été provisoirement fixé à 0,91 % par l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005.

Lors de l'examen de la loi de finances pour 2005, ce taux de 0,91 % a été obtenu en divisant le droit à compensation de l'ensemble des départements tel qu'estimé à ce moment là, soit 125,56 millions d'euros par le produit national de la TSCA, tel également qu'estimé à ce moment, soit 13,9 milliards d'euros.

Il apparaît que les départements bénéficient, avec cette taxe, d'une ressource très dynamique, comme l'indique le tableau suivant.

Evolution de l'assiette de la TSCA « automobile »

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

(prévision)

2006 (prévision)

Produit national

2.031

2.216

2.272

2.348

2.484

2.600

2.739

Assiette normale

11.283

12.311

12.622

13.044

13.802

14.444

15.217

Evolution

 

9,1 %

2,5 %

3,3 %

5,8 %

4,7 %u

5,3 %

Source : direction générale des collectivités locales

4. La fraction de taux affectée à chaque département

Le dernier alinéa du III de l'article 52 de la loi de finances pour 2005 précitée précise que « chaque département reçoit un produit de taux correspondant à un pourcentage de la fraction de taux mentionné au premier alinéa. Ce pourcentage est égal, pour chaque département, au droit à compensation de ce département rapporté au droit à compensation de l'ensemble des départements ».

Ainsi, l'article 52 de la loi de finances pour 2005 comporte un tableau qui, pour chacun des départements, établit suivant ces modalités de calcul un taux de la taxe lui étant attribué pour l'année 2005.

Le montant définitif de la fraction de taux attribuée pour l'ensemble des départements puis à chaque département a été fixé de manière provisoire. En effet, pour l'année 2005, les données relatives à l'assiette totale de la TSCA, ainsi que le montant des droits à compensation ne sont pas définitivement arrêtés.

Le quatrième alinéa du III de l'article 52 précité de la loi de finances pour 2005 indique que « le niveau définitif de cette fraction est arrêté par la plus prochaine loi de finances après la connaissance des montants définitifs des droits à compensation ».

C. L'ENGAGEMENT DU GOUVERNEMENT

La loi ne prévoit actuellement ni la départementalisation de la TSCA (c'est-à-dire la détermination d'une assiette départementale), ni, a fortiori, la possibilité pour les départements d'en moduler le taux.

Cependant, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005, le gouvernement s'est explicitement engagé à ce que la TSCA soit départementalisée en 2006, et à ce que les départements aient la possibilité d'en moduler le taux à partir de 2007, comme l'indique l'encadré ci-après.

Sénat - Séance du mardi 30 novembre 2004

« M. le président. L'amendement n° I-255, présenté par MM. Haut, Massion, Angels et Auban, Mme Bricq, MM. Charasse, Demerliat, Frécon, Marc, Masseret, Miquel, Moreigne, Sergent et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

« Compléter le I de cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« A compter du 1er janvier 2006, les départements peuvent moduler cette part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance perçue en application du 5°bis de l'article 1001 du code général des impôts. Les conditions de cette modulation sont définies dans la plus prochaine loi de finances.

« La parole est à M. Jean-Claude Frécon.

« M. Jean-Claude Frécon. Je vais essayer de ne pas faire trop durer les débats, mais l'article 34 me cause quelque souci.

« Le Gouvernement a annoncé que les départements pourraient moduler à partir du 1er janvier 2007 la part de TCA qui leur est transférée. Soulignons cependant que l'article 34 ne fait pas clairement état de ce futur droit à modulation.

« Or une réforme est aujourd'hui dans les cartons qui prévoit la nationalisation des immatriculations au 1er janvier 2007. Il sera alors très difficile pour les départements d'avoir une vision claire de l'assiette de cette taxe, assiette qui, aux termes de ce même article 34, sera déterminée en fonction du nombre de véhicules immatriculés dans le département.

« C'est pourquoi, dans un souci de transparence, nous proposons par l'amendement n° I-255, d'une part, d'inscrire précisément dans la loi le principe du droit pour les départements de moduler la TCA et, d'autre part, de prévoir qu'ils auront la faculté d'en user dès le 1er janvier 2006, afin qu'ils puissent, le cas échéant, activer ce droit à modulation à partir de données départementales clairement identifiées.

« Je souligne que cet amendement répond à une attente exprimée par de nombreux responsables départementaux. C'est pourquoi je vous demande, mes chers collègues, de bien vouloir l'adopter.

« M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

« M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission souhaiterait connaître l'avis du Gouvernement.

« M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

« M. Jean-François Copé, ministre délégué. Cet avis est défavorable.

« En effet, monsieur le sénateur, vous demandez que le dispositif soit mis en place dès 2006, ce qui est techniquement impossible. Je vous le dis très librement : nous n'y parviendrons pas en 2006.

« Si nous nous sommes fixé 2007 comme objectif, c'est qu'il faut mener un travail préalable de concertation avec les acteurs concernés, notamment avec les assureurs. Par ailleurs, nous avons diligenté une mission de l'inspection générale des finances pour éclaircir tous les points que soulève la départementalisation, afin de déterminer exactement la traçabilité du dispositif que nous allons mettre en place. Il faut ensuite une année « à blanc » - ce sera l'année 2006 - pour permettre d'évaluer le montant de l'assiette pour chaque département. A l'issue de cette année, la modulation pourra être mise en place.

« Fixer le terme au 1er janvier 2006 n'est pas réaliste, et je préfère évoquer 2007.

« Compte tenu de ces précisions, il me paraîtrait bon que vous acceptiez de retirer cet amendement et, à supposer que vous ayez quelque inquiétude, j'appelle votre attention sur le fait que, au début des années quatre-vingt, le processus de la décentralisation « Mauroy » s'est lui aussi étalé sur plusieurs années. Tout ne s'est pas fait la première année, et pourtant, vous avez pu le constater, les choses se sont bien passées à l'époque.

« M. le président. Monsieur Frécon, l'amendement n° I-255 est-il maintenu ?

« M. Jean-Claude Frécon. Monsieur le ministre, je comprends tout à fait votre préoccupation. Toutefois, s'il nous faut renoncer à disposer de ces données le 1er janvier 2006, ne pouvons-nous pas nous engager pour l'année 2007 ?

« M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le Gouvernement s'engage pour 2007 !

« M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Ce sera une grande année ! (Sourires.)

« M. Jean-Claude Frécon. M. le ministre nous garantit donc que cet amendement est sans objet, puisqu'il a pris l'engagement d'y satisfaire ?

« M. Jean-François Copé, ministre délégué. Oui !

« M. Jean-Claude Frécon. Dans ces conditions, je retire mon amendement.

« M. le président. L'amendement n° I-255 est retiré ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie les dispositions du III de l'article 52 de la loi de finances pour 2005 sur plusieurs points :

- il tient compte de la connaissance définitive pour 2004 de l'assiette automobile de la TSCA ;

- il actualise les taux en fonction des dernières données connues relatives au droit à compensation des départements ;

- il intègre la compensation de la suppression totale de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur ;

- il prend en compte dans le calcul des droits à compensation nets des recettes perçues à compter de 2006 par les départements au titre de la participation financière des familles aux dépenses d'internat et de restauration des collèges.

Le présent article marque également le choix fait par le gouvernement de renoncer à la possibilité de moduler les taux de la TSCA dans chaque département, conséquence des difficultés pratiques qu'entraînerait sa mise en place.

B. L'IMPOSSIBLE MODULATION DES TAUX

Afin de tenir ses engagements, le gouvernement a demandé un rapport à l'inspection générale des finances. Ce rapport, dont votre rapporteur général a eu connaissance, constitue une étude approfondie des conditions nécessaires à la départementalisation de la TSCA.

Or l'inspection générale des finances y souligne les difficultés techniques et les problèmes d'équité que susciterait la mise en oeuvre d'une telle disposition.

Trois raisons principales sont développées dans ce rapport, raisons qui justifient l'abandon de ce projet.

1. Le produit de la TSCA est inégalement réparti sur le territoire, et corrélé à la richesse du département

Les simulations menées ont permis de déterminer l'affectation des ressources d'une TSCA « départementalisée ». Deux éléments sont alors relevés :

- d'une part, l'extrême hétérogénéité des contrats et le niveau de la prime de risque, qui varie fortement d'un département à l'autre, ce qui conduit à des montants très différents, que ce soit en valeur absolue ou par habitant ;

- d'autre part, une forte corrélation des ressources de TSCA avec la richesse du département, en raison non seulement de la taille du parc automobile mais également du type de véhicule.

2. Il n'existe pas de corrélation entre les ressources et l'importance des charges transférées

Deux éléments sont pris en compte :

- d'une part, la différence en valeur absolue entre le droit à compensation et les ressources de la TSCA. On constate de très forts écarts, entre la Savoie, qui accuse un déficit de 14 millions d'euros, et Paris, qui affiche un excédent de 61 millions d'euros ;

- d'autre part, le taux de couverture, qui représente le rapport entre le coût des charges transférées et le produit de la TSCA. Ce taux varie de manière importante, d'un minimum de 18 % en Lozère à un maximum de 421 % à Paris. Or l'un des principes qui préside au transfert des charges est précisément que la ressource affectée permette de les couvrir.

Le rapport montre que, pour réaliser une adéquation pour chaque département des ressources aux charges, il faudrait multiplier par trois les recettes de la taxe (le calcul est effectué à partir du taux de couverture de la Lozère, soit 18 %).

3. Le rattachement géographique est délicat

L'intérêt de la départementalisation, et ce qui a justifié à l'origine l'affectation de cette ressource aux départements, était la possibilité de procéder à un rattachement géographique du véhicule à moteur. Or le rapport montre les limites de l'exercice.

En effet, la réforme du système d'immatriculation, qui doit entrer en vigueur en 2006, implique que le département ne sera plus mentionné dans le numéro d'immatriculation, comme c'est actuellement le cas.

Il serait donc nécessaire de recouvrer l'information auprès des assureurs. Or ces derniers, qui ont été consultés lors de la préparation du rapport par l'inspection générale des finances, ont montré que le numéro de carte grise ne suffit pas à déterminer le département de résidence, à moins d'y consacrer d'importants moyens matériels et humains, doublés d'une capacité de contrôle de l'administration.

De plus, la généralisation des contrats « multi risques », à partir duquel les personnes assurent plusieurs éléments de leur patrimoine, ne facilite pas la recherche de la domiciliation.

4. La nécessité de mettre en place un complexe mécanisme de péréquation

Compte tenu de ces éléments, et afin de ne pas pénaliser certains départements et d'en favoriser d'autres, il serait nécessaire de créer un système de péréquation extrêmement complexe et qui, en tout état de cause, serait très peu lisible.

Il faudrait en effet écrêter les départements dont le taux de couverture serait supérieur à 100 %, et compenser pour les autres. Ainsi, pour 34 départements, la compensation représenterait plus de 40 % des charges transférées.

Dans ce contexte, la liberté de moduler les taux serait très limitée puisque, in fine, une grande partie des ressources proviendrait d'un fond de péréquation.

5. Le choix du gouvernement : maintenir le système en l'état

Compte tenu de cet ensemble de difficultés, le gouvernement propose de renoncer à l'engagement pris de mettre en place une modulation des taux dans les départements.

Le présent article propose donc de s'en tenir au système introduit en 2005, avec un système en deux temps :

- l'affectation, au profit de l'ensemble des départements, d'une fraction du produit de la TSCA, fraction égale au droit à compensation global reconnu aux départements ;

- l'affectation au profit de chaque département d'une fraction du produit ainsi obtenu, qui prend la forme d'un pourcentage dans le cadre d'une loi de finances.

La démarche implique donc deux données : le montant du produit de la TSCA, et le montant, pour chaque département, de son droit à compensation.

Il convient de relever que cette modalité de compensation constitue bien une « ressource propre » au sens de l'article 3 de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, qui dispose que « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».

B. LES CHARGES TRANSFÉRÉES

1. La prise en compte du coût des charges transférées en 2005

Dans le cadre de la présente loi de finances, le droit à compensation a été réévalué pour atteindre 130,732 millions d'euros. Le tableau suivant permet de mesurer le poids de chacun de ces transferts.

Le droit à compensation tel qu'estimé par la loi de finances pour 2006

(en euros)

Compétence

Montant de la compensation

Fonds d'aide aux jeunes

13.857.906

Politique en faveur des personnes âgées

18.276.385

Fonds de solidarité pour le logement

75.834.533

Fonds eau-énergie

11.749.056

Conventions de restauration

5.637.466

Conservation du patrimoine

5.377.000

Total

130.732.346

Le montant du droit à compensation opéré dans le présent projet de loi de finances s'établit donc à 130,732 millions d'euros, contre 126,56 millions d'euros estimé dans la loi de finances pour 2005.

Conformément aux dispositions de l'article 119 de la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales, les charges transférées ont été calculées en prenant pour base la moyenne des trois dernières années pour le fonctionnement et des cinq dernières années pour l'investissement.

Il convient de relever que la commission consultative d'évaluation des charges a la possibilité de modifier ces montants. Le droit à compensation « définitif » ne devrait donc être connu que lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2005, qui sera examiné par le Parlement au mois de décembre.

2. Les nouvelles compétences à la charge des départements en 2006

L'attribution d'une fraction des taux de la TSCA couvre également les charges transférées en 2006.

Ces charges nouvelles sont :

- le financement des crédits de vacation des agents contractuels de droit public ainsi que des emplois aidés dans le cadre du transfert des TOS (techniciens et ouvriers de service) des collèges. Le présent projet de loi de finances estime le montant des charges transférées à 21.474.172 euros pour les crédits de vacation, 22.345.135 euros pour les agents contractuels de droit public et 17.421.809 euros pour les emplois aidés, ce qui donne pour l'ensemble de la compétence un montant total de 60.241.116 euros ;

- la pérennisation de la compensation résultant de l'accroissement de la participation des départements au conseil d'administration du syndicat des transports d'Île-de-France (STIF), pour un montant de 33.142.000 euros.

Les nouvelles compétences transférées en 2006 représentent donc un montant de 94.383116 euros.

3. La participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration

L'article 82 de la loi précitée relative aux libertés et responsabilités locales dispose que « le département assure l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, dans les collèges dont il a la charge ».

Cette nouvelle mission suppose la disparition des fonds académiques de rémunération des personnels d'internat (FARPI). Ces fonds, abondés par les familles et par l'Etat, étaient destinés à financer les rémunérations des personnels d'internat.

En conséquence, les troisième et quatrième alinéas du présent article proposent respectivement :

- la perception, par les départements, de la participation des familles prévue au deuxième alinéa de l'article 2 du décret n° 85-934 du 4 septembre 1985 relatif au fonctionnement du service annexe d'hébergement des établissements publics locaux d'enseignement ;

- la diminution, à due concurrence, de la compensation des transferts de charges via la TSCA.

Il convient de relever que l'Etat continue à assurer sa participation financière, dans des conditions inchangées.

Pour l'année 2004, qui sert de référence, le montant total de la participation des familles, qui viendra donc s'ajouter au budget des départements, s'élève à 117.277.999 euros. Ce montant sera également déduit du droit à compensation des départements.

4. La suppression de la vignette automobile en application de l'article 10 du présent projet de loi de finances

Le deuxième alinéa du présent article tire les conséquences de la suppression totale de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur proposée à l'article 10 du présent projet de loi de finances.

Cette suppression est compensée par une part supplémentaire de taux de la TSCA, pour un montant total de 132.495.100 euros.

5. Les charges à compenser en 2006

Le montant du droit à compensation représente la somme algébrique de l'ensemble des charges transférées, avec, en déduction, les montants dorénavant versés aux départements par les familles.

Charges à compenser en 2006

(en millions d'euros)

Compétence

Montant

Transferts 2005 ajustés

+ 130,732

Transferts nouveaux en 2006

+ 94,38

Suppression de la vignette

+ 132,495

En négatif : reprise FARPI(*)

- 117,27

Total

240,33

(*)Fonds académiques de rémunération des personnels d'internat

C. LES RESSOURCES TRANSFÉRÉES EN CONTREPARTIE

Le premier alinéa du III de l'article 52 de la loi de finances pour 2005 précitée prévoit que « les ressources attribuées aux départements au titre de cette compensation sont composées d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurances perçue en application du 5° bis de l'article 1001 du code général des impôts. Cette part est obtenue, pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du taux de la taxe à l'assiette nationale correspondant aux conventions d'assurances mentionnées audit 5° bis ».

Le présent article remplace les dispositions des deuxième, troisième, quatrième te cinquième alinéa de l'article 52 précité. Il est proposé d'insérer six alinéas supplémentaires, qui visent à définir le montant des charges qui doivent faire l'objet d'une compensation en 2006.

Ainsi :

- le deuxième alinéa du présent article (nouveau deuxième alinéa de l'article 52 de la loi de finances précitée) indique que la compensation tient compte de la suppression de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur ;

- les deuxième et troisième alinéas précisent que la contribution des familles aux dépenses d'internat et de restauration sera dorénavant affectée au département, et que la compensation est minorée à due concurrence ;

La somme totale du droit à compensation étant de 240,33 millions d'euros, comme indiqué en supra, et le produit national de la TSCA pour 2004 étant de 13,801 milliards d'euros, le taux, fixé au cinquième alinéa du présent article, s'établit à 1,74 %.

Le sixième alinéa indique que le taux définitif sera fixé dès que le montant total du droit à compensation pour les années concernées aura été déterminé, soit dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2005, après consultation de la commission consultative sur l'évaluation des charges.

Il convient de relever que le montant du droit à compensation étant calculé en proportion de l'assiette nationale de TSCA de l'année 2004, les sommes perçues par les départements seront en fait supérieures à leur droit à compensation. En effet, comme on l'a vu précédemment, la TSCA est une ressource particulièrement dynamique, qui progresse d'environ 5 % par an.

L'évaluation de la fraction de TSCA transférée : comparaison entre les deux méthodes envisageables

La méthode « classique » consiste à agréger les taux consolidés chaque année.

Ainsi, le taux à retenir en 2006 doit être le résultat de l'agrégation du taux 2005 (droit à compensation des transferts de compétence 2005 / assiette 2004) et du taux 2006 (droit à compensation des transferts de compétence 2006 / assiette 2005) soit :

Taux 2006 = (130,7 / 13 801) + (109,6 / 14 444) = 1,71 %.

La méthode retenue par le PLF consiste à agréger les droits à compensation pour les transferts de compétence 2005 et 2006 et à déterminer le taux retenu pour la LFI 2006 en rapportant le montant agrégé du droit à compensation (soit 240 millions d'euros) à l'assiette 2004 (évaluée à 13,8 milliards d'euros).

Le taux obtenu est de 1,74 % ce qui permet de transférer réellement aux départements la somme évaluée provisoirement à 264,7 millions d'euros, qui correspond à l'application du taux sur l'assiette réelle 2006 (assiette évaluative).

Ce taux appliqué à l'assiette 2006 (assiette réelle) produit une recette supérieure de 5 millions d'euros à celle que permet le taux retenu par la méthode classique.

Ainsi, outre le produit supplémentaire « classique » résultant de l'application sur une assiette N d'un taux évalué par rapport à une assiette N-1, les départements bénéficieront pour 2006 d'un surcroît de produit lié au dynamisme de l'assiette de TSCA entre 2004 et 2005 pour les transferts de compétence de l'année 2006.

Source : direction générale des collectivités locales

Il faut rappeler que le rythme des transferts de compétence étant prévu pour s'étaler jusqu'en 2008, le taux définitif ne pourra être arrêté que lorsque les montants exacts du droit à compensation pour ces années sera connu, soit en 2009.

Le dernier alinéa du présent article répartit, pour chaque département, une fraction de taux qui correspond à son droit à compensation au titre de l'année.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Sur l'ensemble du présent article, votre rapporteur général tient à souligner deux points.

A. FALLAIT-IL LAISSER LA POSSIBILITÉ AUX DÉPARTEMENTS DE MODULER LES TAUX ?

Si on ne peut que déplorer que les engagements du gouvernement concernant la modulation des taux n'aient pu être tenus, votre rapporteur général note cependant que ce choix a été avant tout dicté par un souci de pragmatisme et d'efficacité.

En effet, il convient de rappeler que l'un des objectifs qui président à l'autonomie financière des collectivités locales est la simplicité et la clarté. Or le rapport de l'inspection générale des finances est sur ce point sans ambiguïté : il était possible d'imaginer une modulation des taux, mais aux prix d'un système d'une très grande complexité, qui aurait nécessité la création d'un fond de péréquation entre les départements.

En conséquence, votre rapporteur général estime que le choix du gouvernement est pertinent, puisque, tout en restant dans le cadre fixé par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales sur les ressources propres des collectivités territoriales, il permet d'aboutir à un système clair et lisible, sans alourdir inutilement les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.

B. UNE COMPENSATION QUI POURRAIT S'AVÉRER EXTRÊMEMENT AVANTAGEUSE

Votre rapporteur général tient également à souligner l'intérêt pour les collectivités territoriales de disposer, avec la TSCA, d'une ressource particulièrement dynamique et solide, compte tenu de l'expansion du marché de l'assurance.

Les modalités de calcul, qui font intervenir l'assiette nationale pour l'année 2004, permettront aux départements de disposer de ressources solides et en expansion, ce qui devrait leur permettre d'assurer au mieux leurs missions.

C. L'ÉVOLUTION DE LA COMPENSATION APRÈS 2006 : ASSOCIER AUTONOMIE DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET MAITRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES

La question des modalités de la compensation des transferts de compétences au-delà de 2006 reste posée. L'article 72-2 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Cet article constitue donc une garantie pour les départements dans le cadre des transferts de compétences : ils ne peuvent recevoir moins que le coût des charges transférées l'année qui précède leur transfert. Pour 2006, le gouvernement a fait un choix qui s'avère avantageux pour les départements, en les faisant bénéficier de l'assiette très dynamique de la TSCA sur les années 2005 et 2006, ce qui dégage un surplus de l'ordre de 5 millions d'euros.

Il convient cependant de rapporter ce « bonus » aux conditions de financement des autres transferts de compétences, notamment à celles du RMI. Ainsi, notre collègue Michel Mercier, dans son rapport d'information consacré aux conditions de transfert du RMI186(*), chiffre à environ 450 millions d'euros la différence entre les charges transférées et la fraction de TIPP attribuée en contrepartie pour la seule année 2004.

Le premier ministre de l'époque, notre collègue Jean-Pierre Raffarin, s'est cependant engagé en mars 2005 à compléter cette différence par un abondement, qui devrait intervenir lors de la discussion de la loi de finances rectificative pour 2005.

Votre rapporteur général tient à souligner, à la lumière de ces deux exemples, toute la difficulté de réaliser des transferts de charges et de ressources équilibrés :

- d'un côté, les départements reçoivent un « bonus » et bénéficient donc d'un avantage par rapport aux coûts des transferts issus de la loi précitée relative aux libertés et responsabilités locales ;

- de l'autre, ils peuvent éprouver des difficultés à financer les prestations liées au RMI, en raison à la fois d'une forte hausse des coûts et d'une évolution moins dynamique que prévu de la TIPP.

Il est important de noter que l'évaluation des charges transférées se fait à l'occasion du transfert, l'obtention de la somme définitive du droit à compensation pouvant cependant nécessiter un an, comme c'est le cas pour les charges transférées en 2005, dont le montant ne sera définitivement connu qu'à l'occasion de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2005.

Il n'y aurait donc pas de nouvel examen les années suivantes si les dépenses s'avéraient supérieures aux ressources transférées, et ce afin d'inciter les départements à ne pas augmenter leurs dépenses. Comme cela a été noté, le gouvernement a fait le choix, pour cette année, de calculer ces charges rapportées à l'assiette 2004 de la TSCA, ce qui s'avère avantageux et permet de dégager un excédent.

Pour les charges transférées au-delà de 2006, les modalités de compensation ne sont pas encore arrêtées. La garantie constitutionnelle implique que les départements ne seront pas « perdants », puisqu'ils recevront au moins les sommes correspondant aux compétences transférées, et ce dans des conditions arrêtées en concertation avec les élus dans le cadre de la commission consultative d'évaluation des charges.

Le gouvernement pourrait alors proposer au Parlement d'évaluer ces charges en fonction de l'assiette de la TSCA pour l'année « n-1 », ou bien pour des années antérieures, comme il l'a fait en prenant l'assiette 2004 pour les charges transférées en 2006, ce qui serait plus avantageux pour les départements mais se traduirait également par de moindres recettes pour l'Etat.

Sur ce point, votre rapporteur général tient à attirer l'attention sur la nécessité de maîtriser des dépenses publiques. En effet, la décentralisation aurait été vaine si elle ne conduisait pas à une gestion plus efficace des deniers publics. Le titre même de la loi sur les transferts de compétence est à ce titre explicite : « libertés » et « responsabilités » locales.

En conséquence, votre rapporteur général sera particulièrement attentif à l'impact sur les finances publiques des conditions de transfert, qui doivent se faire dans un souci d'équilibre budgétaire, respectueux tout à la fois de l'autonomie de gestion des collectivités territoriales, mais également de l'équilibre budgétaire de l'Etat.

Ainsi, votre rapporteur général estime qu'il faut prendre en considération l'idée, avancée par le ministre délégué au budget, d'une « conférence des finances publiques », qui examinerait notamment les conséquences pour les budgets des collectivités territoriales des décisions prises de manière unilatérale par l'Etat, comme les revalorisations de salaires.

Cette conférence, qui associerait l'Etat aux élus locaux, pourrait être l'occasion de déterminer avec précision quelle est la part, dans les budgets locaux, de l'autonomie « réelle » des collectivités, en isolant ce qui relève d'elles et ce qui n'en relève pas.

Elle serait donc un outil précieux qui donnerait l'opportunité au Parlement de réaliser l'équilibre délicat entre les deux impératifs que sont des transferts justes au titre des charges supportées par les collectivités, et l'indispensable maîtrise des dépenses publiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 186 « Le RMI : d'un transfert de gestion à une décentralisation de responsabilité », rapport n° 316 (2004-2005) de l'observatoire de la décentralisation.