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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 29 - Evaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales

Commentaire : le présent article évalue les prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales. Il s'agit de la mise en oeuvre d'une disposition de la LOLF : jusqu'alors, seul le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes faisait l'objet d'un article spécifique.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CONSÉQUENCES DE LA LOLF

1. L'existence d'un article spécifiquement dédié aux prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales

Le présent article est spécifiquement dédié aux prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales.

Il s'agit d'une nouveauté, résultant de l'article 6 de la LOLF, qui prévoit :

« Un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».

Par ailleurs, l'article 34 de la LOLF précise que « dans la première partie, la loi de finances de l'année (...) évalue chacun des prélèvements mentionnés à l'article 6 ».

2. L'évaluation par des objectifs et des indicateurs en annexe à la mission « Relations avec les collectivités territoriales »

Les prélèvements sur recettes n'étant pas des crédits, ils ne peuvent faire partie d'un programme, et la LOLF n'oblige pas à leur associer des objectifs et des indicateurs. Cependant, compte tenu de l'importance des sommes en jeu, le projet annuel de performance de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) comprend en annexe les objectifs et indicateurs liés aux prélèvements sur recettes.

Votre rapporteur général se contentera ici de rappeler les principales conclusions de notre collègue Michel Mercier, rapporteur spécial de la mission RCT, et de renvoyer à son rapport spécial pour davantage de précisions.

Il ressort de l'analyse de notre collègue, partagée par votre rapporteur général, que l'évaluation de l'efficacité de ces prélèvements sur recettes n'est, par nature, pas possible dans le cadre de la « logique LOLF ». En effet, l'Etat a compétence liée pour l'attribution des dotations concernées, de sorte que l'efficacité des dotations est indépendante de l'action du responsable des programmes concernés.

Dans la mesure où l'annexe donne des informations utiles sur l'efficacité du système de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, notre collègue Michel Mercier et votre rapporteur général jugent cependant souhaitable de la maintenir en l'état.

On rappelle que les objectifs retenus concernent le renforcement de la péréquation et le développement de l'intercommunalité.

B. LES DIFFÉRENTS ENSEMBLES DE DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'architecture générale des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales est peu lisible, à cause de la coexistence de plusieurs ensembles de dotations, qui souvent se chevauchent.

Ainsi, les prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales (47,3 milliards d'euros en 2006) ne correspondent pas parfaitement aux dotations faisant partie de l' « enveloppe normée », alors qu'il existe diverses dotations ne faisant partie ni des prélèvements sur recettes, ni de l'enveloppe normée, comme l'indique le schéma ci-après.

Les périmètres de l' « enveloppe normée » et des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales (2006)

Crédits ne faisant pas partie de l'enveloppe normée :
12,2 milliards d'euros

Prélèvements sur recettes ne faisant pas partie de l'enveloppe normée : 7,7 milliards d'euros

Crédits faisant partie de l'enveloppe normée : 5 milliards d'euros

Prélèvements sur recettes faisant partie de l'enveloppe normée : 39,6 milliards d'euros

Prélèvements sur recettes : Enveloppe normée :
47,3 milliards d'euros 44,3 milliards d'euros

Total des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales : 64,5 milliards d'euros

Source : d'après le projet annuel de performance de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »

Ainsi, sur les 64,5 milliards d'euros de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales :

- la quasi-totalité consistent en des prélèvements sur recettes qui font également partie de l'enveloppe normée : DGF (38,3 milliards d'euros), dotation spéciale instituteurs, dotation élu local, compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) (39,6 milliards d'euros) ;

- une partie importante des dotations de l'Etat consistent en des crédits ne faisant pas partie de l'enveloppe normée : dotation de développement rural (DDR)191(*), subventions de fonctionnement et d'équipement de divers ministères, et, surtout, diverses compensations d'allégements de fiscalité locale (12,2 milliards d'euros192(*)) ;

- un montant moins important de dotations est constitué de prélèvements sur recettes qui ne font pas partie de l'enveloppe normée, comme le prélèvement au titre du FCTVA (7,7 milliards d'euros) ;

- enfin, quelques dotations consistent en des crédits faisant partie de l'enveloppe normée, qui font pour la plupart partie de la mission RCT, dotée de 2,9 milliards d'euros193(*) : dotation globale d'équipement (DGE), dotation départementale d'équipement des collèges, dotation régionale d'équipement scolaire, dotation générale de décentralisation, la DGD « formation professionnelle », de 2 milliards d'euros194(*), portant ce total à environ 5 milliards d'euros.

II. L'ÉVALUATION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EFFECTUÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

En application des articles 6 et 34 précités de la LOLF, le présent article évalue les prélèvements opérés en 2006 sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales.

Ces évaluations n'ont aucun effet sur les dotations effectivement attribuées aux collectivités territoriales. En effet, chacune des dotations concernées obéit à ses propres règles d'indexation et d'attribution, fixées par la loi. En particulier, l'article 23 du présent projet de loi de finances reconduit le contrat de croissance et de solidarité. Le prélèvement sur les recettes destiné à financer les exonérations de fiscalité locale est quant à lui, par nature, purement évaluatif.

Dans la mesure où le taux de croissance exact de certaines dotations n'est pas connu - par exemple, le montant du prélèvement au titre du FCTVA dépend des dépenses d'investissement des collectivités territoriales -, il s'agit de simples évaluations.

Le tableau ci-après indique les principaux facteurs d'évolution prévus pour 2006.

Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales

(en milliards d'euros)

 

Evaluations initiales pour 2005

Evaluations révisées pour 2005

Effet de l'évolution spontanée

Autres facteurs de variation

Aménagements des droits

Evaluations proposées pour 2006

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation globale de fonctionnement

37,07

37,11

0,99

-0,04

0,15

38,22

Prélèvement sur les recettes de l'Etat du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation

0,56

0,56

0,06

0,00

0,00

0,62

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs

0,17

0,17

-0,04

0,00

0,00

0,14

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle

0,14

0,16

0,00

0,00

0,00

0,16

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle

1,32

1,32

-0,12

-0,01

0,00

1,19

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du fonds de compensation pour la T.V.A.

3,79

3,79

0,24

0,00

0,00

4,03

(suite page suivante)

 

Evaluations initiales pour 2005

Evaluations révisées pour 2005

Effet de l'évolution spontanée

Autres facteurs de variation

Aménagements des droits

Evaluations proposées pour 2006

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale

2,48

2,48

0,08

0,14

0,00

2,70

Dotation élu local

0,05

0,05

0,00

0,00

0,00

0,05

Prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

0,03

0,03

0,00

0,00

0,00

0,03

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

0,11

0,11

0,00

0,00

0,00

0,12

TOTAL

45,73

45,79

1,23

0,09

0,15

47,26

Source : fascicule «  Evaluation des  voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances

En 2006, l'augmentation du prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales serait de 5,6 %, soit 1,5 milliard d'euros. Du fait de ses règles d'indexation, la DGF augmenterait de 2,7 %, comme cela est indiqué dans le commentaire de l'article 23 du présent projet de loi de finances.

Les évaluations des différents prélèvements sur recettes figurant dans le présent article résulteraient en particulier de deux aménagements de droits.

Tout d'abord, la DGF serait accrue de 153 millions d'euros, du fait de plusieurs réformes jouant en sens inverse :

- d'une part, l'article 24 du présent projet de loi de finances propose une réforme de la dotation globale d'équipement (DGE) des départements (+ 143,127 millions d'euros) et du régime de retraite des sapeurs pompiers volontaires (+ 10 millions d'euros) ;

- de l'autre, l'article 71 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit la recentralisation de certaines compétences sanitaires des départements (-41,626 millions d'euros).

Ensuite, la compensation d'exonérations de fiscalité locale serait accrue de 140 millions d'euros, du fait de l'exonération de 20 % de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) proposée par l'article 9 du présent projet de loi de finances.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Par coordination avec les modifications qu'elle avait apportées à l'article 24 du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a majoré le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la DGF de 15,7 millions d'euros. On rappelle en effet qu'à la suite d'un amendement présenté par le gouvernement dans le cadre de la seconde délibération, la compensation de la réforme de la DGE des départements a été accrue de ce montant.

L'Assemblée nationale a rejeté un amendement n° 189 de notre collègue député Jean-Louis Dumont, proposant de majorer de trois milliards d'euros la DGF, afin de favoriser l'amélioration du logement, et qui avait fait l'objet d'un avis défavorable du gouvernement et de la commission des finances.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES QUI RÉDUISENT LES MARGES DE MANoeUVRE DE L'ETAT D'ENVIRON 2 MILLIARDS D'EUROS CHAQUE ANNÉE

En moyenne, le prélèvement sur recettes a réduit les marges de manoeuvre de l'Etat d'environ 2 milliards d'euros chaque année depuis 2001, comme l'indique le tableau ci-après.

Le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales

(en milliards d'euros)

 

2001

2002

2003

2004

2005 (1)

PLF 2006

MOYENNE HORS ANNEE 2004

Niveau

31,7

34,8

36,6

45,7

45,8

47,3

-

Augmentation

2,8

3,1

1,8

9,1 (2)

0,1

1,5

1,9

Croissance
(en %)

9,7

9,8

5,2

24,9 (2)

0,2

3,3

5,6

(1) Estimation révisée.

(2) Année marquée par un important changement de périmètre, lié à la réforme de la DGF.

Sources : Cour des comptes, présent projet de loi de finances

Cependant, la croissance « structurelle » du prélèvement sur recettes semble de l'ordre d'un milliard d'euros par an.

Ceci provient des règles d'indexation des dotations de l'Etat au profit des collectivités territoriales. En effet, 80 % du prélèvement sur recettes fait partie de l'« enveloppe normée », et évolue donc en volume à 33 % de la croissance du PIB, selon le « contrat de croissance et de solidarité », défini par la loi de finances initiale pour 1999 pour la période 1999-2001, et reconduit ensuite chaque année195(*). Si on fait l'hypothèse d'une croissance du PIB en volume de 2,2 % par an et d'une inflation hors tabac de 1,5 %, correspondant aux taux moyens observés depuis 1995, on arrive à un taux de progression « structurel » du prélèvement sur recettes de 1,5 + 0,7 = 2,2 %, soit 1 milliard d'euros.

On peut rappeler à cet égard que la croissance des recettes fiscales de l'Etat n'est que de 10 milliards d'euros par an environ : si 5 milliards d'euros sont préemptés par l'augmentation des crédits permise par la règle du « zéro volume », si les mesures fiscales nouvelles entrant en vigueur chaque année allègent la fiscalité de plusieurs milliards d'euros, et si les prélèvements sur recettes augmentent de 1,5 milliard d'euros196(*), on conçoit que le déficit de l'Etat ne pourra pas connaître de réduction durable.

Le maintien du rythme de croissance actuel du prélèvement sur recettes en faveur des collectivités territoriales ne sera donc possible que si les gouvernements mènent par ailleurs une politique budgétaire rigoureuse : réduction des dépenses de l'Etat en volume, et absence d'allégement substantiel de la fiscalité.

B. UN ARTICLE QUI POURRAIT DEVOIR ÊTRE MODIFIÉ, PAR COORDINATION

Comme on l'a indiqué ci-avant, le présent article ne produit aucun effet juridique quant au montant des dotations versées aux collectivités territoriales.

Il conviendra cependant de le modifier, par coordination, si, comme le propose votre commission des finances, les articles 9 et 24 du présent projet de loi de finances, relatifs à la réforme de la TFPNB et à la réforme de la DGE des départements, sont respectivement supprimé et modifié.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales

(en milliards d'euros)

 

2001

2002

2003

2004

2005 (1)

PLF 2006

moyenne hors annee 2004

Niveau

31,7

34,8

36,6

45,7

45,8

47,3

-

Augmentation

2,8

3,1

1,8

9,1 (2)

0,1

1,5

1,9

Croissance
(en %)

9,7

9,8

5,2

24,9 (2)

0,2

3,3

5,6

(1) Estimation révisée.

(2) Année marquée par un important changement de périmètre,

Cependant, la croissance « structurelle » du prélèvement sur recettes semble de l'ordre d'un milliard d'euros par an.

Ceci provient des règles d'indexation des dotations de l'Etat au profit des collectivités territoriales. En effet, 80 % du prélèvement sur recettes fait partie de l'« enveloppe normée », et évolue donc en volume à 33 % de la croissance du PIB, selon le « contrat de croissance et de solidarité », défini par la loi de finances initiale pour 1999 pour la période 1999-2001, et reconduit ensuite chaque année197(*). Si on fait l'hypothèse d'une croissance du PIB en volume de 2,2 % par an et d'une inflation hors tabac de 1,5 %, correspondant aux taux moyens observés depuis 1995, on arrive à un taux de progression « structurel » du prélèvement sur recettes de 1,5 + 0,7 = 2,2 %, soit 1 milliard d'euros.

On peut rappeler à cet égard que la croissance des recettes fiscales de l'Etat n'est que de 10 milliards d'euros par an environ : si 5 milliards d'euros sont préemptés par l'augmentation des crédits permise par la règle du « zéro volume », si les mesures fiscales nouvelles entrant en vigueur chaque année allègent la fiscalité de plusieurs milliards d'euros, et si les prélèvements sur recettes augmentent de 1,5 milliard d'euros198(*), on conçoit que le déficit de l'Etat ne pourra pas connaître de réduction durable.

Le maintien du rythme de croissance actuel du prélèvement sur recettes en faveur des collectivités territoriales ne sera donc possible que si les gouvernements mènent par ailleurs une politique budgétaire rigoureuse : réduction des dépenses de l'Etat en volume, et absence d'allégement substantiel de la fiscalité.

B. UN ARTICLE QUI POURRAIT DEVOIR ÊTRE MODIFIÉ, PAR COORDINATION

Comme on l'a indiqué ci-avant, le présent article ne produit aucun effet juridique quant au montant des dotations versées aux collectivités territoriales.

Il conviendra cependant de le modifier, par coordination, si, comme le propose votre commission des finances, les articles 9 et 24 du présent projet de loi de finances, relatifs à la réforme de la TFPNB et à la réforme de la DGE des départements, sont respectivement supprimé et modifié.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 191 La DDR fait partie de la mission RCT.

* 192 Ce chiffre est légèrement inférieur aux crédits du programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » de la mission RCT, de 13,3 milliards d'euros. Cela vient du fait que cette mission comprend les admissions en non valeur d'impôts locaux.

* 193 Les dotations de la mission RCT ne faisant pas partie de l'enveloppe normée sont la dotation de développement rural (DDR) et les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales.

* 194 Les crédits relatifs à la DGD « formation professionnelle » sont intégrés dans le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » de la mission « Travail et Emploi ».

* 195 Les années 1996-1998 ont été marquées par l'application du « pacte de stabilité », dont les règles étaient définies par la loi de finances pour 1996.

* 196 Il convient également de prendre en considération le prélèvement au profit des Communautés européennes, qui augmente d'environ 0,5 milliard d'euros par an.

* 197 Les années 1996-1998 ont été marquées par l'application du « pacte de stabilité », dont les règles étaient définies par la loi de finances pour 1996.

* 198 Il convient également de prendre en considération le prélèvement au profit des Communautés européennes, qui augmente d'environ 0,5 milliard d'euros par an.