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Projet de loi de finances pour 2006 : Administration générale et territoriale de l'Etat

24 novembre 2005 : Budget 2006 - Relations avec les collectivités territoriales - compte spécial avances aux collectivités territoriales ( rapport général - première lecture )

 

3. Des transferts de charges sans transferts d'emplois

Les équivalents temps plein travaillés (ETPT) du programme sont en recul de 186 par rapport à l'an dernier, s'établissant à 30.384.

Votre rapporteur spécial s'est inquiété de l'éventualité de transferts de compétences du présent programme - en fait des préfectures - vers d'autres programmes, qui résulteraient de la mise en oeuvre de la LOLF.

Il apparaît, d'après les informations qui lui ont été communiquées, qu'un seul transfert de cette nature interviendra en 2006, celui des procédures d'ordonnancement, des préfectures vers les juridictions2(*).

Les deux ministères concernés3(*) conviennent de ce que ce transfert de compétences n'a pas été accompagné d'un transfert d'emplois.

Notre collègue Roland du Luart, rapporteur spécial pour la mission « Justice », a fait état d'une estimation des chefs de cour selon laquelle ce transfert représenterait environ 300 ETPT4(*), ajoutant que le handicap en termes d'emplois, pour la justice, était « complété » par celui de la formation (les personnels des préfectures connaissent bien le processus, pas ceux des services gestionnaires des cours d'appel). Il a souhaité un réexamen de cette question5(*).

En réponse à votre rapporteur spécial, le ministère de l'intérieur a souligné, d'une part, que ce transfert de charges était limité aux dépenses de fonctionnement des cours et tribunaux, à l'exclusion de leurs dépenses d'investissement et, d'autre part, que seule la mission « Justice » (programme « Justice judiciaire » uniquement) était concernée. Ainsi, les préfets continueront d'ordonnancer les dépenses des directions départementales de la protection judiciaires de la jeunesse (PJJ).

Le ministère a, surtout, fait valoir les nouvelles attributions des agents de préfectures dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.

Les préfectures seront, à partir du 1er janvier 2006, prestataires de plusieurs ministères et assureront pour leur compte l'engagement et le suivi des dépenses de leurs unités opérationnelles. Sont concernés les programmes « Fonction publique », « Drogue et toxicomanie », « Rénovation urbaine », « Coordination du travail gouvernemental », « Politique en faveur de l'inclusion sociale », « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », « Conduite et pilotage de politiques de l'équipement », « Soutien de la politique de défense », « Egalité entre les hommes et les femmes ».

Les ministères dont les services déconcentrés ne disposent pas de la taille critique s'appuient, en effet, sur les équipes des préfectures pour mutualiser les tâches de gestion, sans transfert de moyens équivalents.

En outre, les préfets devront élaborer un avis sur les projets de budget de chaque service déconcentré. Ils devront suivre la mise en oeuvre des actions, la réalisation des objectifs et l'exécution des dépenses des services déconcentrés. Ils sont en outre garant de la mesure des résultats.

Le ministère de l'intérieur souligne que les ETPT « libérés » se verront ainsi confier de nouvelles attributions6(*).

Certes, se pose la question du transfert non compensé de charges de travail, des préfectures vers les juridictions, alors même que comme l'a démontré notre collègue Roland du Luart dans son rapport d'information précité, la mise en oeuvre de la LOLF pose des questions spécifiques aux juridictions. Celles-ci doivent en effet saisir l'opportunité du nouveau droit budgétaire pour développer leur culture de gestion, et ce, dans le cadre constitutionnel de l'indépendance de l'autorité judiciaire. Ceci suppose notamment la difficile maîtrise des frais de justice. En outre, d'une manière générale, les emplois de greffe, indispensables à la bonne gestion des juridictions, ne connaissent pas une évolution à la hauteur des enjeux de la LOLF.

Une telle situation est traitée par notre collègue dans le cadre de son rapport spécial sur la mission « Justice ».

S'agissant de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » et du programme « Administration territoriale », votre rapporteur spécial estime toutefois qu'il convient de se référer au rôle central dévolu aux préfets pour la mise en oeuvre de la LOLF, par le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements. Son article 20 fait du préfet l'ordonnateur secondaire des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat. L'article 21 prévoit que, à partir de janvier 2006, « les crédits ouverts par la loi de finances qui doivent être exécutés par les services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat sont mis à disposition du préfet, lorsqu'il n'a pas désigné d'ordonnateur secondaire délégué ». L'article 22 de ce décret donne mission au préfet de s'assurer de la prise en compte, par les services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat, des objectifs de performance assignés au programme. A ce titre, le préfet est « le garant de la mesure des résultats obtenus ». L'article 23 du décret précité énonce que les projets de budget des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat sont soumis pour avis au préfet.

Ainsi, conformément au dernier alinéa de l'article 72 précité de la Constitution, le préfet apparaît comme le garant de la cohérence territoriale de l'action publique.

Précisément, la LOLF comporte le risque d'une logique trop « verticale » (le dialogue de gestion se déroule entre le responsable de programme, généralement un chef de service de l'administration centrale, et le responsable du budget opérationnel de programme -BOP-).

Dans ce contexte, l'accomplissement par le préfet de sa mission constitutionnelle (représenter chacun des membres du gouvernement, se charger des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois) apparaît donc comme primordial, notamment au succès de la LOLF.

Pour ces raisons, votre rapporteur spécial, après s'être interrogé à ce sujet, a décidé, au bénéfice du doute sur les moyens réellement nécessaires aux préfectures, de ne pas présenter, du moins dès cette année, un amendement pour réduire les crédits de personnel du présent programme. Néanmoins, il fera preuve de vigilance et veillera très précisément, lors de l'exécution de la loi de finances pour 2006, à l'utilisation qui sera faite par les préfectures des moyens effectivement alloués pour la meilleure mise en oeuvre de la LOLF. Dans cette perspective, votre rapporteur spécial envisage d'effectuer un contrôle budgétaire, en application de l'article 57 de la LOLF, dans plusieurs préfectures ou sous préfectures afin d'évaluer les moyens qui y sont utilisés pour la mise en oeuvre de la LOLF.

* 2 Plus précisément, des préfets en direction des premiers présidents et procureurs généraux des cours d'appel, ordonnateurs secondaires conjoints du programme « justice judiciaire » de la mission « Justice ». Il s'agit d'une exception au principe selon lequel le préfet est l'ordonnateur secondaire unique des services déconcentrés de l'Etat.

* 3 Intérieur et justice.

* 4 L'estimation de la chancellerie est, en revanche, de 200 ETPT.

* 5 Rapport d'information n° 478 (2004-2005) de M. Roland du Luart « La LOLF dans la justice : indépendance de l'autorité judiciaire et culture de gestion », page 59.

* 6 Selon le ministère de l'intérieur, l'effectif des préfectures affecté aux bureaux des finances locales s'établit à 563 ETPT, soit en moyenne entre 3 et 5 agents par préfecture. La fin du traitement de l'ordonnancement des dépenses de fonctionnement des tribunaux n'allègerait que très faiblement leurs tâches.