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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 47- Affectation de recettes à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

Commentaire : le présent article a pour objet d'affecter à l'AFITF le produit des redevances domaniales, de la taxe d'aménagement du territoire due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes et une partie du produit des amendes des radars automatiques.

I. DES COMPÉTENCES ET UN FINANCEMENT ÉLARGIS

A. LE DISPOSITIF INITIAL

L'agence de financement des infrastructures de transport (AFITF) a été créée pour mettre en oeuvre le volet financier des décisions du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003, qui a planifié le développement des infrastructures nationales d'ici à 2025. Sa vocation est purement financière, à l'exclusion de tout rôle dans la programmation, qui continue de relever du gouvernement. L'agence intervient sous forme de subventions d'investissement, d'avances remboursables non rémunérées, de fonds de concours et, le cas échéant, dans le cadre de partenariats public-privé (ordonnance du 17 juin 2004).

Juridiquement, l'AFITF est un établissement public administratif institué par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004. Le gouvernement a choisi de créer l'agence, non pas par la loi, mais par un décret en Conseil d'Etat, estimant que cet établissement public entrait dans la catégorie de ceux prévus par l'article 3 de la loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002280(*).

Un volet législatif était néanmoins nécessaire pour assurer le financement de l'agence : tel était l'objet de l'article 60 de la loi de finances initiale pour 2005, qui affecte à l'AFITF le produit de la redevance domaniale due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes et le produit des participations directes et indirectes de l'Etat dans les sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Ressources prévisionnelles de l'AFITF en 2005

(en millions d'euros)

Nature de la ressource

 

Dotation en capital

200

Dividendes des sociétés d'autoroutes

280

Redevance domaniale

155

TOTAL (correspondant au plafond de dépenses)

635

Source : projet de loi de finances pour 2005

B. LES EFFETS DES DÉCISIONS PRISES PAR LE GOUVERNEMENT

Ce dispositif initial a été affecté par deux décisions du gouvernement :

- en juin 2005, il a décidé de céder la part de l'Etat dans le capital de trois sociétés d'autoroutes (Autoroutes du Sud de la France, Autoroutes Paris Rhin-Rhône et Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France), ce qui entraînera la disparition du revenu constitué par les dividendes des sociétés d'autoroutes ;

- en août 2005, il a étendu les compétences de l'agence à la prise en charge de la part de financement de l'Etat dans le volet infrastructures de transport des contrats de plan Etat-régions en plus du financement des projets décidés lors du CIADT du 18 décembre 2003, ce qui doit avoir pour conséquence une augmentation du budget de l'agence.

Après plusieurs arbitrages, le nouveau schéma de financement de l'agence s'établit de la façon suivante.

En 2006, l'AFITF continuera à percevoir le produit des redevances domaniales des sociétés concessionnaires d'autoroutes, estimé à 160 millions d'euros, et bénéficiera de l'affectation de nouvelles recettes, constituées du produit de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) prélevée sur les concessionnaires d'autoroutes (dont le montant est estimé à 510 millions d'euros) ainsi que d'une fraction (40 %) du produit des amendes radars pour un montant de 100 millions d'euros.

L'AFITF bénéficiera, en outre, de dotations budgétaires en provenance des programmes « Transports terrestres et maritimes » et « Réseau routier national » (394,3 millions d'euros au total), ainsi que d'une dotation en capital exceptionnelle de 4 milliards d'euros résultant du produit de cession du capital des sociétés d'autoroutes, dont 836 millions seront affectés à des dépenses d'investissements au titre de 2006.

Toutefois, les modalités exactes par lesquelles l'Etat effectuerait cette dotation en capital exceptionnelle n'ont pas été précisées et restent subordonnées à la réalisation effective de l'opération de cession. Telle est, sans doute, la raison, pour laquelle le tableau des ressources de l'AFITF qui a été fourni à votre rapporteur général, ne mentionne aucun produit de placement de trésorerie sur les 4 milliards d'euros annoncés de dotation.

Ressources de l'AFITF

(en millions d'euros)

 

LFI 2005

LFI 2006

Redevances domaniales

155

160

Dividendes des sociétés d'autoroutes

280

0

Taxe d'aménagement du territoire

0

510

Amendes radars

0

100

Subvention budgétaire

0

394

Dotation en capital

200

836

Total

635

2.000

Source : présent projet de loi de finances

L'AFITF sera finalement dotée en 2006 de 2 milliards d'euros (au lieu de 1,5 milliard comme annoncé lors du cadrage initial) qui seront utilisés pour les actions suivantes :

· 790 millions d'euros pour les grands projets du CIADT du 18 décembre 2003 ;

· 100 millions d'euros pour les nouveaux projets annoncés par le Premier ministre le 1er septembre dernier  (autoroute ferroviaire Perpignan-Luxembourg ; liaison A4/A86 ; amélioration de la desserte de Roissy) ;

· 1.080 millions d'euros pour les contrats de plan Etat-régions et le plan d'exceptionnel d'investissements pour la Corse ;

· 30 millions d'euros pour les transports en commun en site propre (première tranche d'une enveloppe globale de 100 millions d'euros annoncée par le Premier ministre).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article abroge l'article 60 de la loi de finances pour 2005 (loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004) et assoit le financement de l'AFITF sur trois ressources pérennes :

· le produit de la redevance domaniale à la charge des sociétés concessionnaires d'autoroutes, dont elle bénéficiait déjà en 2005 (deuxième alinéa) ;

· le produit de la taxe, dite « taxe d'aménagement du territoire », due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes en application de l'article 302 bis ZB du code général des impôts (troisième alinéa) ;

· une part, fixée à 40%, du produit des amendes dues par voie de système automatique de contrôle et sanction (quatrième alinéa).

L'Assemblée nationale a adopté sur le présent article, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement rédactionnel présenté par sa commission des finances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable au dispositif de financement proposé par le projet de loi de finances.

A. LES GRANDES INFRASTRUCTURES

Le niveau des ressources de l'AFITF pour le financement de la réalisation de grandes infrastructures ferroviaires et routières est, en effet, augmenté, par rapport à 2005, de 635 à 920 millions d'euros.

Ces grandes infrastructures ont été définies par les comités interministériels d'aménagement du territoire successifs de décembre 2003 et octobre 2005.

Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003, avait retenu trente cinq projets dans le domaine des transports pour un coût évalué à 22,5 milliards d'euros nécessitant, d'ici 2012, un volume global de subventions de l'Etat de 7,5 milliards d'euros.

Le Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) du 14 octobre 2005, a confirmé l'enveloppe de 7,5 milliards d'euros d'ici 2012 pour les grands projets et décidé de l'engagement en 2006 des travaux du TGV Rhin-Rhône et de l'autoroute Bordeaux-Pau. En outre, le CIACT a décidé le lancement, en 2006 et 2007, de 21 projets de transports dont 12 projets routiers qui bénéficieront de l'appui de financements privés au travers de contrats de concession pour treize projets, et au travers des contrats de partenariat public-privé pour huit projets majeurs.

Les principaux programmes des volets transports du CIADT
du 18 décembre 2003

- la poursuite de la réalisation de la LGV Est-européen et de la concession ferroviaire internationale Perpignan-Figueras, ainsi que des travaux des installations terminales de Perpignan ;

- le lancement des travaux de rénovation de la ligne ferroviaire du Haut-Bugey ;

- la modernisation de la ligne ferroviaire Paris -- Orléans -- Limoges -- Toulouse ;

- le lancement des travaux des autoroutes A19 Artenay-Courtenay et A41 Annecy-Genève ;

- la poursuite des travaux sur la route Centre Europe Atlantique (RCEA), la RN7 et l'A75 avec en particulier la mise en service de la déviation de Lodève et le lancement de la section nouvelle entre Pézenas et l'autoroute A9 ;

- la réalisation des travaux de l'extension des capacités du pôle conteneurs à Fos (Port Autonome de Marseille) ;

- la poursuite des travaux de reconnaissance du projet Lyon-Turin et des travaux de modernisation de la ligne ferroviaire Dijon-Modane ;

- la poursuite des études des lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse et le lancement de celles relatives au canal Seine-Nord-Europe et à l'écluse fluviale de Port 2000 au Havre.

Source : ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer

Principaux projets lancés en 2006 et 2007
grâce aux contrats de délégation et de partenariat
(CIACT du 14 octobre 2005)

1. volet routier

Autoroute A 25 Lille Dunkerque

Autoroute A 41 Annecy Genève

Autoroute A 63 Bordeaux Bayonne

Autoroute A 65 Langon Pau

Autoroute A 88 Caen Falaise Sées

Dédoublement du tronc commun A 4/A 86

Aménagement de la RN 88 en Aveyron

Liaison L2 Est à Marseille

2. volet fer, mer, fluvial, aéroport

Contournement Nîmes Montpellier

TGV Aquitaine

Charles de Gaulle Express

Autoroute ferroviaire alpine

Autoroute de la mer atlantique

Source : ministère des transports, de l'équipement, dutTourisme et de la mer

B. LES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS (CPER)

En ce qui concerne le financement des contrats de plan Etat-régions, les nouveaux moyens dont l'agence sera dotée devraient permettre une amélioration sensible du taux de réalisation de la part Etat des volets ferroviaire et routier281(*) des contrats de plan.

La loi de finances pour 2005 avait fixé la contribution de l'Etat à 465,5 millions d'euros pour le volet routier et à 180 millions pour le volet ferroviaire, soit un total de 645,5 millions d'euros. Les crédits disponibles via l'AFITF en 2006 s'élèveront à plus d'un milliard d'euros.

Le retard très sensible pris, malgré le plan de relance de décembre 2003, dans l'exécution des contrats de plan dans le domaine des transports est illustré par les tableaux suivants :

Exécution par l'Etat des contrats de plan Etat-Régions
- volets transports en 2004 -

(en millions d'euros)

 

Montants initiaux Etat 2000 - 2006

Cumul des délégations de 2000 à 2004

Equipement, transport, logement

7.163,452

3.583,50

50,02 %

- dont route total

4.108,289

2.311,89

56,27 %

- dont route

 

2.068,06

50,34%

- dont plan de relance routier 2004

 

243,84

5,94 %

- dont exploitation de la route

84,045

63,49

75,54 %

- dont ferroviaire

1.049 ,894

350,18

33,35 %

- dont transport combiné

56,567

38,10

67,35 %

- dont transport collectif en Ile-de-France

916,219

354,86

38,73 %

- dont ports maritimes

205,974

82,62

40,11 %

Source DATAR. Cité par le rapport d'information sur l'exécution des contrats de plan Etat-régions et la programmation des fonds structurels européens présenté par MM. Augustin Bonrepaux et Louis Giscard d'Estaing au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale (n° 2421 - XIIème législature).

Taux de réalisation des volets routiers de CPER (part Etat) calculés à partir des autorisations de programme

 

FIN 2003

FIN 2004

FIN 2005282(*)

Exécution théorique des CPER en 7 ans

57,1 %

71,4 %

85,7 %

LFI 2003 + LFI 2004 + LFI 2005

52,5 %

65,7 %

74,5 %

Exécution 2003 + 2004 + LFR 2004 + LFI 2005, en euros courants.

44,4 %

55,4 %

64,4 %

Source : ministère, des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer

Il appartient cependant au gouvernement, qui ne s'est pas encore clairement engagé sur ce point, de préciser l'objectif de réalisation qu'il entend se fixer compte tenu des efforts consentis pour mieux garantir le financement des contrats de plan.

C. DES INCERTITUDES QUI DEMEURENT

La consécration du rôle de l'AFITF ne doit pas cacher les incertitudes qui pèsent, d'une part, sur l'aboutissement, aux conditions les plus favorables possibles pour les finances publiques, du processus de privatisation engagé cet été et, d'autre part, sur la pérennité, à long terme, du financement des grandes infrastructures de transports.

1. Les offres de reprise des sociétés d'autoroutes

Le processus de privatisation reste, en effet, inabouti à ce jour sur deux questions fondamentales : la qualité des offres et la valorisation des participations.

Si, à la date de remise des premières offres, fixée au 18 août dernier, 18 sociétés avaient postulé pour la reprise des participations publiques dans les trois grands concessionnaires autoroutiers français, Autoroutes du sud de la France, Société des autoroutes du nord et de l'est de la France et Autoroutes Paris-Rhin-Rhône, la répartition des candidatures sur les trois dossiers est inégale. Elle est marquée, en particulier, par l'existence d'une seule offre pour la société ASF déjà détenue à 23 % par le groupe Vinci.

De ce fait, l'aboutissement du processus de privatisation est subordonné à l'appréciation du gouvernement quant à la qualité d'une offre sans concurrence directe. Il dépendra également, en ce qui concerne les autres dossiers, de l'acceptation, par les candidats, des conditions économiques et des contraintes de service public fixées par les cahiers des charges.

2. La valorisation

Depuis le lancement de la procédure d'appel d'offre sur le rachat des participations de l'Etat et la remise des premières offres, le Gouvernement a laissé entendre que la valorisation pourrait se situer entre 11 et 14 milliards d'euros.

Mais cette évaluation a été critiquée et des chiffres bien plus élevés, de l'ordre de 25 milliards d'euros, ont été avancés283(*).

En réalité, le calcul de valorisation s'appuie sur plusieurs paramètres : l'évolution du trafic sur la période (2004 à 2032, année de fin des concessions autoroutières), l'indexation des péages et le taux d'actualisation284(*).

Or s'il est communément admis de retenir, comme indice de progression du prix des péages, un taux d'inflation de 2 %, le choix des deux autres paramètres diverge selon les estimations et est à l'origine de l'écart des résultats de la valorisation à partir d'une même évaluation de départ des recettes de péages (4,9 milliards d'euros en 2004).

Retenir, en particulier, un taux d'actualisation de 4 % et non plus de 8 %, comme l'a recommandé le rapport285(*)de mars 2005 du commissariat général au Plan pour prendre en compte les considérations de long terme et les questions d'équité inter-générationnelle, aboutit à augmenter très sensiblement la valorisation des participations de l'Etat.

Mais cette estimation demeure très théorique et ne peut être le seul critère retenu dans une approche patrimoniale ou financière. Il ne faut pas non plus oublier que la fixation des dividendes peut obéir à des règles mécaniques et que des aléas pèsent toujours sur la gestion d'une société commerciale, même dans ce secteur.

Valorisations de la part Etat des sociétés d'autoroutes

(en milliards d'euros)

Paramètres

Augmentation annuelle des péages encaissés (*)

1 %

2 %

3 %

4 %

Taux d'actualisation retenu

3.5 %

24,4

28

32,2

37,3

5,0 %

20,5

23,4

23,7

30,7

7,0 %

16,7

18,8

21,3

24,2

9,0 %

13,9

15,5

17,4

19,5

(*) tenant compte de la hausse du trafic et de l'inflation

3. « L'après privatisation »

Le gouvernement a pris l'engagement de réserver au financement des infrastructures de transports 4 milliards sur le produit de cession des participations dans les sociétés d'autoroutes.

Sur l'exercice 2006, 836 millions seulement devraient être consommés à ce titre par l'AFITF. Mais au-delà d'un délai que l'on peut estimer à 5 ans et durant lequel les recettes de privatisation affectées à l'AFITF lui garantiront des moyens d'intervention suffisants, la question du financement à long terme des infrastructures de transports reste posée. Dans le courant de l'année 2002, plusieurs études ont permis de mesurer l'ampleur des besoins en la matière, notamment un audit des grands projets d'infrastructures, confié à l'Inspection générale des finances (IGF) et au Conseil général des ponts et chaussées (CGPC).

Cette mission avait évalué le montant total des investissements à engager sur la période 2001-2020 à 63 milliards d'euros, dont 23 milliards d'euros à la charge de l'Etat, sur la période 2003-2020 pour les seuls investissements routiers et à 24,8 milliards d'euros constants 2001, dont 11,8 milliards d'euros à la charge de l'Etat s'agissant des investissements ferroviaires.

Cette estimation de besoins, toujours actuelle, invite à s'interroger avec plus d'acuité encore sur l'optimisation du rapport entre financement public et partenariats public-privé dans le domaine de la construction et de la gestion de certaines infrastructures.

Il n'en reste pas moins qu'une visibilité de cinq ans doit être considérée comme déjà satisfaisante dans la conjoncture économique et budgétaire actuelle.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 280 Cette loi avait, en effet, créé deux établissements publics administratifs nationaux, dédiés au financement de la politique intermodale des transports. Cependant, ces deux établissements publics n'ont jamais été mis en place.

* 281 La part Etat du volet routier des contrats de plan Etat-régions s'élève à 5,108 milliards d'euros, la part Etat du volet ferroviaire à 1,05 milliard d'euros.

* 282 Sans régulation budgétaire.

* 283Evaluation fournie notamment par TDIE (Transport Développement Intermodalité Environnement)

* 284 « Le taux d'actualisation, dénommé aussi « taux du Plan », est un élément fondamental de la décision publique : il permet de mobiliser les ressources du calcul économique et de présenter rationnellement les projets d'investissement publics. En effet, il rend commensurables les sommes perçues et dépensées à des époques différentes afin d'évaluer l'utilité sociale et la rentabilité économique des investissements publics.

Fondée historiquement sur une approche macro-économique, la révision de cet outil de calcul intéresse beaucoup les économistes, mais aussi les acteurs publics en tant qu'élément important de la décision en matière d'infrastructures de transport, d'énergie, de santé, de retraite, etc.

Le taux d'actualisation, institué lors du IVe Plan (1962-1965), avait été modifié quatre fois depuis lors ; la dernière révision remonte à 1985, date à laquelle il avait été fixé à 8% ». ( Prix du temps et décision publique, rapport du groupe d'experts « Révision du taux d'actualisation des investissements publics » du Commissariat général du Plan, mars 2005).

* 285 Rapport précité.