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Projet de loi de finances pour 2007 : Budget annexe - Publications officielles et information administrative

 

N° 78

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2007, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 35

PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Rapporteur spécial : M. Bernard VERA

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3341, 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 (2006-2007)

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La création d'une mission commune « Publications officielles et information administrative » répond à plusieurs nécessités :

- mettre en conformité le budget annexe des Journaux officiels, mission mono-programme, avec l'article 7 de la LOLF ;

- optimiser l'offre de service aux usagers et aux acteurs de la vie publique en rassemblant les potentialités de chacune des directions en matière de diffusion, d'édition, d'impression et d'information publique ;

- rationaliser les moyens de l'administration afin de réduire les coûts des entités publiques concernées et de réaliser des économies pour le contribuable.

Le rattachement des Centres interministériels du renseignement administratif (CIRA) à la Documentation française permettra la création d'un pôle unique multicanal du renseignement administratif pour une meilleure information aux usagers.

Un audit de modernisation sur l' « Etat éditeur », lancé en octobre 2006, aura pour objectif de mettre en évidence les économies induites par les suppressions des doublons et les mutualisations de moyens entre les centres, ainsi qu'une rationalisation de l'action de l'administration dans ce domaine.

La mise en place de plans sociaux à la direction des Journaux officiels et à la SACI-JO doit se faire dans le double souci de préserver l'intérêt des personnels et maintenir la qualité et la pérennisation des missions de service public des Journaux officiels.

L'intégration de nouveaux travaux confiés par la Documentation Française et la recherche de nouvelles coopérations avec d'autres organismes, doivent permettre le maintien des effectifs prévus au terme des plans sociaux, assurant ainsi l'avenir des personnels dont le savoir-faire constitue une garantie de qualité et de fiabilité.

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION

L'article 17 du projet de loi de finances pour 2007, tel que déposé par le gouvernement, prévoit la création d'un budget annexe dénommé « Publications officielles et information administrative », réunissant dans une mission deux programmes intitulés « Accès au droit, publications officielles et annonces légales » et « Edition publique et information administrative », correspondant respectivement aux activités de la direction des Journaux officiels et à celles de la direction de la Documentation française.

Rattachées aux services du Premier ministre, les activités menées respectivement par la direction des Journaux officiels au travers d'un budget annexe depuis 1979, et pour la direction de la Documentation française au travers d'un compte de commerce, concourent à une information publique de qualité, accessible à l'ensemble des acteurs de la vie politique, économique et sociale et contribuent au bon fonctionnement de la nation.

Il est apparu, en effet, cohérent de rassembler ces actions publiques convergentes au sein d'une mission unique, telle que le prévoit l'article 7 de la LOLF, alinéa 2 : « Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission ».

La décision de rassembler la direction des Journaux officiels et la Documentation française en une même mission répond à une double nécessité : d'une part, le budget annexe des Journaux officiels, mission mono-programme dans la loi de finances pour 2006, se devait d'être en conformité avec l'article 7 alinéa 2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), et d'autre part, une mutualisation des moyens de ces services, rendue nécessaire par la modernisation de l'Etat.

A. LA MISE EN CONFORMITÉ DU BUDGET ANNEXE DES JOURNAUX OFFICIELS AVEC LA LOLF

Alors que la LOLF est totalement entrée en vigueur depuis le 1er janvier de cette année, le budget annexe des Journaux officiels constitue une mission ne comprenant qu'un seul programme, contrairement à ce que prévoit l'article 7 de cette loi organique. Cette situation, « tolérée en 2006 », ne pouvait être reconduite. En effet, le Conseil constitutionnel, saisi sur ce sujet à l'occasion de la loi de finances pour 2006, a considéré1(*) que les « missions « mono-programme » s'inscrivaient dans le cadre de la mise en place d'une nouvelle nomenclature budgétaire, qu'afin de laisser aux autorités compétentes le temps de procéder aux adaptations nécessaires et de surmonter les difficultés inhérentes à l'application d'une telle réforme, la mise en conformité des missions « mono-programme » et des nouvelles règles organiques pourrait n'être effective qu'à compter de l'année 2007 ».

Il a, par conséquent, considéré2(*) que « le budget annexe des Journaux officiels, mission « mono-programme », devrait être mis en conformité à compter de l'année 2007 et que, sous cette réserve, il n'y avait pas lieu de le déclarer contraire à la Constitution ».

Conseil constitutionnel
Extraits de la décision n° 2005-530  DC du 29 décembre 2005

26. Considérant, toutefois, que la présentation du compte d'affectation spéciale critiqué et des autres missions « mono-programme » s'inscrit dans le cadre de la mise en place d'une nouvelle nomenclature budgétaire ; qu'afin de laisser aux autorités compétentes le temps de procéder aux adaptations nécessaires et de surmonter les difficultés inhérentes à l'application d'une telle réforme, la mise en conformité des missions « mono-programme » et des nouvelles règles organiques pourra n'être effective qu'à compter de l'année 2007 ;...

...36. Considérant qu'aux termes du premier alinéa du I de l'article 18 de la loi organique du 1er août 2001 : « Des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services » ; qu'aux termes de la première phrase du premier alinéa de son II : « Un budget annexe constitue une mission, au sens des articles 7 et 47 » ;

37. Considérant que le budget annexe « Journaux officiels » ne comporte qu'un programme ; que, comme il a été dit ci-dessus, une mission ne saurait comporter un programme unique ; que ce budget annexe et les nouvelles règles organiques devront être mis en conformité à compter de l'année 2007 ; que, sous cette réserve, il n'y a pas lieu, en l'état, de le déclarer contraire à la Constitution ;...

Sous peine d'inconstitutionnalité, il était donc nécessaire que la mission mono-programme « Journaux officiels » soit transformée.

Des réflexions sur un rapprochement entre la direction des Journaux officiels et la Documentation française avaient été engagées dès 2005 sur les coopérations possibles entre ces deux directions, destinées notamment à tirer parti de leurs atouts respectifs.

L'article 17 du projet de loi de finances pour 2007, tel que déposé par le gouvernement, tend à créer un « budget annexe élargi », rassemblant le budget annexe des Journaux officiels et le compte de commerce de la Documentation française.

B. LA DOCUMENTATION FRANÇAISE DEVIENT UN BUDGET ANNEXE

Les structures du programme étaient rattachées en 2006 au programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement »  et au compte de commerce n° 902-32.

Créée en 1945, la direction de la Documentation française est une direction d'administration centrale des services du Premier ministre, placée sous l'autorité du Secrétaire général du gouvernement.

Elle bénéficie, par ailleurs, du compte de commerce n° 902-32 créé par l'article 58 de la loi de finances pour 1979, retraçant l'ensemble des opérations de recettes et de dépenses auxquelles donnent lieu l'élaboration, l'édition et la diffusion des études et documents d'information générale et de vulgarisation réalisés par la direction, de même que la diffusion, sous toutes formes et sur tout support, des documents et informations des administrations et services publics.

Le double mode de financement de la Documentation française, par le budget général d'une part, et des ressources propres inscrites au compte de commerce, d'autre part, traduit la dualité de ses missions, qui ne relèvent que pour partie du secteur commercial et concurrentiel.

Pour devenir un budget annexe, les rémunérations de la Documentation française devaient être considérées comme des redevances, conformément à l'article 18 de la LOLF3(*). Le décret n° 2006-1208 du 3 octobre 2006 énumère les prestations de la Documentation française pouvant donner lieu à rémunération pour service rendu. La direction de la Documentation française, service du Premier ministre, réunit ainsi les conditions pour devenir un budget annexe et former, avec la direction des Journaux officiels, un budget annexe commun.

Parallèlement, seront supprimés le compte de commerce « Opérations à caractère industriel et commercial de la Documentation française » et le budget annexe « Journaux officiels ».

C. UNE MISSION COMPOSÉE DE DEUX PROGRAMMES DISTINCTS

La spécificité des tâches accomplies par la direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française justifie la traduction de cette mission unique en deux programmes distincts. A partir de 2007, la direction des Journaux officiels est chargée de la mise en oeuvre du programme 621 « Accès au droit, publications officielles et annonces légales » et la Documentation française du programme 622 « Edition publique et information administrative ». Les responsables de programme sont respectivement, M. Jean-Paul Bolufer, directeur des Journaux officiels, et M. Olivier Cazenave, directeur de la Documentation française.

Les crédits de la mission s'élèvent, pour 2007, à 190,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 196,9 millions d'euros en crédits de paiement. La mission supporte 1.032 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Crédits de la mission « Publications officielles et information administrative »

(en euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

ETPT

Accès au droit, publications officielles et annonces légales

142.016.704

148.741.704

617

Edition publique et information administrative

48.215.000

48.215.000

415

Total de la mission

190.231.704

196.956.704

1.032

* 1 Décision n°  2005-530  DC du 29 décembre 2005, considérant 26.

* 2 Décision n° 2005-530  DC du 29 décembre 2005, considérants 36 et 37.

* 3 Article 18 de la LOLF : « Des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services... ».