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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 28 - Règles d'éligibilité, d'affectation et de reversement, relatives au Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA)

Commentaire : le I et le III du présent article proposent d'assouplir la règle selon laquelle les biens mis à la disposition d'un tiers ne sont pas éligibles aux attributions du FCTVA, dans trois cas de figure :

- si le bien est confié à un tiers qui est chargé soit de gérer un service public que la collectivité territoriale lui a délégué, soit de fournir à cette collectivité une prestation de services ;

- si le bien est confié à un tiers en vue de l'exercice, par ce dernier, d'une mission d'intérêt général ;

- si le bien est confié à titre gratuit à l'Etat.

Le II du présent article propose quant à lui de mieux prendre en compte la situation des collectivités territoriales qui, dans le cadre d'un transfert de compétence, mettent des immobilisations à disposition d'un EPCI ou d'un syndicat mixte pour les besoins d'une activité qui n'est plus soumise à la TVA pour ce dernier.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LE FONDS DE COMPENSATION DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (FCTVA)

L'article 13 de la loi de finances rectificative pour 1975187(*) a créé le fonds d'équipement pour les collectivités territoriales (FECL), prévu par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975, permettant de compenser une partie de la charge de TVA supportée par les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics bénéficiaires, sur leurs dépenses réelles d'investissement. La loi de finances initiale pour 1978 a renommé le FECL fonds de compensation pour la TVA (FCTVA).

Depuis 1983, le FCTVA a cessé d'être une dotation budgétaire limitative, inscrite au budget du ministère de l'intérieur, pour devenir un prélèvement sur recettes de l'Etat dont le rythme de progression dépend des décisions des collectivités territoriales.

Ce prélèvement est estimé par le projet de loi de finances initiale pour 2006 à 4,03 milliards d'euros, comme l'indique le tableau ci-après.

Les prélèvements sur recettes au titre du FCTVA

(en millions d'euros)

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

PLF 2006

3.200

3.125

3.326

3.583

3.613

3.664

3.710

3.791

4.030

Source : ministère de l'intérieur

Le FCTVA a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités territoriales et certains organismes sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, et concernant une activité non-assujettie à la TVA.

Le FCTVA est attribué en appliquant, à l'assiette toutes taxes comprises des dépenses éligibles, un taux de compensation forfaitaire fixé par l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales. Ce taux a été fixé à 16,176 % pour 2001, 15,656 % pour 2002 et 15,482 % depuis 2003.

L'assiette des dépenses éligibles est établie au vu du compte administratif de la pénultième année, ce qui explique le décalage de deux ans entre la réalisation de la dépense éligible et l'attribution du FCTVA. Toutefois, pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, l'assiette des dépenses éligibles est constituée des dépenses réalisées l'année même et établie au vu d'états de mandatements trimestriels.

B. DES RÈGLES D'ÉLIGIBILITÉ STRICTES

1. Les règles de base

Les principales règles d'éligibilité aux attributions du FCTVA sont synthétisées par la circulaire Intérieur - Finances NOR INT/B/94/00257C du 23 septembre 1994.

Selon cette circulaire, « sont éligibles au FCTVA les dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, réalisées par les collectivités bénéficiaires, directement ou par l'intermédiaire d'un mandataire légalement autorisé, pour leur propre compte et dans le but d'accroître leur patrimoine, pour les besoins d'une activité non assujettie à la TVA ».

Autrement dit, le FCTVA est exclusivement destiné aux dépenses présentant la triple caractéristique suivante :

- elles doivent correspondre à des investissements ;

- ces investissements doivent être grevés de TVA, mais correspondre à une activité non assujettie à la TVA ;

- les biens ne doivent pas être cédés - ou, comme on le verra ci-après, mis à disposition - à un tiers.

Les collectivités bénéficiaires sont :

- les communes, départements et régions ;

- leurs groupements ;

- leurs régies ;

- les organismes chargés de la gestion des agglomérations nouvelles ;

- les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ;

- les centres communaux d'action sociale ;

- les caisses des écoles ;

- le Centre national de la fonction publique territoriale et les centres de gestion des personnels de la fonction publique territoriale.

Bien entendu, l'Etat ne peut bénéficier des attributions du FCTVA.

2. La règle la plus contestée : le bien concerné ne doit pas être cédé ou mis à disposition d'un tiers

L'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales prévoit que « les immobilisations cédées ou mises à disposition au profit d'un tiers ne figurant pas au nombre des collectivités ou établissements bénéficiaires du [FCTVA] ne peuvent donner lieu à une attribution dudit fonds ».

a) De nombreuses dérogations

Le code général des collectivités territoriales prévoit de nombreuses dérogations à la règle de non mise à disposition d'un tiers.

L'article L. 1615-7 précité du code général des collectivités territoriales prévoit des dérogations, concernant :

- certaines constructions, affectées à l'usage de gendarmerie, à l'habitation principale, ou données en gestion par des communes de moins de 3.500 habitants à des organismes à but non lucratif et destinées au tourisme social ;

- les acquisitions ou rénovations de bâtiments affectés à la justice, à la police ou à la gendarmerie nationales, réalisées, jusqu'au 31 décembre 2007, par des communes ou des EPCI dans le cadre de l'article 3 de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) ;

- les dépenses d'investissement exposées, par les communes et leurs EPCI, sur leurs immobilisations affectées à l'usage d'alpage ;

- les dépenses d'investissement des collectivités territoriales en matière de téléphonie mobile, dans le cadre du plan d'action relatif à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile.

De même, l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que font l'objet d'une dérogation :

- les dépenses d'investissement des collectivités territoriales concernant des travaux de lutte contre les avalanches, glissements de terrains, inondations, ainsi que des travaux de défense contre la mer, des travaux pour la prévention des incendies de forêt, présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence ;

- en application de l'article 23 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les fonds de concours versés par les collectivités territoriales à compter du 1er janvier 2005 à l'Etat ou à une autre collectivité territoriale ou à un EPCI à fiscalité propre pour les dépenses réelles d'investissement que ceux-ci effectuent sur leur domaine public routier.

b) Une jurisprudence souple, et donc peu claire

La jurisprudence administrative quant à l'application de la règle de non mise à la disposition d'un tiers est peu claire.

En effet, le juge administratif n'applique pas la lettre de l'article L. 1615-7 précité, qui prévoit, sauf dérogation explicite, une impossibilité stricte d'attributions du FCTVA dans le cas d'immobilisations mises à disposition au profit d'un tiers ne figurant pas au nombre des collectivités ou établissements bénéficiaires du FCTVA. Le juge administratif considère en effet que, pour que la règle de non mise à disposition d'un tiers s'applique, il faut que l'investissement concerné ait eu principalement pour objet ou pour effet d'avantager ce dernier.

C'est ce qui ressort des arrêts du Conseil d'Etat « Commune de Flamanville » du 29 juillet 1998, « Commune de Farebersviller » du 5 avril 2004 et « Département de Lot-et-Garonne contre ministre de l'Intérieur » du 27 juillet 2005.

Il en découle une certaine insécurité juridique pour les collectivités territoriales concernées.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005, M. Dominique de Villepin, alors ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a déclaré au Sénat, le 2 décembre 2004 : « Je sais que ce sujet préoccupe beaucoup les élus et que les conditions d'éligibilité au FCTVA sont parfois discutables. C'est pourquoi, j'ai demandé à Marie-Josée Roig et au nouveau ministre délégué au budget qu'un groupe de travail interservices puisse être rapidement mis en place entre nous pour examiner cette question ».

Le présent article résulte des travaux de ce groupe de travail.

A. L'ASSOUPLISSEMENT DE LA RÈGLE DE NON MISE À DISPOSITION D'UN TIERS

1. La disposition générale

Les principales modifications proposées par le présent article proviennent de son III, qui modifie l'article L. 1615-4 du code général des collectivités territoriales.

Actuellement, le premier alinéa de l'article L. 1615-4 précité prévoit, on l'a vu, que « les immobilisations cédées ou mises à disposition au profit d'un tiers ne figurant pas au nombre des collectivités ou établissements bénéficiaires du [FCTVA] ne peuvent donner lieu à une attribution dudit fonds ».

a) L'interdiction absolue actuelle ne concernerait plus que les biens cédés à un tiers

Le III du présent article propose de faire en sorte que cette disposition ne concerne plus que les immobilisations cédées à un tiers. Il est en effet normal que des biens cédés à un tiers ne puissent correspondre à des dépenses éligibles aux attributions du FCTVA : comme ces biens cesseraient d'appartenir aux collectivités concernées, ils ne pourraient être considérés comme des investissements.

b) L'assouplissement de la règle de non mise à disposition d'un tiers dans trois cas de figure

Les huit alinéas suivants188(*), depuis plusieurs années obsolètes, seraient remplacés par des dispositions étendant l'éligibilité aux attributions du FCTVA aux immobilisations « confiées dès leur réalisation ou leur acquisition à un tiers » non éligible aux attributions du FCTVA, dans trois cas de figure bien précis. 

Le présent article prévoit que donnent lieu à attribution du fonds les dépenses réelles d'investissement réalisées à compter du 1er janvier 2006 :

- si le bien est confié à un tiers qui est chargé soit de gérer un service public que la collectivité territoriale lui a délégué, soit de fournir à cette collectivité une prestation de services (autrement dit, si la mise à disposition d'un tiers est une simple modalité d'exécution d'un service public) ;

- si le bien est confié à un tiers en vue de l'exercice, par ce dernier, d'une mission d'intérêt général ;

- si le bien est confié à titre gratuit à l'Etat.

Sur ce dernier point, on peut relever que comme cela a été indiqué, l'article L. 1615-7 le code général des collectivités territoriales prévoit d'ores et déjà que sont éligibles aux attributions du FCTVA les acquisitions ou rénovations de bâtiments affectés à la justice, à la police ou à la gendarmerie nationales, réalisées, jusqu'au 31 décembre 2007, par des communes ou des EPCI dans le cadre de l'article 3 de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI).

c) L'exigence que le tiers n'ait pas droit à déduction de la TVA

Le présent article subordonne cet assouplissement à la condition que le tiers exerce une activité ne lui ouvrant pas droit à déduction de la TVA ayant grevé le bien.

En effet, les collectivités territoriales obtiennent parfois du tiers qu'il leur verse la TVA récupérée auprès de l'administration fiscale, par exemple par une clause conclue dans le cadre d'une convention d'affermage. Cela est rendu possible par le fait que, selon l'article 216 bis de l'annexe II au code général des impôts, « la taxe sur la valeur ajoutée qui a grevé certains biens constituant des immobilisations et utilisés pour la réalisation d'opérations ouvrant droit à déduction peut être déduite (...) par l'entreprise utilisatrice qui n'en est pas propriétaire ».

Le présent article prévoit donc que, dans ce cas de figure, l'assouplissement proposé ne s'applique pas.

2. Le cas des activités qui deviennent assujetties à la TVA

Le I du présent article propose une disposition analogue dans le cas des activités qui deviennent assujetties à la TVA.

L'article L. 1615-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que lorsqu'une collectivité territoriale a obtenu le bénéfice du FCTVA au titre d'un investissement et que ce bien est utilisé pour les besoins d'une activité qui, par la suite, est soumise à la TVA, elle est tenue au reversement à l'Etat d'un montant égal à la taxe afférente à ce même bien dont elle a pu opérer la déduction en application des règles prévues pour les personnes qui deviennent redevables de la TVA.

Le I du présent article propose de compléter l'article L. 1615-3 précité par une disposition prévoyant qu'aucun remboursement des attributions du FCTVA n'est exigible lorsqu'une collectivité territoriale, qui exerce une activité pour laquelle elle n'est pas assujettie à la TVA, confie ensuite le bien à un tiers « dans les cas mentionnés aux a), b) et c) de l'article L. 1615-7 », dont la modification par le présent article a été indiquée ci-avant189(*).

B. UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DE L'INTERCOMMUNALITÉ

Le II du présent article propose quant à lui de mieux prendre en compte le cas de l'intercommunalité.

Il concerne la situation des collectivités territoriales qui, dans le cadre d'un transfert de compétence, mettent des immobilisations à disposition d'un EPCI ou d'un syndicat mixte pour les besoins d'une activité qui n'est plus soumise à la TVA pour ce dernier.

La commune doit actuellement, en application du code général des impôts, reverser à l'administration fiscale une fraction de la taxe qu'elle a antérieurement déduite.

Le II du présent article propose de compléter l'article L. 1615-4 du code général des collectivités territoriales par une disposition prévoyant que, dans ce cas, la collectivité peut obtenir un versement au titre du FCTVA égal à la fraction de la taxe afférente à ce même bien qu'elle a été tenue de reverser en application des règles prévues pour les personnes qui cessent de réaliser des opérations ouvrant droit à déduction.

Ces dispositions sont actuellement applicables, en application de l'article L. 1615-4 précité, aux collectivités territoriales utilisant un bien d'investissement pour les besoins d'une activité qui cesse d'être soumise à la TVA.

La disposition proposée concerne les communes qui ont opté pour l'assujettissement à la TVA pour une activité qu'elles transfèrent à un EPCI qui :

- soit décide de ne pas soumettre cette activité à la TVA (par exemple dans le cas d'un service d'assainissement) ;

- soit ne peut pas soumettre cette activité à la TVA (comme dans le cas d'un service d'élimination des déchets financé par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Comme la plupart des dispositions relatives au FCTVA, le présent article, examiné par l'Assemblée nationale lors de sa troisième séance du jeudi 20 octobre 2005, a fait l'objet d'un nombre de propositions d'amendement relativement élevé : ce sont en effet cinq amendements qui ont été déposés à son sujet.

A. LES AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Seulement deux amendements ont été adoptés.

1. Un amendement rédactionnel de la commission des finances

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du gouvernement, un amendement rédactionnel n° 14190(*).

2. Un amendement relatif à certains biens mis en location dans les zones de montagne

L'Assemblée nationale a également adopté, avec un avis favorable du gouvernement, un amendement n° 42 de notre collègue député Michel Bouvard, complétant l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales par un alinéa relatif à certains biens mis en location dans les zones de montagne.

Il s'agit d'assouplir la règle selon laquelle, dans le cas de biens donnés en location, les investissements ne sont éligibles aux attributions du FCTVA que si le loyer est « normal », c'est-à-dire égal à l'amortissement des biens, déterminé selon les règles en usage pour le calcul de l'amortissement fiscal, soit 4 % du prix de revient hors taxe pour les immeubles à usage commercial. Cette règle se justifie par le fait que les collectivités territoriales peuvent alors récupérer la totalité de la TVA ayant grevé le bien donné en location.

La disposition adoptée par l'Assemblée nationale prévoit de déroger à cette règle de manière limitée, dans le seul cas des biens qui « concernent des travaux de lutte contre les risques spécifiques liés aux zones de montagne ».

B. DE NOMBREUX AMENDEMENTS N'ONT PAS ÉTÉ ADOPTÉS

En revanche, l'Assemblée nationale n'a pas adopté les autres propositions d'amendement.

Le rapporteur général de l'Assemblée nationale, notre collègue député Gilles Carrez, a retiré un amendement n° 13 de la commission des finances, proposant de substituer à la notion de « mission d'intérêt général » celle, plus large, de « satisfaction d'un besoin d'intérêt général ». Compte tenu de l'imprécision juridique de cette dernière notion, et du risque de surcoût qu'elle entraînait, le gouvernement en avait demandé le retrait.

De même, l'Assemblée nationale a rejeté deux amendements de notre collègue député Michel Bouvard, qui avaient reçu un avis défavorable du gouvernement et de sa commission des finances :

- un amendement n° 43, prévoyant une disposition analogue à celle de l'amendement n° 42 précité, mais relative aux monuments historiques ;

- un amendement n° 422 rectifié, étendant l'éligibilité aux attributions du FCTVA aux fonds de concours pour les travaux ferroviaires.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances juge le présent article pleinement justifié.

En effet, le FCTVA est un élément essentiel du dispositif de dotations de l'Etat en faveur des collectivités territoriales.

Votre commission des finances est, par principe, opposée à des dispositions qui élargiraient à l'excès le champ de l'éligibilité aux attributions du FCTVA, au point de dénaturer celui-ci. Le FCTVA, faut-il le rappeler, est en effet exclusivement destiné aux dépenses présentant la quadruple caractéristique suivante :

- elles doivent correspondre à des investissements ;

- ces investissements doivent être grevés de TVA, mais correspondre à une activité non assujettie à la TVA ;

- les biens ne doivent pas être cédés à un tiers ;

- ils ne doivent pas être mis à disposition d'un tiers.

Dans certains cas cependant, cette dernière règle s'avère excessivement rigide, puisqu'elle entrave sans justification l'action publique. Cela est d'autant plus contestable que si l'on comprend bien pourquoi le bien concerné ne doit pas être cédé à un tiers - il ne constituerait plus un investissement de la collectivité territoriale -, la règle de non mise à disposition d'un tiers, qui peut en être considérée comme le prolongement, peut être assouplie sans dénaturer le FCTVA, en particulier lorsque la mise à disposition d'un tiers est une simple modalité d'organisation d'un service public.

Il convient en outre de rappeler que le présent article constitue, moins qu'un assouplissement, une précision du droit actuel, tendant à améliorer la sécurité juridique des collectivités territoriales. On peut relever à cet égard que, selon le fascicule « Evaluation des voies et moyens », le présent article n'aurait aucun coût.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 187 Loi n° 75-853 du 13 septembre 1975.

* 188 Ces dispositions concernent les constructions mises en chantier, acquises à l'état neuf ou ayant fait l'objet d'une rénovation en 1992 ou en 1993, pour lesquelles les travaux sont achevés au plus tard le 31 décembre 1995 :

a) Affectées à l'usage de gendarmerie et appartenant à une collectivité territoriale ;

b) Affectées à l'habitation principale, dans les conditions suivantes :

- les constructions appartiennent à une commune ou à un groupement de communes situés en dehors d'une agglomération urbaine ;

- la population de la commune sur le territoire de laquelle sont érigées les constructions est inférieure à 3.500 habitants ;

- les constructions sont érigées sur le territoire de la commune ou du groupement de communes auxquels elles appartiennent et ne regroupent pas plus de cinq logements ;

- les constructions font l'objet d'un conventionnement par l'Etat ;

c) Données en gestion par des communes de moins de 3.500 habitants à des organismes à but non lucratif et destinées au tourisme social.

* 189 C'est-à-dire si :

- le bien est confié à un tiers qui est chargé soit de gérer un service public que la collectivité territoriale lui a délégué, soit de fournir à cette collectivité une prestation de services (autrement dit, la mise à disposition d'un tiers est une simple modalité d'exécution d'un service public) ;

- le bien est confié à un tiers en vue de l'exercice, par ce dernier, d'une mission d'intérêt général ;

- le bien est confié à titre gratuit à l'Etat.

* 190 Il s'agit, au début des onzième et avant-dernier alinéas de l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales, de supprimer les mots « Par dérogation » et « Par dérogation au premier alinéa ».