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Projet de loi de finances pour 2006 : Administration générale et territoriale de l'Etat

 

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS

A. A TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible les crédits de la présente mission de 33.000 euros, au profit du programme « Vie politique cultuelle et associative ».

B. A TITRE RECONDUCTIBLE

Trois mouvements de crédit ont été adoptés à ce titre.

1- En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des finances, avec l'avis favorable du gouvernement, tendant à réduire de 2 millions d'euros, tant en autorisation d'engagements qu'en crédits de paiement, la présente mission, à raison de 0,5 million d'euros pour le programme « Administration territoriale » et de 1,5 million d'euros pour le programme « Vie politique, cultuelle et associative ».

L'amendement s'inscrit dans le cadre de la politique de limitation des dépenses publiques, « compte tenu du faible nombre d'élections en 2006 ». Tout en acceptant l'amendement, le gouvernement a fait observer que la préparation des échéances prévues en 2007 et 2008 entraînait l'engagement de certaines dépenses dès 2006 : achat d'enveloppes électorales, impression de nouvelles cartes d'électeur, campagne d'inscription sur les listes électorales, préparation du système informatique de centralisation des résultats ...

2- En seconde délibération, l'Assemblée nationale a, sur proposition du gouvernement, et afin de gager les dépenses au titre du plan d'urgence pour les banlieues, minoré les crédits de 1.832.943 euros, de la manière suivante :

- baisse de 495.795 euros sur le programme « Vie politique, cultuelle et associative » ;

- baisse de 1.337.148 euros sur le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».

3- L'Assemblée nationale a, sur proposition du gouvernement, dans le cadre du plan banlieue, adopté une majoration de crédits de 2,4 millions d'euros, liée à l'incidence de la création de 6 préfets délégués à l'égalité des chances, gagée par la suppression de 6 emplois de sous-préfets à la ville. Ces crédits seront imputés sur l'action 4 « Pilotage territorial des politiques gouvernementales ».

Votre commission des finances vous propose l'adoption des crédits de la mission et de chacun de ses programmes.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 8 novembre 2005, sous la présidence de M. Claude Belot, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » était constituée de trois programmes.

Il a précisé que :

- le programme « Administration territoriale » contenait les moyens alloués à l'ensemble des préfectures et sous-préfectures, soit 72 % des crédits de paiement de la mission ;

- le programme « Vie politique, cultuelle et associative » comportait les crédits liés au financement de la vie politique (organisation des élections, prise en charge des dépenses de campagne électorale, aide publique aux partis et groupements politiques). Il a précisé que ce programme avait aussi trait à la mise en oeuvre de la loi concernant la séparation des Eglises et de l'Etat. Enfin, il a ajouté qu'il portait sur l'application des textes sur la liberté d'association et que le programme ne contenait que 7 % des crédits de la mission ;

- le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » avait pour objet les moyens logistiques de plusieurs missions pilotées ou copilotées par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Il a souligné qu'il contenait 21 % des crédits de paiement de la mission.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a relevé que la présente mission bénéficiait de 2,2 milliards d'euros de crédits de paiement, dont 60,6 % de frais de personnel.

Il a indiqué qu'il allait d'abord parler du programme le plus important de la mission, qui s'intitule « Administration territoriale » et contient l'ensemble des moyens des préfectures de région, de département, de zone et des sous-préfectures. Il a noté que le programme couvrait aussi bien les attributions préfectorales exercées pour le compte du ministère de l'intérieur que celles accomplies pour un autre ministère.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a exposé que les crédits de paiement étaient de 1.586,6 millions d'euros, en baisse de 2 %, soit 32,2 millions d'euros. Il a déclaré que les dépenses de personnel étaient réduites, essentiellement, en raison du transfert des charges de pensions.

Il a observé que les crédits d'investissement étaient en hausse de 26 %, essentiellement pour couvrir les dépenses immobilières des préfectures et sous-préfectures (construction de nouvelles implantations, réfection ou sécurisation de locaux préfectoraux).

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que les équivalents temps plein travaillés (ETPT) du programme s'établissaient à 30.384, en baisse de 186 par rapport à l'an dernier.

Il s'est inquiété de l'éventualité de transferts de charges de travail des préfectures vers d'autres services administratifs qui résulteraient de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a précisé qu'un seul transfert de cette nature interviendrait en 2006, celui des procédures d'ordonnancement des dépenses de fonctionnement des juridictions, désormais à la charge de la justice. Il a relevé que les deux ministères concernés convenaient du fait que ce transfert de charges n'avait pas été accompagné d'un transfert d'emplois.

Il a souligné que son collègue Roland du Luart, rapporteur spécial pour la mission « Justice », avait fait état, dans son rapport d'information concernant la mise en oeuvre de la LOLF dans les juridictions, publié en septembre 2005, d'une estimation des chefs de cour selon laquelle ce transfert représentait environ 300 ETPT. Il a précisé que le ministère de la justice évoquait le chiffre de 200 ETPT. Il a ajouté que la question était importante, compte tenu des problèmes spécifiques posés à la justice pour l'application du nouveau droit budgétaire.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a relevé que le ministère de l'intérieur, pour justifier le défaut de transfert d'emplois, avait fait valoir les nouvelles attributions des agents de préfecture dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF. Il a indiqué que celles-ci seraient en effet prestataires de plusieurs ministères et assureraient pour leur compte l'engagement et le suivi des dépenses de leurs unités opérationnelles. Il a précisé que cela devait concerner au moins 10 programmes. Il a noté que les ministères dont les services déconcentrés ne disposaient pas de la taille critique, s'appuyaient en effet sur les équipes des préfectures pour mutualiser les tâches de gestion et ce, sans transfert de moyens correspondants. Il a estimé, en outre, que les préfets devaient élaborer un avis sur les projets de budget de chaque service déconcentré et suivre la mise en oeuvre des actions, la réalisation des objectifs et l'exécution des dépenses de ces services.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, s'est néanmoins interrogé sur l'opportunité de présenter aux membres de la commission des finances un amendement de réduction des crédits de personnel afin de tenir compte de cette situation.

Il a constaté que, sur le plan de la procédure, l'adoption éventuelle d'un tel amendement, pour être efficace, supposait ensuite une augmentation de la mission « Justice ». Il a précisé qu'une telle opération aurait nécessité la « complicité » du gouvernement, à savoir qu'il présente lui-même un amendement pour augmenter « à due concurrence » les crédits de la mission « Justice », puisque la LOLF n'avait pas modifié sur ce point l'article 40 de la Constitution. Le Parlement ne pouvait donc pas prendre l'initiative de majorer les crédits d'une mission. Il a ajouté qu'il ne pouvait pas, au demeurant, porter une appréciation sur les crédits de la mission « Justice » à la place du rapporteur spécial compétent.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a déclaré que, sur le fond et plus fondamentalement, il lui avait semblé que la LOLF comportait, d'une manière générale, le risque d'une logique trop verticale. Il a estimé, en effet, que le dialogue de gestion se déroulait entre le responsable de programme, généralement un chef de service de l'administration centrale, et les responsables des budgets opérationnels de programme, les « fameux BOP », qui sont le plus souvent des acteurs locaux. Or il a constaté que le préfet était chargé par l'article 72 (dernier alinéa) de la Constitution de représenter chacun des membres du gouvernement, de se charger des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. Il a estimé que, dans ce contexte, son rôle dans la mise en oeuvre de la LOLF apparaissait comme primordial. Il a constaté que le préfet devait impérativement être le garant de la cohérence territoriale de l'action publique. Il a noté que les nouvelles missions confiées aux préfectures pour la mise en oeuvre de la LOLF, qu'il évoquait précédemment, correspondaient aussi bien à cet objectif constitutionnel qu'à un impératif de cohérence de l'action de l'Etat dans les départements.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a finalement estimé que, dans ces conditions, du moins cette année et au bénéfice du doute sur l'évaluation des moyens vraiment nécessaires aux préfectures, on pouvait leur faire confiance, à charge pour lui de veiller attentivement lors de l'exécution de la loi de finances pour 2006 à la bonne utilisation qui serait faite des moyens ainsi maintenus. Il a déclaré que, dans cet esprit, il envisageait, au cours de l'année 2006, d'effectuer une mission de contrôle budgétaire, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dans plusieurs préfectures et sous-préfectures afin d'évaluer plus précisément les moyens vraiment nécessaires et les économies qui pouvaient être réalisées. Il a déclaré que les résultats de cette mission guideraient l'an prochain la commission lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a regretté, au sujet de la mesure de la performance, que trop d'indicateurs se limitent à évaluer l'activité des préfectures et paraissaient donc de nature à encourager des demandes de moyens supplémentaires. Il a indiqué qu'il comptait proposer au ministre la création de trois indicateurs de performance destinés à mieux mesurer l'efficience ou la qualité de services rendus à l'usager :

- le premier porterait sur le coût unitaire de chaque type de document établi en préfecture (titres de séjour, passeports, cartes nationales d'identité, permis de conduire, cartes grises). Il a estimé que les grands projets du programme comme le système d'immatriculation à vie des véhicules, le passeport électronique ou la carte nationale d'identité électronique sécurisée étaient présentés, à juste titre, comme de nature à permettre des économies. Il en a déduit que la performance devait donc être mesurée.

- le deuxième indicateur concernerait le délai d'attente du public dans les locaux préfectoraux lors d'une demande initiale ;

- le troisième indicateur mesurerait la qualité de l'accueil, à partir d'un sondage réalisé par un organe indépendant.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a estimé que la combinaison des deux derniers indicateurs proposés lui paraissait de nature à neutraliser leurs éventuels « effets pervers »

Puis il a abordé le deuxième programme de la mission, qui s'intitule « Vie politique, cultuelle et associative ». Il a précisé que ce programme concernait essentiellement le financement de la vie politique (pour lequel 62,6 % des crédits du programme étaient attribués), l'application de la loi concernant la séparation des Eglises et de l'Etat (35,8 % des crédits du programme) et sur la liberté d'association (1,6 % de ces crédits).

Il a reconnu, dans ces conditions, qu'il était logique que l'évolution des crédits du programme soit quelque peu liée au calendrier électoral et précisé que le financement des élections devait bien évidemment être moins élevé en 2006 qu'en 2007 et 2008. Pour 2006, il a noté que les crédits de paiement du programme étaient en baisse de 22,4 millions d'euros, soit une diminution de 12,9 %.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a observé que sur les 1.495 ETPT du programme, 95,6 % se trouvaient concentrés sur l'action « Cultes ». Il a indiqué qu'il s'agissait de la rémunération (cotisations et prestations sociales comprises) des ministres des cultes exerçant dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.

Il a estimé que ce programme soulevait la question de la mesure de la performance de la vie politique et s'est demandé comment une telle évaluation pouvait être possible.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a précisé que le ministère avait prévu un indicateur sur le délai d'envoi au Premier ministre du projet de décret portant répartition de l'aide publique aux partis et groupements politiques, à compter de la publication de la loi de finances. Il s'est demandé s'il y avait une telle urgence à publier ce décret et si le fait de passer d'un délai de 35 jours en 2004 à une « cible » de 25 jours en 2008 constituait une performance essentielle.

Il a jugé que la mesure de la performance électorale n'était pas aisée. Il a observé qu'ainsi le coût moyen des élections, prévu par le projet annuel de performance, ne lui paraissait pas constituer un indicateur adéquat. Il a fait valoir que ce coût dépendait du nombre de candidats et de la proportion de ceux qui avaient obtenu le seuil légal de suffrages ouvrant droit au remboursement de leurs dépenses de campagne ou à leur maintien au second tour. Il a considéré que ceci dépendait donc des seuils électoraux fixés par la loi, ainsi que du libre choix des électeurs. Il a douté d'une modification des seuils électoraux pour des raisons strictement budgétaires. Il en a conclu que les chiffres de coût moyen de tel ou tel scrutin, certes utiles à la prévision budgétaire, ne constituaient pas une mesure de la performance.

En revanche, il a déclaré que l'indicateur de performance sur le délai de traitement des comptes des partis politiques par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements publics lui paraissait acceptable. Il a précisé que l'objectif était de revenir d'un délai de 11 mois pour l'exercice 2004 à 7 mois pour l'exercice 2007.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que lui paraissait également intéressant l'indicateur mesurant le taux des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations traitées en moins de 6 mois.

Il a ensuite abordé le troisième et dernier programme de la mission, intitulée « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».

Il a noté que ce programme concernait notamment l'exploitation des systèmes d'information et de communication transverses à l'ensemble du ministère, la programmation immobilière, la gestion et la formation du personnel et l'ensemble des activités juridiques de la place Beauvau.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a constaté que les crédits de ce programme se déversaient dans les autres programmes du ministère, qu'ils appartenaient à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ou à une autre mission pilotée ou copilotée par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.

Il a précisé qu'une petite moitié seulement des crédits du programme (47 %) était ventilée à l'intérieur de la présente mission.

Il a ajouté que la majorité (53 %) était ventilée dans les programmes relevant d'une autre mission, à savoir : « Relations avec les collectivités territoriales », « Sécurité civile », « Sécurité » (recevant à elle seule, pour le programme « Police nationale », 48 % des crédits ventilés) et « Politique des territoires ».

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a observé que, comme l'indiquait son intitulé même, le présent programme comportait plus la logistique d'un ministère que celle d'une mission, en déduisant que ce programme n'était pas vraiment « lolfien ». Il a noté qu'il convenait, pour les prochains exercices budgétaires, que le programme corresponde plus à la mission à laquelle il appartient formellement, qu'à un ministère dont le périmètre évolue, évoquant, par exemple, l'aménagement du territoire qui avait été agrégé au ministère de l'intérieur lors de la constitution de l'actuel gouvernement en juin 2005.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que le programme était doté de 475,3 millions d'euros de crédits de paiement, en baisse de 21,6 millions et de 4,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Il a précisé que la réduction des crédits de personnels résultait essentiellement de transferts de charges au profit du compte d'affectation spéciale « Pensions ». Il a noté que, selon le ministère, 11 suppressions d'emplois correspondaient « à l'effort de productivité de l'administration centrale du ministère ». Il a estimé que cet effort, qui allait certes dans la bonne direction, devrait être amplifié pour les exercices suivants.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a estimé excessif d'avoir prévu 7 objectifs et 15 indicateurs de performance pour ce programme, même si on pouvait noter que la moitié d'entre eux mesurent utilement l'efficience des services. Il a relevé, en revanche, qu'il y avait lieu de s'interroger sur l'opportunité de certains indicateurs de performance. Il a observé, par exemple, que celui concernant le taux de satisfaction de la demande en personnels exprimée par les autorités d'emplois pour l'exécution de leur schéma d'emplois lui paraissait de nature à « pousser à la création d'emploi ».

Enfin, il a évoqué deux indicateurs de performance qui l'intriguaient quelque peu.

Il a précisé que le premier mesurait le pourcentage des travaux de l'inspection générale de l'administration (IGA) n'ayant pas donné lieu à des suites dans un délai de six mois. Il a estimé qu'il ne lui semblait, en effet, pas obligatoire de donner suite à un rapport d'inspection. Il a déclaré que, dans leurs domaines respectifs de compétence, les appréciations du Parlement et celles du gouvernement devaient prévaloir sur les préconisations des corps d'inspection. Il a relevé de plus que, le cas échéant, le meilleur délai pour donner une suite à un rapport n'était pas forcément le plus court. Il a observé que le délai pouvait dépendre du contenu des préconisations et de circonstances particulières comme, par exemple, la nécessité d'une concertation. Il s'est enfin interrogé sur la question de savoir si une réponse négative devrait être expressément formalisée pour être comptabilisée.

Il a indiqué que le deuxième indicateur qui avait suscité sa surprise portait sur le taux de réponse de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère aux consultations émanant des préfectures, des services de police et des autres directions du ministère. Il a précisé que le taux de réponse prévu pour 2006 était fixé à 70 %, ce qui impliquait que près du tiers des interrogations sur ces questions ne devaient pas recevoir l'an prochain la moindre réponse. Il s'est interrogé sur ce qu'il fallait en penser.

En conclusion, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a rappelé que, selon l'usage, le vote de la commission sur les crédits proposés interviendrait après l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, devant la commission des finances, prévue pour le mardi 22 novembre 2005.

La commission, à l'invitation de M. Claude Belot, vice-président, a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » jusqu'à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, prévue pour le mardi 22 novembre 2005.

Réunie le mardi 22 novembre 2005 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » figurant dans le projet de loi de finances pour 2006.

Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.