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Projet de loi de finances pour 2006 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des états étrangers et compte spécial accords monétaires internationaux.

 

B. DU POINT DE VUE ORGANISATIONNEL : UNE NOUVELLE RÉFORME DE LA COOPÉRATION

1. La nouvelle réforme décidée par le CICID

Parallèlement à la mise en place de la LOLF, les outils et la stratégie de la coopération française ont été rénovés, afin d'accroître la cohérence et du dispositif et de clarifier les axes sectoriels et géographiques. Les orientations fixées par le CICID devaient ainsi permettre de répondre à certaines des critiques12(*) et recommandations formulées par l'OCDE dans l' « examen par les pairs » de l'aide française, achevé en mai 2004.

La réforme de la coopération, définie par le CICID du 20 juillet 2004, a été précisée et complétée par le CICID du 18 mai 2005. Elle recentre le MAE sur la stratégie, la programmation et le pilotage de l'APD et confie de nouvelles tâches opérationnelles à l'AFD, En termes d'outils, des stratégies pluriannuelles de référence doivent être établies pour les sept secteurs d'intervention prioritaires, et des documents cadre de partenariat (DCP), préparés sous l'autorité de l'ambassadeur et discutés avec les autorités locales, fixent le cadre de coopération bi- et multilatérale pour une période de cinq ans avec chaque pays récipiendaire. Dans chaque DCP, 80 % de l'aide doit être concentrée sur trois secteurs prioritaires.

Le CICID qui s'est réuni le 18 mai 2005 a ainsi validé les orientations des sept stratégies sectorielles pluriannuelles de référence dans les domaines suivants : l'éducation, la santé et la lutte contre le sida, l'eau et l'assainissement, l'agriculture et la santé alimentaire, la protection de l'environnement et de la biodiversité, le développement des infrastructures en Afrique subsaharienne et le développement du secteur privé.

Le CICID de juillet 2004 a également élargi la compétence opérationnelle de l'AFD, opérateur-pivot de la coopération française dans la ZSP. Elle s'étend désormais aux secteurs suivants : agriculture et développement rural, santé et éducation de base, formation professionnelle, environnement, secteur privé, infrastructures et développement urbain. Cette redéfinition des secteurs de compétence a conduit au transfert à l'Agence de plusieurs projets du FSP au cours de l'année 2005. Les modalités de ce transfert, qui devrait être achevé début 2006, sont détaillées infra dans la partie relative au programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement ».

Afin de clarifier les relations entre l'Agence et ses tutelles (et avec les ambassadeurs au niveau local) et de préciser ses modalités de rémunération ainsi que le régime juridique applicable à ses opérations, le CICID du 20 juillet 2004 a acté le principe d'une convention-cadre liant l'établissement à l'Etat, dont le projet a été présenté lors du CICID de mai 2005. Ce projet prévoit notamment que l'AFD puisse gérer des opérations pour le compte des collectivités territoriales. En outre, un contrat d'objectifs et de moyens doit être signé entre le MAE et l'AFD et est subordonné à l'avis que rendra le Conseil d'Etat sur les nouveaux statuts de l'Agence. L'ensemble du processus connaît un certain retard, mais doit constituer, selon votre rapporteur spécial, l'occasion pour le MAE de mieux s'investir dans les activités de l'AFD et d'exercer une tutelle plus vigilante que par le passé sur ses opérations.

Le MAE intervient pour sa part dans les secteurs suivants : soutien à l'Etat de droit, à la réforme de l'Etat, à la gouvernance institutionnelle et financière et à la définition des politiques publiques, soutien à la coopération décentralisée et non gouvernementale, appui à la francophonie et à l'enseignement du français, coopération culturelle et scientifique, formation et enseignement supérieurs, recherche.

Une des conséquences de ce transfert de compétences tient au recentrage des fonctions occupées par les agents des SCAC, conduisant à certaines fermetures de postes. Les 55 SCAC de la ZSP sont concernés en l'état actuel, et les économies suscitées s'élèveraient sur trois années à 4,7 millions d'euros.

En complément de ces orientations, le CICID de mai 2005 a rappelé le rôle dévolu au ministre chargé de la coopération. Il est le chef de file au sein du gouvernement pour l'APD, composante de l'action extérieure de la France. A ce titre, il préside la nouvelle Conférence d'orientation stratégique et de programmation (COSP), qui regroupe l'ensemble des acteurs de l'APD dans le cadre du DPT et coordonne l'action de l'ensemble des ministères en matière d'APD. Au niveau local, l'ambassadeur veille à la cohérence du dispositif général de coopération de la France.

Le CICID du 18 mai 2005 a également demandé au MAE d'élaborer une nouvelle stratégie en matière de gouvernance afin de contribuer à la consolidation de l'Etat de droit, des droits de l'homme et de la démocratie et de renforcer la gestion transparente et efficace des affaires publiques.

Au MINEFI, la création de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), issue de la fusion de trois directions, a déjà suscité une réorganisation des services, notamment ceux en charge des affaires internationales. La fusion a ainsi permis de dégager des synergies nouvelles entre services et rationaliser leurs compétences respectives. La SMR du MINEFI pour 2005 n'intègre dès lors aucune action relevant du programme 110.

Votre rapporteur spécial relève cependant que l'évaluation de l'APD française souffre de réelles lacunes. Ainsi le groupe de travail interministériel sur l'évaluation de l'efficacité de la coopération internationale et de l'aide au développement13(*) n'a fonctionné que durant une période de trois ans - avec une activité réduite14(*) - et n'existe plus depuis le départ à la retraite de son président en 2003. En outre, l'enquête de la Cour des comptes sur les fonds octroyés par le MAE aux ONG française, remise en juin 2005 et que votre commission des finances avait sollicitée en application de l'article 58 2° de la LOLF, a révélé que la démarche évaluative n'était pas systématique, peu suivie d'effets et pouvait donner lieu à une certaine endogamie. La DGCID a en effet parfois recours à des ONG ou des collectifs qui sont à la fois financés pour des projets et retenus comme évaluateurs d'autres projets, d'où des risques de conflit d'intérêt15(*).

* 12 Le CAD relevait notamment que « l'approche française entraîne l'éparpillement des interventions à différents niveaux et implique une gamme variée d'acteurs et d'instruments dont la mise en cohérence et l'articulation pourraient être mieux assurées. Des priorités sectorielles ont été établies (...) mais le lien avec la réduction de la pauvreté et des inégalités n'est pas toujours établi. (...) ».

* 13 Prévu au titre de l'article 5 du décret du 4 février 1998 relatif au nouveau dispositif de la coopération française.

* 14 Un rapport portant sur « l'évaluation des programmes d'évaluation » de la coopération internationale a été présenté par le président du groupe de travail à une réunion du CICID fin 2000. Il n'y a pas eu d'autres rapports depuis cette date.

* 15 La Cour relève ainsi que « les liens qui existent entre ces évaluateurs et les opérateurs de terrain d'une part, et d'autre part l'influence que peut avoir sur la démarche évaluative la perspective d'être à l'avenir jugé à son tour en tant qu'opérateur peuvent altérer la sérénité et l'objectivité du jugement porté ».