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Projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration : (rapport)

 

Article 24 bis (nouveau) (art. L. 313-14 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Création d'une procédure d'admission exceptionnelle au séjour

Le présent article tend à créer une nouvelle sous-section 7 intitulée « L'admission exceptionnelle au séjour » au sein de la section 2 du chapitre III du titre I du livre III du CESEDA. Cette sous section, qui s'insérerait après celle relative à la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale », comporterait un article unique L. 313-14.

Introduit par un amendement du gouvernement déposé au cours de la discussion en séance publique, cet article a pour objet :

- de créer une nouvelle procédure de régularisation qui soit réellement « au cas par cas » ;

- d'homogénéiser les pratiques préfectorales en matière de régularisation en précisant les critères à prendre en compte.

1. Le droit en vigueur

Plusieurs dispositifs permettent de régulariser des étrangers en situation irrégulière en France.

L'article L. 313-11 du CESEDA permet la délivrance de plein droit d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale », sous diverses conditions :

- aux mineurs résidant habituellement en France depuis l'âge de treize ans ;

- aux étrangers en situation illégale conjoints de Français ;

- aux étrangers en situation illégale parents d'enfant français mineur ;

- aux étrangers nés en France qui ont résidé au moins huit ans en France de façon continue et qui y ont suivi au moins cinq ans de scolarité après l'âge de dix ans ;

- aux étrangers en situation illégale gravement malades.

Hormis ces cas particuliers, trois principales procédures permettent au préfet de procéder à des régularisations.

Tout d'abord, le 3° de l'article L. 313-11 du CESEDA permet de délivrer une carte « vie privée et familiale » aux étrangers justifiant de dix années de résidence habituelle en France. Il ne s'agit pas d'une procédure de régularisation « au cas pas cas » à proprement parler puisque la délivrance de la carte est de droit dès lors que dix années de résidence sont établies.

Ensuite, le 7°  du même article autorise la délivrance d'une carte « vie privée et familiale » aux étrangers ne relevant d'aucune autre catégorie du CESEDA, dont les liens personnels et familiaux en France sont tels qu'une décision d'éloignement serait contraire à l'article 8 de la CEDH. Il a pour objet de mettre fin aux situations d'étrangers ni régularisables, ni expulsables.

Enfin, chaque préfet conserve un pouvoir d'appréciation dont il peut user dans des situations particulièrement dignes d'intérêt, pour admettre au séjour des étrangers en dehors des critères légaux, sur la base de considérations humanitaires.

Le ministère de l'intérieur diffuse régulièrement des circulaires aux préfectures afin de préciser les modalités d'instruction des demandes d'admission au séjour des étrangers en situation irrégulière, à la lumière notamment de l'évolution de la jurisprudence administrative, et de recommander l'instauration d'un dialogue avec les associations de défense des étrangers.

Ainsi, deux circulaires du 19 décembre 2002 et du 30 octobre 2004 ont donné des exemples de situations pouvant justifier l'usage de ce pouvoir d'appréciation. Elles concernent :

- les étrangers accompagnant des personnes malades ou handicapées de nationalité française ou régulièrement installées en France ;

- les femmes victimes de violences conjugales, de mariage forcé ou de répudiation ;

- les situations humanitaires de familles démontrant une volonté forte d'intégration au regard notamment de l'ancienneté de leur séjour habituel sur le territoire français, de leur niveau d'insertion dans la société française et de la scolarisation des enfants.

2. Le texte soumis au Sénat

En premier lieu, il faut mentionner que l'article 24 du projet de loi tend à abroger la procédure de régularisation des étrangers justifiant de dix années de résidence habituelle en France. Cette procédure ne consiste pas à régulariser « au cas par cas » mais à créer un droit à la régularisation85(*).

En second lieu, le présent article a pour objet de mieux formaliser le pouvoir de régularisation de l'autorité administrative, aujourd'hui laissé pour une large part à l'appréciation des préfets. Elle donne une base légale à des régularisations accordées au vu de situations individuelles.

L'article L. 313-14 créé par le présent article prévoit qu'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » pourrait être délivrée, sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, à l'étranger dont l'admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu'il fait valoir.

Les critères ainsi retenus sont volontairement très larges pour embrasser des situations très diverses ne se confondant pas avec celles relevant du 7° de l'article L. 313-11 du CESEDA et allant bien au-delà de la catégorie des étrangers justifiant de dix ans de résidence habituelle.

Toutefois, pour réduire l'imprécision de ces critères sans figer pour autant la procédure d'admission exceptionnelle au séjour dans un cadre trop rigide, il serait confié à une Commission nationale de l'admission exceptionnelle au séjour le soin de les préciser. Il s'agirait d'une sorte de délégation de pouvoir par l'autorité administrative.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale ne détaille pas la composition de cette commission, mais elle pourrait être composée de responsables des administrations compétentes et de représentants de la société civile.

Sur la base de ces critères, les préfets continueraient d'être compétents pour examiner seuls les demandes de régularisation.

Toutefois, dans le cas où la demande serait formée par un étranger justifiant par tout moyen résider en France habituellement depuis plus de dix ans, l'avis de la Commission nationale de l'admission exceptionnelle au séjour serait obligatoirement requis.

Cette dernière disposition tend à placer dans une position privilégiée les étrangers relevant à ce jour de la procédure de régularisation automatique prévue à l'article L. 313-11 du CESEDA. Cela est d'autant plus le cas que les années durant lesquelles l'étranger se serait prévalu de documents d'identités falsifiés ou d'une identité usurpée pourraient être prises en compte pour le décompte des dix années. Rappelons que, selon le droit en vigueur, les étrangers demandant à être régularisés en justifiant de dix années de résidence ne peuvent prendre en compte ces années.

Par ailleurs, cette commission nationale pourrait être également saisie par le ministre de l'intérieur, saisi d'un recours hiérarchique contre un refus d'admission exceptionnelle au séjour. Il reviendrait à un décret en Conseil d'Etat de préciser les conditions dans lesquelles le ministre de l'intérieur saisirait la commission.

Enfin, cette commission présenterait chaque année un rapport évaluant les conditions d'application en France de l'admission exceptionnelle au séjour.

Au bout du compte, la Commission nationale d'admission exceptionnelle au séjour aurait une double fonction :

- rompre pour une part la situation d'affrontement entre pouvoirs publics et associations de défense des étrangers en les associant au sein de la commission ;

- résorber les divergences d'application de la loi entre les préfectures en matière de régularisation des étrangers, la commission ayant pour mission de définir les critères généraux, d'émettre un avis sur des dossiers individuels et d'évaluer la mise en oeuvre du dispositif.

3. La position de votre commission des lois

Le présent article prévoit que la Commission nationale de l'admission exceptionnelle au séjour précise les critères d'admission exceptionnelle au séjour.

Toutefois, il est apparu à votre commission que cette formule pouvait s'apparenter à une quasi-délégation du pouvoir réglementaire. Afin de ne pas ériger cette commission en une sorte d'autorité administrative indépendante, elle a souhaité préciser par un amendement que la commission nationale exprimait un avis simple sur ces critères, le ministre restant l'autorité compétente pour définir les critères.

Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 24 bis ainsi modifié.

* 85 Voir le commentaire de cet article.