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Projet de loi de finances pour 2007 : Budget annexe - Publications officielles et information administrative

 

III. LE PROGRAMME 621 « ACCÈS AU DROIT, PUBLICATIONS OFFICIELLES ET ANNONCES LÉGALES »

Le programme recouvre les deux principales missions de service public de la direction des Journaux officiels : mettre à la disposition de tous les normes juridiques françaises ainsi que les débats parlementaires et les décisions du Conseil constitutionnel ; publier les annonces légales ou économiques et financières.

La finalité du programme est de développer des moyens pour acquérir, traiter et diffuser ces données sous forme imprimée et/ou par voie électronique, dans des conditions garantissant leur intégrité, dans les meilleurs délais et au moindre coût.

Le découpage du programme s'appuie sur les métiers exercés, en distinguant les opérations de collecte et de traitement des données (action n° 1) et les opérations de diffusion (action n° 2). Les activités de soutien à la production sont regroupées dans une troisième action.

A. LES CRÉDITS DU PROGRAMME

1. Les recettes pour 2007 en hausse : + 7,2 %

Les recettes de la direction des Journaux officiels sont attendues à 182,85 millions d'euros, en hausse de 7,2 % % par rapport à la loi de finances initiale 2006.

Les prévisions de recettes d'annonces pour 2007 s'élèvent à 162,21 millions d'euros, en hausse de 12 % par rapport à la LFI 2006.

D'une façon générale, les recettes n'ont pas subi les reculs envisagés par les prévisions budgétaires. Ainsi, en 2005, sur un recul de 4,26 % des annonces BODACC envisagé, la baisse est confirmée à hauteur de 3,20 % seulement. Une baisse de 29 % des annonces BALO attendue en 2005 dans la perspective de la mise en oeuvre d'un nouveau système de facturation accompagnant une baisse de tarif n'a pas eu lieu compte tenu de retards techniques. Les recettes progressent de plus de 43 % par rapport à la prévision 2005. Les recettes du BOAMP progressent à plus de 71 millions d'euros contre 41 millions d'euros attendus, démentant à nouveau les craintes d'une chute de l'activité en secteur concurrentiel.

La progression des recettes d'exploitation et le recul des dépenses courantes ont porté en 2005 l'excédent d'exploitation à près de 56,5 millions d'euros. Le reversement au Trésor 2005 a été effectué pour le montant prévu en LFI, soit 0,276 million d'euros. Le complément a été porté en résultat de l'exercice pour abonder les réserves de la direction des Journaux officiels.

Pour 2007, les recettes hors annonces (21,6 millions d'euros) reculent de près de 15 %, toutes les catégories étant concernées. Ainsi, les ventes au numéro et les abonnements se replient de 22 % et 14 %, concurrencés par la diffusion Internet.

Les recettes exceptionnelles progressent de 150 %, représentant 4,67 millions d'euros. L'explication tient à ce qu'en 2005, ont été « régularisées » les charges à payer rattachées à deux années (2003 et 2004) au lieu d'une seule jusque là (N -2).

2. Les crédits en baisse pour 2007 : - 15 % en crédits de paiement

Les crédits du programme 621 demandés pour 2007 s'élèvent à 142,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (- 20 %) et 148,74 millions d'euros en crédits de paiement, - 15 % par rapport à 2006.

a) Des besoins de fonctionnement en diminution : - 10,6 %

Les besoins de fonctionnement pour 2007 (93,86 millions d'euros en autorisations de programme et 100,59 millions d'euros en crédits de paiement) sont en baisse, respectivement de 19,5 % et 12,3 %.

Cette baisse résulte de plusieurs actions :

- la baisse des dépenses de sous-traitance qui atteint 5,3 millions d'euros, et l'internalisation d'activités sur le BALO (action 1) ;

- les crédits de l'action 2, en recul de 10,31 millions d'euros (- 24 % par rapport à 2006), reflètent les conséquences de la politique de dématérialisation : baisse des achats de papier de 30 % (soit - 2 millions d'euros) ; baisse des achats d'emballages de 46 % ; repli des frais d'envoi de presque 30 % (- 4,3 millions d'euros) en raison de la baisse des abonnements papier ; baisse de 35 % des coûts attachés aux plaques « offset » ;

Par ailleurs, le rapprochement engagé avec la Documentation française, qui assure dorénavant une grande part de la diffusion des ouvrages de la direction des Journaux officiels, conduit à réduire les dépenses de publicité de la direction des Journaux officiels (- 0,6 million d'euros) et le montant des achats de marchandises destinées à être revendues en l'état.

- des économies de 1,19 million d'euros à l'action 3, afférentes à l'informatique de soutien et aux contrats d'entretien rattachables à l'action de diffusion.

Les dépenses relatives à la SACI-JO, jusque là considérées comme des dépenses de personnel, sont, à compter du budget 2007, des dépenses de fonctionnement relevant du titre 3. Constatées à plus de 50 millions d'euros en 2005 et prévues à 49 millions d'euros en LFI 2006, les dépenses SACI-JO seront en réalité inférieures et la prévision 2007 a été abaissée à 44,7 millions d'euros.

b) Investissement : poursuite des projets engagés

Les dépenses d'investissement attendues pour 2007 s'élèvent à 7,42 millions d'euros en AE et 14,15 millions d'euros en CP, l'écart traduisant la poursuite d'un programme d'investissements informatiques correspondant à des projets stratégiques déjà engagés. Ces crédits permettront de financer :

- deux projets stratégiques : le système de bases de données juridiques et la nouvelle plate forme de production éditoriale (NPPE) (action 1) ;

- des opérations prévues pour 2007 concernant en particulier des travaux de mise en conformité des installations et de sécurisation des approvisionnements (électricité, air comprimé ...) (action 2) ;

- la poursuite des projets informatiques en cours (action 3) : le système d'information de ressources humaines (SIRH), la gestion des relations clients (GRC), la comptabilité, le système d'information d'aide à la décision (SIAD) ;

- et des opérations de réaménagement des locaux (2,95 millions d'euros en CP).

Au terme de l'année 2005, 85,8 % des autorisations d'engagement sur l'ensemble des projets (16,8 millions d'euros sur 19,6 millions d'euros) ont été effectués.

c) Les dépenses de personnel en hausse : + 1,5 %

La masse salariale, 48,15 millions d'euros en AE et CP, est en hausse de 1,5 %.

En dépit des réductions des effectifs (non remplacement de départs, moindre recours aux contrats à durée déterminée (CDD), les dépenses de personnel, entendue dans leur acception la plus large (y compris rémunération des fonctionnaires, versements aux caisses de pension, comité social...) progressent pour plusieurs raisons : des augmentations collectives conventionnelles (+ 1,95 %), près d'un point au titre du « glissement vieillesse technicité » (GVT), du recours important aux heures supplémentaires pour compenser une politique volontaire de réduire le nombre de CDD, de nombreux chantiers de mise en oeuvre d'outils de gestion, GRC, SIRH, SI Finance..., du renforcement de l'encadrement et recrutement de spécialistes informatiques, des versements aux caisses de retraites à la charge de l'Etat (7,68 millions d'euros, en augmentation de 8 %).

Le problème particulier du financement de l'entrée
dans le régime AGIRC-ARRCO

Le poids croissant du déficit de la caisse de pensions, lié à l'accroissement du poids démographique des retraités dans un dispositif à cotisations forfaitaires, avait conduit la direction des Journaux officiels à engager une réflexion sur la réforme du régime, en explorant notamment la voie de l'intégration des personnels dans les régimes ARRCO et AGIRC.

La mise à l'étude du projet d'application aux personnels de la SACI-JO et de la direction des Journaux officiels du régime exceptionnel de cessation anticipée d'activité déjà en vigueur depuis le 1er janvier 2006 au sein de la presse parisienne a conduit à surseoir à cette réforme, la somme demandée par les caisses générales pouvant atteindre 150 millions d'euros.

En corollaire, la provision de 9,6 millions d'euros inscrite en 2006 au titre du financement de l'intégration n'a pas été reconduite lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2007.

B. LES EMPLOIS : + 43 EQUIVALENTS TEMPS PLEIN TRAVAILLÉ (ETPT)

1. Malgré une forte hausse des ETPT pour 2007...

Le plafond d'emplois demandé pour 2007 s'élève à 617 équivalents temps plein travaillé (ETPT), en hausse de 43 ETPT, s'expliquant par une mesure d'ordre afférente au décompte des contrats à durée déterminée et la suppression de deux ETPT. Les emplois se répartissent en 12 ETPT fonctionnaires, 568 ETPT en contrats à durée indéterminée (CDI) et 37 ETPT en CDD.

2. ... la réduction des effectifs se poursuit

Jusqu'en 2006, les sureffectifs ont été résorbés par voie de mobilité et de redéploiement interne. Compte tenu de leur ampleur croissante, il a été jugé nécessaire d'appliquer à partir de 2007, en l'adaptant aux conditions particulières des personnels de la direction des Journaux officiels, le plan d'accompagnement social mis en oeuvre en presse quotidienne parisienne en 2005 et en presse régionale et départementale en 2006, pour répondre aux impératifs de modernisation de ce secteur.

Des accords salariaux, portant sur l'adaptation des effectifs, l'évolution de la charge de travail et la définition de nouveaux métiers, ont été engagés au printemps et résultent d'un double volontariat, tant celui de la direction des Journaux officiels que des salariés.

Les réductions d'effectifs se feront sans licenciement et dans une perspective de maintien de mission de service public par des personnels, quantitativement et qualitativement suffisants. La refonte du système d'information ressources humaines (outils de pilotage, de GPEEC et de formation) devrait se poursuivre en 2007.

a) Le dispositif des cessations anticipée d'activité

Le système actuel des cessations anticipées des travailleurs (CATS) se termine le 31 décembre 2006 et ne sera pas renouvelé. Il a conduit, pour la DJO, entre 2004 et fin 2006, 22 agents techniques cadres ou non-cadres à bénéficier d'une préretraite à partir de 57 ans (ouvriers) ou 57,5 ans (cadres techniques). 164 salariés de la SACI-JO sont partis avec ce système.

Un nouvel accord prévoit de nouveaux départs anticipés dans le cadre d'un plan calqué sur le plan RECAPP de la presse (régime exceptionnel de cessation d'activité des personnels de la presse parisienne).

Aux termes des accords en cours de discussion avec les partenaires sociaux, il est prévu de permettre aux agents de la direction des Journaux officiels âgés de 55 ans et plus de bénéficier, s'ils le souhaitent, d'une cessation anticipée d'activité, sous réserve qu'ils remplissent certaines conditions d'ancienneté et de cotisation aux régimes d'assurance vieillesse et que leur départ soit compatible avec la nécessité pour l'institution de garantir la continuité du service public. Les effectifs potentiellement concernés s'élèveraient, sur la durée totale du plan (2007/2011), à 175 agents, 87 départs étant susceptibles de se produire dès la première année. Les départs ainsi réalisés n'auront pas vocation à être remplacés, sauf exception pour des profils d'emplois très spécialisés.

Eu égard à l'importance de ce dispositif qui devrait toucher plus d'un quart des effectifs actuels de la direction des Journaux officiels, un plan d'accompagnement ambitieux de redéploiement, de mobilité et de formation devrait être mis en oeuvre.

A la SACI-JO, le plan RECAPS « régime exceptionnel de cessation d'activité des personnels de la SACI-JO » prévoit une réduction de 50 % des effectifs sur trois ans, dont la moitié la première année, avec un départ possible à partir de 50 ans sous conditions d'ancienneté et de cotisation aux régimes d'assurance vieillesse.

b) Une réduction importante des contrats à durée déterminée (CDD)

Une diminution des CDD liés au surcroît d'activité a été engagée en s'appuyant, d'une part, sur des actions de redéploiements et de mutations prioritaires et, d'autre part, sur la simplification et la numérisation croissante du processus de passation des annonces de marchés publics.

A la DJO, la politique de réduction du recours au personnel temporaire engagée depuis 2004 a largement porté ses fruits en ce qui concerne, tant les CDD en remplacement d'agents absents que les CDD en surcroît. L'objectif bisannuel fixé pour 2005/2006 est une diminution d'au moins 30 % du volume de CDD consommés (qui devrait être ramené à 31,08 ETPT fin 2006).

Le dispositif a été complété par la signature d'un accord, en août 2005, instaurant un système de « poly-aptitude » permettant à une équipe formée à cet effet d'effectuer le traitement de tous les types d'annonces officielles et de permettre ainsi une meilleure gestion des flux saisonniers sans avoir recours aux CDD.

A la SACI-JO, le travail temporaire prend la forme des appels aux permanences du syndicat du livre parisien. Les négociations des derniers mois devraient conduire à partir de 2007 à une diminution de ces appels.

c) Mutualisation des tâches

La direction des Journaux officiels s'est engagée parallèlement dans un processus de mutualisation des tâches. Au-delà des tâches très segmentées de vérification et de fabrication effectuées respectivement par les personnels de la DJO et de la SACI-JO, l'objectif est de mettre en place des services mixtes dès 2007, afin d'assurer une meilleure unité des personnels et la pérennisation des entités. Par conséquent, la mobilité interne sera privilégiée et de grands chantiers de formation engagés. A ce jour, 82 personnes seraient concernées par cette mutualisation.

Cette nouvelle organisation du travail aurait pu être considérée comme un « prêt de main d'oeuvre » illicite, au regard des articles L 125-1 et L 125-3 du code du travail. Un amendement du gouvernement à l'article 22 du projet de loi « participation et actionnariat salarié »4(*) récemment adopté au Sénat, a pour objet de compléter l'article 22 par le paragraphe suivant :

« Les articles L. 125-1 et L. 125-3 du code du travail ne font pas obstacle à ce que les salariés de la Société anonyme de composition et d'impression des Journaux Officiels soient employés à des travaux relevant de la direction des Journaux officiels. »

Art L. 125-1 : Toute opération à but lucratif de fourniture de main-d'oeuvre qui a pour effet de causer un préjudice au salarié qu'elle concerne ou d'éluder l'application des dispositions de la loi, de règlement ou de convention ou accord collectif de travail, ou "marchandage", est interdite.

Art L. 125-3 : Toute opération à but lucratif ayant pour objet exclusif le prêt de main-d'oeuvre est interdite sous peine des sanctions prévues à l'article L. 152-3 dès lors qu'elle n'est pas effectuée dans le cadre des dispositions du livre 1er, titre II, chapitre IV du présent code relatives au travail temporaire.

C. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

L'objectif 1 « Recueillir, traiter et conserver à moindre coût et sans altération les données » vise à mesurer la performance de la DJO en phase de production amont. L'indicateur 1 « Taux moyen de saisie à la source » fait le rapport entre le nombre de pages saisies et le nombre de pages publiées et vise à améliorer la prise en charge des données sans ressaisie par la DJO ou la SACI-JO.

Le taux global de saisie à la source est passé de 24,4 % en 2003 à 58,2 % au 31 décembre 2005. Toutefois, le taux de dématérialisation touche inégalement les différentes publications en fonction de l'état d'avancement de la numérisation des données en amont chez les donneurs d'ordre de la DJO.

Ainsi, si les débats parlementaires, le BOAMP et le BALO sont transmis numériquement à 100 %, le JO « Lois et décrets », le « JO des associations » et les questions des parlementaires et réponses du Gouvernement sont encore totalement ou en grande partie saisis et corrigés manuellement. Les évolutions prévues avec les projets SOLON (JO « Lois et décrets ») et WALDEC (associations) devraient permettre d'amener en 2006 le taux de transmission numérisée à 70 % du nombre total de pages publiées.

Après une réalisation 2005 de 58,2 %, en retrait par rapport aux prévisions de 60 %, la prévision de 70 % pour 2006 semble ambitieuse et reste conditionnée au bon déroulement des projets SOLON et WALDEC en cours.

Le second indicateur « Pourcentage d'annonces traitées en moins de cinq jours », où l'aspect quantitatif allié à l'aspect qualitatif est pris en compte, remplace l'indicateur 2006 « Délai moyen de traitement d'une demande de publication d'une annonce ».

La mesure porte sur les avis d'appels publics à la concurrence du BOAMP, soit environ 130.000 annonces par an. L'enjeu, ici, est de réduire le plus possible le délai entre la date de dépôt des annonces au BOAMP par l'annonceur et la date de parution au Journal officiel, la cible étant de publier, en 2009, 97 % de ces annonces dans un délai inférieur au délai réglementaire de six jours (depuis le 1er septembre 2006).

Le résultat est satisfaisant, sur une prévision de 4 jours en 2005, une réalisation de 85,6 % en moins de cinq jours permet un objectif de 90 % sur 2007.

La performance de cet indicateur est essentielle compte tenu du montant des recettes du BOAMP, qui s'élèvent en 2005 à plus de 71 millions d'euros, et du secteur très concurrentiel des annonces de marchés publics.

L'évolution du « Coût moyen de traitement de la page publiée », à l'indicateur 3, n'a pu être mesurée à ce jour compte tenu des difficultés informatiques qui ont retardé la statistique et la performance.

A l'objectif 2 « Diffuser les données le plus largement possible en ayant recours aux vecteurs appropriés », les indicateurs de 2006 « Nombre de publications diffusées » et « Nombre d'abonnés aux éditions législatives et réglementaires » ont été supprimés.

Ayant qualifié ces éléments d'indicateurs d'activité dans son rapport pour 2006, votre rapporteur spécial ne peut qu'être satisfait de cette décision.

A l'indicateur 1, « Nombre de visiteurs uniques sur les sites divisé par le coût de gestion des sites », les informations de consultations sont collectées par une entreprise extérieure à partir de marqueurs installés sur les pages des sites « journal.officiel.fr » et « legifrance.fr ». En ce qui concerne le site Legifrance.fr, la réalisation 2005, à 10,85 points, dépasse la prévision de 9,34. De même pour le site Journal officiel, où la réalisation de 6,61 points dépasse le chiffre prévu de 6,03. Les résultats obtenus sont satisfaisants et devraient dépasser les prévisions inscrites en PLF 2007.

A l'indicateur 2, « Satisfaction des visiteurs des sites », les prévisions 2006 (60 %) devraient également être dépassées compte tenu de la réalisation 2005, où 62 % des visiteurs étaient satisfaits, en hausse de 4 points par rapport à la prévision.

L'indicateur 3 « Coût de diffusion » doit permettre de mesurer la productivité de la direction des Journaux officiels. Le coût réalisé en 2005 n'est pas connu, suite à des difficultés informatiques qui ont retardé la statistique. L'évaluation pour 2006 atteint 48 millions d'euros.

A l'objectif 3 « Assurer à moindre coût le soutien », deux nouveaux indicateurs ont été définis. Il s'agit, à l'indicateur 1, de mettre en évidence le « coût global de soutien divisé par le total des dépenses » et dans un second indicateur, les « dépenses de personnel divisées par les dépenses totales ». Compte tenu de la nouveauté de ces indicateurs, la performance ne peut être mesurée à ce jour. La prévision pour le premier indicateur est prudente, 28,35 % en 2006, abaissée à 22,2 % en 2007.

Le second indicateur indique un ratio de 69 % pour 2007, avec une cible de 60 % en 2012.

D. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 621

En ce qui concerne les tâches d'impression de la Documentation française reprises par la direction des Journaux officiels, la réduction importante des effectifs de la SACI-JO risque d'entraver le taux de réalisation dans ce domaine.

Une grande part des travaux d'impression de la Documentation française reste encore réservée à la sous-traitance auprès d'imprimeurs du secteur privé.

L'importante réduction des effectifs de la direction des Journaux officiels, due essentiellement à la dématérialisation des tâches, ne doit pas porter atteinte au maintien de la mission de service public des Journaux officiels.

Votre rapporteur spécial relaie l'inquiétude des salariés en ce qui concerne les annonces parues au BOAMP, qui craignent que la qualité n'ait à souffrir de la rapidité exigée par les objectifs de performance.

Il relève enfin, pour la troisième année consécutive, l'importance du déficit de la caisse des pensions. Aucune mesure concrète n'est, à ce jour, envisagée pour y remédier.

* 4 Projet de loi n° 15 (2006-2007) pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié