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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 46 - Aménagement du régime de la taxe d'aviation civile

Commentaire : le présent article tend à diminuer la taxe d'aviation civile, corrélativement à la montée en puissance des nouvelles redevances aéronautiques, et à tirer les conséquences de la transformation du budget annexe de l'aviation civile en mission au sens de la LOLF.

I. LE DROIT EXISTANT

Le présent article constitue la traduction budgétaire de la réforme de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et, plus largement, des modifications apportées ces deux dernières années dans le mode de financement des missions relatives au transport aérien276(*).

Cette réforme a été menée en trois temps.

A. UNE RÉFORME DES STRUCTURES RENDUE NÉCESSAIRE PAR LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 (LOLF) : LA SÉPARATION DES ACTIVITÉS RÉGALIENNES ET DES ACTIVITÉS DE PRESTATION DE SERVICES

Avant 2005, deux supports budgétaires servaient pour le financement des activités liées au transport aérien en France :

- d'une part, le budget annexe de l'aviation civile (BAAC), qui disposait, en plus des redevances aéronautiques, d'une fraction de la taxe d'aviation civile (TAC) ;

- d'autre part, le compte d'affectation spéciale « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA), qui finançait les subventions aux lignes d'aménagement d'une part, les dépenses liées à la sécurité et à la sûreté aéroportuaire d'autre part. Le FIATA était financé par une fraction du produit de la taxe d'aviation civile, fixé chaque année en loi de finances initiale.

La réforme du budget annexe de l'aviation civile est la conséquence directe de l'article 18 de la loi organique du 1er août 2001 (LOLF), qui dispose que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».

En conséquence, la direction générale de l'aviation civile a procédé à une réforme en profondeur de ses structures, réformé achevée en mars 2005.

Afin de respecter le nouveau cadre fixé par la LOLF, les actions de la DGAC ont été séparées en deux éléments :

- un budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », qui fait l'objet d'une mission au sens de la LOLF, pour les activités de prestation de services effectuées par la DGAC ;

- un programme « transports aériens » au sein de la mission « transports », qui retrace les activités régaliennes de la DGAC.

Cette nouvelle organisation a permis de clarifier, dans un sens que votre rapporteur général a jugé très positif277(*), les modes de financement du transport aérien.

B. LA BUDGÉTISATION DU FONDS D'INTERVENTION POUR LES AÉROPORTS ET LE TRANSPORT AÉRIEN PAR L'ARTICLE 57 DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2005

L'article 57 de la loi n° 2004-1484 de finances pour 2005 a clôturé le compte d'affectation spéciale FIATA. En conséquence, les ressources tirées de la fraction attribuée jusqu'alors à ce compte d'affectation ont été intégrées au budget général.

Cette disparition du FIATA avait été justifiée par les exigences de l'article 21 de la LOLF, qui dispose que « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions fixées par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Votre rapporteur général avait alors relevé que si il existait bien un lien direct entre les dépenses du FIATA et ses ressources, c'est-à-dire la taxe d'aviation civile, ce lien ne trouvait pas à s'exprimer en termes dynamiques : « en effet, il faut, avant d'engager les dépenses, constater les recettes afin de ne pas déplacer le plafond autorisé. Or force est de constater que les missions assurées par le FIATA et les recettes, dépendantes de l'évolution du transport aérien, sont en règle générale corrélées de manière négative. Ainsi, la crise que traverse le secteur depuis 2001 a conduit à de fortes hausses de la quotité attribuée au FIATA, ainsi qu'à un taux plus élevé pour la taxe d'aviation civile. En conséquence, il serait budgétairement dangereux de laisser une ressource peu dynamique financer des besoins en croissance »278(*).

L'article 59 de la loi de finances pour 2005 établit ainsi que la fraction qui revient au budget annexe s'élève à 65,58 %, pour un produit attendu de 216,82 millions d'euros, la fraction attribuée au budget général s'élevant à 34,42 %, pour un produit attendu de 113,79 millions d'euros.

Les tarifs de la taxe d'aviation civile sont fixés par l'article 302 bis K du code général des impôts au niveau suivant :

- 4,48 euros par passager embarqué à destination de la France ou d'un autre Etat membre de la Communauté européenne ;

- 7,60 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;

- 1,17 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

C. L'INSITITUTION DE REDEVANCES POUR SERVICES RENDUS PAR L'ARTICLE 120 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2004

Afin de mettre en conformité les exigences de la LOLF avec la structure du budget annexe, il a été nécessaire d'accroître la part des redevances dans le financement des prestations de service assurées par la DGAC.

L'article 120 de la loi n° 2004-1485 de finances rectificative pour 2004 instaure ainsi huit nouvelles redevances. Elles permettent de mettre à la charge des bénéficiaires le coût des prestations de contrôle technique dans le domaine de la sécurité et de la sûreté aéronautique.

Le périmètre des nouvelles redevances, défini par l'article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004, fait donc entrer dans le champ de la tarification des secteurs (contrôle technique dans le domaine de la sécurité et de la sûreté), qui, jusqu'à présent, étaient financés notamment par la taxe de l'aviation civile, c'est-à-dire une taxe générale perçue sur l'ensemble des usagers du transport aérien.

Les huit redevances instituées par l'article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004

Les redevances, définies à l'article L. 611-5 du code de l'aviation civile, sont les suivantes :

- une redevance pour l'agrément de conception (nécessaire pour la certification et la validation du dossier technique d'un aéronef) et de production (nécessaire pour la fabrication en série des aéronefs) ;

- une redevance relative à la délivrance des autorisations individuelles permettant aux aéronefs de voler ;

- une redevance relative aux contrôles exercés en vue d'assurer le bon entretien des aéronefs ;

- une redevance relative aux différents opérateurs qui doivent pour exercer détenir un agrément relatif à la sécurité (entreprises de transport aérien, exploitants d'aérodromes, écoles de formation...) ;

- une redevance relative aux entreprises et personnes dont les dispositions en matière de sûreté sont soumises au contrôle de la DGAC ;

- une redevance relative aux organisations des manifestations aériennes ;

- une redevance relative aux navigants et mécaniciens de sol qui passent un examen en demandant la délivrance d'une licence ;

- enfin, une redevance relative aux fournisseurs de matériels et de système pour la navigation aérienne, la recette attendue n'a pu être fournie à votre rapporteur général, mais devrait être peu élevée.

Le neuvième alinéa de l'article L. 611-5 du code de l'aviation civile tel qu'il résulterait du présent article précise que les huit redevances précédemment citées comprennent « le coût complet des services rendus ». Cette disposition signifie que l'ensemble des coûts supportés par l'administration, par exemple les charges de retraite des agents, les immobilisations, les assurances, est compris dans l'assiette des redevances. Cette précision permet d'éviter de donner aux redevances un sens trop étroit, qui en limiterait la portée, en ne comptabilisant que le coût « direct ».

De même, la dernière phrase du neuvième alinéa permet d'introduire, en ce qui concerne la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, le fait que son assiette comprend également les coûts de l'autorité de surveillance et des organismes agréés, chargés, en application du règlement CE n° 550/2004 du 10 mars 2004, du contrôle de l'exploitation des prestataires de services de la navigation aérienne.

Dans son rapport précité sur la loi de finances rectificatives pour 2004, votre rapporteur général notait les points suivants à propos de l'article 120 :

«  - il constitue une mise en conformité avec l'article 18 de la LOLF, mise en conformité qui s'est, de plus, accompagnée d'une réorganisation des services de la DGAC dans le sens d'une plus grande efficacité ;

«  - il permet de se rapprocher d'une certaine « vérité des coûts », en facturant les prestations aux personnes qui en bénéficient. A contrario, il permet de ne plus faire supporter aux usagers du transport aérien, c'est-à-dire les passagers, des services qui ne les concernent pas directement ;

« - il rapproche la France du modèle adopté par les principaux pays européens, qui ont développé des systèmes de redevances afin de mieux isoler les coûts et les bénéficiaires des services. En conséquence, le système retenu préserve la compétitivité des plateformes aéroportuaires françaises, qui souffraient jusqu'à présent du mode de taxation « indifférenciée » de la taxe de l'aviation civile ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé par le présent article permet de tirer les conséquences pour la taxe d'aviation civile de l'entrée en vigueur du système des redevances.

En effet, afin de ne pas augmenter les charges qui pèsent sur le transport aérien, le gouvernement avait précisé que les tarifs de la taxe d'aviation civile seraient progressivement baissés à due concurrence des recettes des redevances. Il s'agit donc d'un transfert de charges, conforme à la « vérité des coûts », puisque des dépenses qui pesaient jusqu'alors sur les seuls passagers sont dorénavant prises en charge par les utilisateurs du service.

En conséquence, le I du présent article propose, d'une part, une nouvelle rédaction conforme à la nouvelle terminologie en vigueur avec la LOLF, en substituant aux termes « budget annexe de l'aviation civile » les mots « budget annexe « contrôles et exploitations aériens » », et d'autre part, une baisse des tarifs de la taxe. Il laisse inchangé l'assiette de la taxe et ses modalités de recouvrement279(*).

Il est proposé, par le présent article, une baisse sur les tarifs par passager « à destination de la France, d'un autre Etat membre de la Communauté européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'espace économique européen » et sur les passagers embarqués vers d'autres destinations.

Deux points doivent être relevés :

- d'une part, les pays membres de l'espace économique européen (EEE) sont maintenant placés sous le même régime que les pays membres de la communauté européenne. Dans le droit actuel, ces pays sont soumis au même tarif que les destinations extra communautaires. Or des plaintes ont été émises, notamment par des compagnies islandaises et norvégiennes qui, sans être membres de la Communauté européenne, sont membres de l'EEE, les accords comprenant un volet « transport ». Les pays concernés se limiteraient à l'Islande et à la Norvège, le Lichtenstein, également signataire de l'accord, ne disposant pas de plateforme aéroportuaire ;

- d'autre part, la baisse des tarifs est de 56 centimes d'euros, que ce soit pour les passagers à destination de la France, d'un autre Etat membre de la Communauté européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'espace économique européen, avec 3,62 euros, ou pour les passagers vers d'autres destinations, avec 7,04 euros.

On peut remarquer que si la baisse est, en valeur absolue, la même pour les deux types de passagers, elle est plus importante en pourcentage pour les passagers dans la Communauté européenne ou dans l'EEE. Il semble donc que le choix ait été fait de privilégier ces destinations.

Les tarifs de la taxe restent inchangés pour le fret, à 1,17 euros par tonne.

Le produit de la taxe d'aviation civile s'élèverait donc, en 2006, à 328 millions d'euros.

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, les recettes pourraient atteindre 350 millions d'euros en 2005, soit 20 millions d'euros de plus que ce qui était prévu lors de l'élaboration de la loi de finances pour 2005, en raison d'une hausse du trafic qui serait plus important que ce qui était envisagé. Les hypothèses économiques qui fondent la prévision de 328 millions d'euros en 2006 sont donc raisonnables, et reposent sur un trafic aérien en hausse de 3 %.

La baisse du tarif, de l'ordre de 35 millions d'euros, correspond en fait au produit tiré des redevances pour sa première année de mise en oeuvre. Il convient de relever que ces redevances devront progressivement « monter en puissance », pour atteindre environ 70 millions d'euros, ce qui entraînera de nouvelles baisses des tarifs de la taxe d'aviation civile.

Le II du présent article modifie les quotités de répartition de la taxe d'aviation civile entre le budget annexe « contrôle et exploitation aériens » et le budget général.

Ces nouvelles quotités seraient de :

- 43,73 % pour le budget annexe, contre 65,58 % actuellement, ce qui représente une ressource de 143,43 millions d'euros, en baisse de 33,8 % par rapport à 2005 ;

- 56,27 % pour le budget général, contre 34,42 % actuellement, ce qui représente une ressource de 184,56 millions d'euros, soit une hausse de 70 millions d'euros au profit du budget général.

Il convient de relever qu'il n'est pas prévu de cesser d'affecter une fraction de la taxe d'aviation civile au budget annexe. En effet, si la jurisprudence du Conseil d'Etat précise qu'une redevance ne peut être d'un coût supérieur à la charge qu'elle représente, il existe des possibilités qu'elle soit à l'opposé inférieure, notamment en cas d'exonérations, d'exemptions, et de sous-recouvrement. Or le budget annexe, qui ne regroupe plus que des activités de prestations de services, ne peut répercuter intégralement le coût de certains services, notamment la navigation aérienne en outre-mer. Cette interprétation, qui a été jugée conforme à la LOLF, lui permet de continuer à percevoir une fraction d'une taxe afin d'assurer son équilibre financier.

La structure du financement du budget annexe « contrôle et exploitation aérien dans le projet de loi de finances pour 2006

« Le budget annexe bénéficie de quatre types de recettes distinctes.

« - les redevances de navigation aérienne, dont le produit attendu est de 1.254,4 millions d'euros, en hausse de 5,1 % par rapport à 2005 ;

« - la taxe d'aviation civile, dont le produit de 143,5 millions d'euros s'inscrit en baisse de 33,8 % par rapport à 2005. Cette forte baisse s'explique par la montée en puissance des redevances aéronautiques instaurées par l'article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004, qui compense la perte de recettes. Ainsi, l'article 46 de la loi de finances pour 2006 prévoit que la quotité affectée au budget annexe passe de 65,58 % en 2005 à 43,73 % en 2006, et que les tarifs baissent d'environ 10 % ;

« - les nouvelles redevances correspondant aux activités de contrôle de la conception des aéronefs, de délivrance de documents de navigabilité, de surveillance des compagnies aériennes, de contrôle de la formation des personnels navigants, d'autorisation de manifestation aérienne, de certification des aéroports, d'approbation des programmes et matériels de sûreté et de certification des prestations de navigation aérienne, et dont le produit s'élève à 35 millions d'euros pour leur première année de mise en oeuvre ;

« - l'autofinancement, qui s'élève à 191,54 millions d'euros, et qui doit couvrir les remboursements ainsi qu'une partie des investissements, et l'emprunt ».

Source : note de présentation de Yvon Collin sur la mission « contrôle et exploitation aériens »

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, qui constitue une conséquence de la réforme impulsée par la LOLF, présente deux points positifs :

- d'une part, il est la traduction d'un engagement du gouvernement, qui s'était engagé à répercuter intégralement sur la taxe d'aviation civile les ressources supplémentaires tirées des nouvelles redevances : il n'y a donc pas de hausse globale des charges sur le secteur, mais un redéploiement de ces charges ;

- d'autre part, il rapproche la France du type de tarification pratiqué dans les autres pays européens, et contribue de ce fait à la compétitivité des plateformes aéroportuaires françaises. En effet, la tarification par redevances, qui tend à se généraliser dans le secteur du transport aérien, est une incitation particulièrement forte à une meilleure gestion des services. On peut relever, à ce titre, que la réforme du statut d'aéroport de Paris (ADP) privilégie également ce mode de financement, et que cette évolution sera un facteur favorable à la prochaine ouverture de capital de cette entreprise publique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 276 On peut se référer au rapport spécial n° 17 (2004-2005) de notre collègue Yvon Collin, rapporteur spécial des crédits de l'aviation civile, qui expose en détail les changements de périmètre du budget annexe de l'aviation civile.

* 277 Voir le commentaire de l'article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004, rapport n° 114, tome II (2004-2005).

* 278 Commentaire de l'article 38 (devenu article 57) de la loi de finances initiale pour 2005, rapport général n° 74, tome II (2004-2005).

* 279 Pour plus de précisions sur ces points, voir le commentaire de l'article 40 dans le rapport général n° 74, tome II (2004-2005).