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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 43 - Affectation de la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie

Commentaire : le présent article tend à affecter à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) le produit de la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel.

I. LES DIFFICULTÉS DE FINANCEMENT DE L'ADEME

A. LE FINANCEMENT INITIAL AU MOYEN DE TAXES AFFECTÉES

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie267(*) (ADEME) a connu une évolution notable de ses sources de financement :

- jusqu'en 1998, le financement de l'ADEME était assuré, à plus de 70 %, par des taxes fiscales et parafiscales268(*) dont l'agence assurait le recouvrement ainsi que la gestion, et à moins de 30 % par des crédits d'origine budgétaire, provenant des ministères chargés de l'environnement, de l'industrie et de la recherche. Cette situation permettait à l'ADEME de bénéficier d'une relative autonomie financière et de se soustraire largement à l'arbitrage budgétaire. Les taxes affectées à l'ADEME étaient alors très dynamiques, puisque leur montant avait doublé entre 1995 et 1998 ;

- la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et l'affectation du produit de cette taxe au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) ont profondément modifié le mode de financement de l'ADEME : à compter de 1999, ses ressources ont quasiment exclusivement reposé sur des dotations budgétaires.

B. DES MODALITÉS DE FINANCEMENT CRITIQUABLES POUR CES DEUX DERNIÈRES ANNÉES

Ce remplacement des taxes affectées par des dotations budgétaires s'est opéré dans des conditions critiquables, qui continuent d'avoir des répercussions fâcheuses.

En effet, les dotations budgétaires accordées à l'ADEME en 1999 et 2000 ayant été très largement surdimensionnées269(*), un mécanisme dit d'« abattement-report » a été mis en place à compter de 2001, afin de permettre à l'agence de consommer l'intégralité des crédits reportés : les dotations versées en loi de finances initiale ont ainsi été drastiquement réduites.

Un réel problème s'est alors posé quand les reports des exercices précédents ont été consommés, puisque, compte tenu des contraintes budgétaires auxquelles étaient soumis le budget de l'Etat, il n'a pas été possible d'accroître les dotations accordées en loi de finances initiale à l'ADEME, en particulier par le ministère de l'écologie et du développement durable, pour les faire correspondre aux besoins réels de l'agence.

Les deux dernières années ont ainsi été marquées par des solutions détournées pour financer l'ADEME, le financement apparaissant en loi de finances initiale ne rendant pas compte des moyens réellement à la disposition de l'agence :

- en 2004, l'ADEME a reçu 135 millions d'euros prélevés, par voie de fonds de concours « volontaire », sur la trésorerie des agences de l'eau270(*) ;

- en 2005, les dotations inscrites en loi de finances initiale ont été « complétées » par une dotation de 130 millions d'euros inscrite en loi de finances rectificative pour 2004271(*) (loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004).

II. LA SOLUTION DU PRÉSENT ARTICLE : L'AFFECTATION À L'ADEME DU PRODUIT DE LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES CONSOMMATIONS DE GAZ NATUREL

A. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES CONSOMMATIONS DE GAZ NATUREL

Mettant fin aux solutions ponctuelles trouvées les deux années passées, le présent article tend à compléter l'article 266 quinquies du code des douanes, afin de prévoir que le produit de la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel est affecté à l'ADEME.

Son produit, stable depuis plusieurs années, s'élève à 170 millions d'euros.

La taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel

En application de l'article 265 quinquies du code des douanes, le gaz naturel est soumis à une taxe intérieure de consommation lors de sa livraison à l'utilisateur final.

La taxe est exigible lorsque les quantités livrées au même utilisateur au cours des douze derniers mois précédant la période de facturation ont excédé 5 millions de kilowatt/heure.

Elle est due par les entreprises de transport et de distribution, pour chaque facturation mensuelle, sur la fraction des livraisons excédant 400.000 kilowatt/heure. Lorsque la facturation n'est pas mensuelle, le chiffre de 400.000 kilowatt/heure est corrigé proportionnellement à la période couverte par la facturation.

Trois types de livraisons sont exonérés de cette taxe :

- les livraisons destinées au chauffage des immeubles à usage principal d'habitation ;

- les livraisons de gaz destiné à être utilisé comme matière première ;

- les livraisons de gaz destiné à être utilisé comme combustible pour la fabrication des huiles minérales, sous certaines conditions.

Le tarif de la taxe est fixé à 1,19 euro par millier de kilowatt/heure, étant précisé que les livraisons taxables sont exprimées en milliers de kilowatt/heures, après arrondissement au millier le plus voisin.

B. LA PERSPECTIVE D'UNE RÉDUCTION DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES ACCORDÉES À L'ADEME

Grâce à l'affectation du produit de cette taxe, mais également, si l'on se réfère aux intentions du gouvernement, à celle de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation applicable aux véhicules à forte émission de CO2 prévue par l'article 12 du présent projet de loi de finances272(*), l'ADEME devrait connaître une augmentation réelle de ses moyens. Les autorisations d'engagement devraient, en revanche, connaître une certaine stabilité.

Les données transmises par l'ADEME à votre rapporteur général font apparaître l'évolution suivante :

Deux remarques doivent toutefois être faites :

- d'une part, le ministère de l'écologie et du développement durable a laissé entendre que les crédits de paiement inscrits sur le budget de la mission « écologie et développement durable » pourraient, au moins pour une part, être redéployés en gestion ;

- d'autre part, la hausse des crédits de paiement constatée, lorsque l'on prend en compte l'ensemble des données du présent projet de loi de finances, ne signifie pas pour autant que l'ADEME se trouve en 2006 dans une position très confortable. En effet, l'agence a indiqué à votre rapporteur général que le déficit cumulé de crédits de paiement devrait atteindre 74,7 millions d'euros fin 2005 et que le déficit de crédits de paiement au titre de l'exercice 2006 représenterait environ 28,3 millions d'euros, cette situation conduisant l'ADEME à définir des niveaux de priorité de paiement.

III. LA MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La solution retenue par le présent article constitue indéniablement une solution plus satisfaisante que les parades trouvées les années précédentes.

Le financement de l'ADEME se trouverait ainsi diversifié, et beaucoup plus équilibré qu'il ne l'était auparavant, entre les taxes affectées et les dotations budgétaires. De ce point de vue, il convient de noter que, contrairement aux taxes initialement affectées à l'ADEME, le produit de la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel présente la caractéristique d'être relativement stable.

On doit également souligner que le poids restant des dotations budgétaires ne met pas l'ADEME à l'abri des régulations budgétaires, même si cette taxe renforce l'autonomie financière de l'agence.

A cet égard, votre rapporteur général souhaite que le gouvernement clarifie ses intentions s'agissant des dotations budgétaires qui seront effectivement attribuées à l'agence en 2006.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 267 Pour une analyse précise de l'évolution du mode de financement de l'ADEME, se reporter au rapport d'information n° 236 (2000-2001) de notre collègue Philippe Adnot, « ADEME : la grande illusion ».

* 268 Il s'agissait des taxes sur les déchets ménagers, sur les déchets industriels spéciaux, sur la pollution atmosphérique, sur les nuisances sonores et sur les huiles de base.

* 269 Les crédits de paiement de 1999 n'ont été mandatés qu'à hauteur de 44 % : 998 millions de francs n'ont pas été consommés et ont donc été reportés sur la gestion 2000. En 2000, les crédits non consommés ont été encore plus importants : sur les 2,7 milliards de francs de crédits disponibles, seuls 510 millions de francs, soit moins de 20 % des crédits disponibles, ont été délégués à l'ADEME. Plus de 2,2 milliards de francs ont donc été reportés sur 2001 à l'issue de l'exercice 2000.

* 270 Sur ce point, se reporter au rapport spécial de notre collègue Philippe Adnot sur les crédits de l'écologie et du développement durable pour 2004.

* 271 Sur ce point, se reporter au rapport spécial de notre collègue Fabienne Keller sur les crédits de l'écologie et du développement durable pour 2005.

* 272 Se reporter au commentaire de votre rapporteur général sur cet article.