B. MODIFIER ET COMPLÉTER LE PROJET DE LOI AFIN DE RENFORCER LA PROTECTION DE LA PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE
Votre commission vous propose d'adopter des mesures complémentaires afin de garantir des réponses judiciaires adaptées au phénomène de la contrefaçon.
1. La suppression de la notion d'« échelle commerciale »
De nombreuses personnes entendues par votre rapporteur ont mis en exergue le caractère flou et imprécis de l'expression de « contrefaçon à l'échelle commerciale ». Définie par le considérant 14 de la directive comme une atteinte commise en vue d'obtenir un avantage économique ou commercial, direct ou indirect, cette expression apparaît pour le moins ambiguë, la notion d'« échelle » exprimant davantage une ampleur ou une étendue qu'une finalité .
Or, le projet de loi se borne à reprendre littéralement cette définition communautaire (par exemple à l'article 3 relatif aux brevets) sans la préciser davantage.
Sibylline, l'expression « échelle commerciale » est également une notion dangereuse qui pourrait susciter un abondant contentieux, comme l'a relevé fort opportunément M. Alain Carre-Pierrat, président de la quatrième chambre de la cour d'appel de Paris. À partir de quelles quantités de produits ou de quel montant doit-on considérer que le contrefacteur recherche un avantage économique ou commercial ? Qu'est-ce qu'un avantage indirect ? Votre rapporteur observe d'ailleurs que l'expression « échelle commerciale » n'a pas été transposée en propriété littéraire et artistique (articles 31 à 39 du projet de loi) et que l'article 3 de la directive exhorte les Etats membres à ne pas mettre en oeuvre des procédures « inutilement complexes ».
En outre, il convient de noter que la directive permet aux Etats membres de s'en écarter dès lors que la législation nationale est plus favorable aux titulaires de droits (article 2).
En conséquence, considérant qu'en tout état de cause, les juridictions saisies adapteront la réponse judiciaire à la gravité de la contrefaçon reprochée, votre commission vous propose de supprimer l'expression « échelle commerciale » de tous les articles du projet de loi où elle apparaît.
2. Des sanctions plus sévères envers la contrefaçon qui porte atteinte à la santé et la sécurité des personnes
Au cours des auditions, votre rapporteur a été frappé de constater que la contrefaçon ne portait pas seulement atteinte à des intérêts économiques protégés et à la loyauté du commerce, mais qu'elle pouvait, dans bien des cas, mettre en danger les personnes , dans le cas en particulier des médicaments, jouets, pièces de rechanges automobiles ou encore lunettes de soleil.
A l'instar de certaines infractions comme la tromperie (L. 213-1 du code de la consommation) ou la contrebande (article 414 du code des douanes) pour lesquelles les peines sont aggravées en cas d'atteinte à la santé ou la sécurité des personnes, votre commission estime que la contrefaçon doit, dans cette hypothèse, être sévèrement sanctionnée au plan pénal . Telle est d'ailleurs la position des instances communautaires : le 25 avril 2007, le Parlement européen a approuvé un projet de directive qui contraint les Etats membres à une harmonisation du droit pénal : pour les délits graves de contrefaçon, à savoir ceux commis par une organisation criminelle ou ceux comportant un risque pour la santé ou la sécurité des personnes, le texte prévoit que les contrefacteurs devraient encourir une peine de 300.000 euros d'amende et quatre ans de prison 24 ( * ) .
Or, le droit actuel ne punit la contrefaçon que de trois ans d'emprisonnement et 300.000 euros d'amende et ne retient comme circonstance aggravante, portant les peines à cinq ans de prison et 500.000 euros d'amende, que la commission de l'infraction en bande organisée .
Soucieux de combler un manque dans notre législation répressive et dans le respect de la directive 2004/48 dont le considérant 28 dispose que « les sanctions pénales constituent également un moyen d'assurer le respect des droits de la propriété intellectuelle », votre commission vous propose un amendement visant à porter à cinq ans d'emprisonnement et 500.000 euros d'amende la peine maximale encourue par tout contrefacteur de brevets, marques ou de dessins et modèles qui porte atteinte à la santé ou à la sécurité des personnes.
L'application aux brevets de cette circonstance aggravante se justifie par le fait que la contrefaçon d'une formule chimique d'un médicament dangereux pour la santé doit pouvoir être réprimée aussi sévèrement que la contrefaçon, par exemple, d'un jouet pour enfant représentant un danger pour sa sécurité.
En outre, afin d'harmoniser les rédactions entre les différents textes qui prévoient ce type de circonstance aggravante, il est proposé d'ajouter comme dans le cadre de l'infraction de tromperie susmentionnée, la dangerosité pour l'animal car certaines contrefaçons peuvent avoir des répercussions graves sur les animaux et, indirectement, sur l'homme. Ainsi en est-il de contrefaçons de médicaments vétérinaires ou de pesticides qui peuvent avoir des répercussions sur la reproduction ou la viabilité d'une espèce animale.
3. Un renforcement de la spécialisation des juridictions dans le domaine de la propriété intellectuelle
Le chapitre I er du projet de loi, relatif aux dessins et modèles, contient les adaptations du code de la propriété intellectuelle et du code de l'organisation judiciaire nécessaires à la mise en oeuvre du règlement (CE) 6/2002 du 12 décembre 2001 sur les dessins ou modèles communautaires . Le projet de loi crée, au sein du code de la propriété intellectuelle, un chapitre II dans le titre II du livre V intitulé « contentieux des dessins et modèles communautaire » et introduit un nouvel article L. 211-11-1 dans le code de l'organisation judiciaire confiant à des « tribunaux de grande instance spécialement désignés » le contentieux en matière de dessins ou modèles communautaires. Le ministère de la justice a fait savoir à votre rapporteur qu'il prévoyait de confier cette compétence au seul tribunal de grande instance de Paris, déjà doté d'une compétence exclusive en matière de marques communautaires.
Votre rapporteur se félicite d'une telle évolution.
En effet, il a pu constater, au cours de ses auditions, qu'un relatif consensus se dégageait autour de la nécessité de concentrer les compétences juridictionnelles dans un souci de compétitivité de notre droit. On observe, d'ores et déjà, ces dernières années, une certaine tendance à la spécialisation en matière de propriété intellectuelle :
- en 2002, le tribunal de grande instance de Paris a reçu une compétence exclusive en matière de marques communautaires , y compris lorsque le contentieux porte à la fois sur une question de marque et sur une question connexe de dessins et modèles ou de concurrence déloyale ;
- en matière de brevets et de produits semi-conducteurs , le décret n° 2005-1756 du 30 décembre 2005 a fixé à sept le nombre de TGI compétents ratione materiae, sur 181 TGI existants en France (article R. 631-2 du CPI) ;
- en matière de certificats d'obtentions végétales , le même texte a fixé à dix le nombre de TGI compétents (article R. 631-1 du CPI) 25 ( * ) .
Ce mouvement de spécialisation des juridictions dans des matières complexes, notamment en matière de propriété intellectuelle, doit être encouragé et poursuivi . Le rapport d'information de la commission des lois du Sénat sur l'évolution des métiers de la justice 26 ( * ) , publié en 2002, l'avait d'ailleurs fortement préconisé (recommandation n° 37) :
« Afin de renforcer l'efficacité et la crédibilité du service public de la justice et de permettre aux magistrats de rendre une justice de qualité, la mission souhaite la création de nouveaux pôles et la poursuite du mouvement actuel de spécialisation dans des matières très complexes. Une telle évolution constitue en effet une clef d'avenir cruciale pour la justice française. »
Votre rapporteur souscrit pleinement à cette analyse. Non seulement la spécialisation améliore le fonctionnement de l'institution judiciaire , mais elle est, en plus, un élément essentiel du rayonnement du droit français dans le monde et de l'attractivité juridique du territoire français.
Ainsi la spécialisation d'une juridiction, par exemple le tribunal de grande instance de Paris dans le domaine de la propriété intellectuelle, valorise son activité judiciaire par rapport à d'autres systèmes étrangers, et favorise ainsi l'installation de certaines grandes entreprises, confiantes dans une justice d'excellence et hautement spécialisée.
Entendu par la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice en 2002, M. Guy Canivet, alors premier président de la Cour de cassation, avait d'ailleurs illustré cette dynamique très positive en citant l'exemple des Pays-Bas : « Ainsi, si l'on prend l'exemple des Pays-Bas, les Hollandais ont bien compris qu'en matière de brevets en créant une juridiction très spécialisée, très performante, toute une partie de l'activité économique, grâce à des avocats et à des experts spécialisés, pouvait se développer autour de la juridiction. »
Inversement, il s'agit de protéger les intérêts des entreprises françaises installées dans notre pays qui aspirent à bénéficier, en France, d'un système juridictionnel efficace. C'est ce que résume le rapport précité sur l'économie de l'immatériel :
« Le premier enjeu est bien évidemment celui d'une protection effective des entreprises détentrices de droits de propriété intellectuelle. Le second enjeu, pour la France et les entreprises françaises, est de disposer d'un système juridictionnel de référence en matière de propriété intellectuelle. En effet, le marché français reste pour nombre d'entreprises françaises un marché déterminant et les entreprises se trouveraient désavantagées par rapport à leurs concurrentes étrangères si elles ne pouvaient lutter efficacement contre la contrefaçon sur leur territoire de base. »
« Inversement, si les entreprises françaises, dans le contexte de contentieux de propriété intellectuelle de plus en plus internationaux, étaient amenées à choisir de former plus systématiquement des contentieux devant des systèmes juridictionnels étrangers considérés plus efficaces que le système français, elles se retrouveraient dans des systèmes juridictionnels dont elles connaissent moins les règles, ce qui leur serait défavorable » .
Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose d'aller plus loin que le présent projet de loi. Les tribunaux de commerce demeurent aujourd'hui compétents en matière de propriété littéraire et artistique et de dessins et modèles nationaux. Or, d'une part, ils ont perdu la compétence en matière de marques nationales en 1964 et ne l'ont jamais eue en matière de marques communautaires depuis 2002. D'autre part, le texte ne prévoit pas davantage de leur confier la compétence des dessins et modèles communautaires. Sans méconnaître les qualités propres à la justice consulaire (compétence, rapidité, connaissances économiques...), il convient de transférer ce contentieux aux tribunaux de grande instance à titre exclusif. Ces derniers regrouperaient ainsi l'ensemble du contentieux de la propriété intellectuelle.
Concentrer davantage les compétences
En matière de brevets, de nombreuses personnes entendues par votre rapporteur ont contesté l'actuelle répartition des compétences en sept tribunaux de grande instance. Le Medef a suggéré de spécialiser deux tribunaux de grande instance en matière de brevets, tandis que le Conseil supérieur de la propriété industrielle a pris officiellement position en avril 2007 pour trois (par exemple Paris-Lyon-Bordeaux, Paris-Lyon-Toulouse, ou encore Paris-Lyon-Strasbourg), faisant valoir que le tribunal de grande instance de Paris concentrant 50 % des affaires nationales de brevet, « de nombreux TGI ne traitent de telles affaires que de manière occasionnelle, voire exceptionnelle, au risque de conduire à des réponses judiciaires différentes d'une juridiction à l'autre » . Cette instance soutient, en outre, que cette spécialisation accrue serait en outre facilitée par le raccourcissement des distances permis par le développement des transports aériens et ferroviaires.
M. Jean-Claude Magendie, alors président du tribunal de grande instance de Paris, a toutefois indiqué à votre rapporteur que la réussite de cette politique de concentration supposait de bien apprécier la taille critique des juridictions. Avant la création de tout pôle, il convient, a-t-il précisé, de réaliser une étude d'impact . Soulignant la faible activité du pôle de santé publique de Marseille, il a regretté que l'idée d'un pôle unique à compétence nationale ait été abandonnée en 2002.
Votre commission entend progresser dans le sens du renforcement de la spécialisation des juridictions dans les domaines juridiques complexes ou rares. A cette fin, elle souhaite que certains tribunaux de grande instance soient spécialement désignés pour connaître des actions et demandes en matière de propriété intellectuelle. Un décret en Conseil d'Etat pourrait ainsi utilement prévoir une spécialisation d'un nombre aussi réduit que possible de tribunaux de grande instance et au maximum un tribunal de grande instance par ressort de cour d'appel en matière de propriété littéraire et artistique, marques nationales, et dessins et modèles nationaux .
Cette spécialisation devrait également s'appliquer au niveau pénal . Si le code de procédure pénale prévoit d'ores et déjà, en son article 704, une spécialisation d'un ou plusieurs tribunaux de grande instance par ressort de cour d'appel compétents pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement des délits commis en matière de propriété intellectuelle 27 ( * ) , cette compétence n'est actuellement pas exclusive , c'est-à-dire qu'elle ne s'exerce que concurremment à tous les autres tribunaux.
Il pourrait toutefois être envisagé, compte-tenu de la particularité de la propriété intellectuelle, de créer des pôles répressifs compétents à titre exclusif dans le même ressort que les pôles civils. Ainsi le dialogue des juges en serait grandement facilité.
Par ailleurs, votre commission juge encore insuffisante la spécialisation des juridictions en matière de brevets, topographies de produits semi-conducteur et obtentions végétales et estime nécessaire de réduire la liste des tribunaux de grande instance compétents dans ces matières à deux ou trois .
Votre commission vous propose ainsi une modification profonde de l'organisation judiciaire en matière de propriété intellectuelle.
Encourager la mise en place d'organisations spécifiques et adaptées au sein des juridictions
Au-delà de la définition de nouvelles règles de compétences, les juridictions peuvent également adopter une organisation interne adéquate afin d'améliorer le traitement contentieux des litiges. Ainsi doit être saluée la mise en place par M. Jean-Claude Magendie d'un pôle de propriété intellectuelle , réunissant des magistrats de la troisième chambre civile et de la trente-et-unième chambre correctionnelle du TGI de Paris, toutes deux compétentes en matière d'atteintes à la propriété intellectuelle. Ce « dialogue des juges », qui se concrétise par la tenue d'une audience mixte 28 ( * ) par mois, facilite les rapprochements des points de vue et garantit la cohérence des décisions rendues.
Favoriser la pérennité et la professionnalisation des magistrats dans des « filières » ou des « pôles de compétence »
Si la spécialisation passe par la définition de nouvelles règles de compétence et une organisation interne des juridictions appropriée, elle implique également une certaine « professionnalisation des magistrats ». Or, la magistrature semble privilégier davantage la polyvalence et la mobilité fonctionnelle, considérées comme sources d'enrichissement des parcours professionnels. Cette gestion des carrières conduit parfois les magistrats à quitter leurs fonctions à un moment où ayant acquis un savoir-faire spécialisé et un haut niveau de technicité, ils pourraient contribuer de manière significative à l'édification d'une jurisprudence forte apportant clarté, cohérence, harmonisation et prévisibilité des décisions de justice. En outre, la mise en place de filières pérennes au sein de la magistrature confèrerait un surcroît d'autorité à certains magistrats, parfois démunis face à la complexité des dossiers et à la spécialisation souvent très poussée des avocats et conseils en propriété intellectuelle.
Certains magistrats entendus par votre rapporteur ont ainsi fait part des difficultés éprouvées dans certaines affaires par leurs collègues, notamment en province, qui n'ont pas l'habitude de trancher des litiges relatifs à la propriété intellectuelle et qui doivent faire face à des avocats hautement spécialisés dominant parfaitement la matière.
La spécialisation pourrait donc permettre aux magistrats de statuer en parfaite connaissance de cause .
Dans un entretien précité, M. Marc Guillaume, alors directeur des affaires civiles et du sceaux au ministère de la justice, a d'ailleurs jugé nécessaire la professionnalisation des magistrats, ce qui impliquerait, selon lui, d'« explorer de nouvelles pistes pour la conduite des parcours professionnels ».
Cette professionnalisation pourrait notamment conduire à rechercher une meilleure adéquation entre les compétences des magistrats, acquises lors de la formation initiale ou par l'expérience professionnelle, et les profils de postes (recommandation n° 38 du rapport précité sur l'évolution des métiers de la justice) mais également par une formation obligatoire avant l'entrée en fonction d'un magistrat d'un pôle spécialisé (recommandation n° 39).
Au-delà, il importe également que les juges restent en poste pendant au moins six ou sept ans , les magistrats entendus par votre rapporteur ayant estimé à trois ans la durée nécessaire pour maîtriser suffisamment le code de la propriété intellectuelle.
La spécialisation ainsi acquise par les magistrats rendrait moins nécessaire le développement de l'aide à la décision que certains appellent de leurs voeux. Celle-ci peut déjà être mise en oeuvre par le recours à des assistants de justice, généralement des doctorants en droit. Au-delà, les formations de jugement peuvent recourir à des experts si le contentieux présente un haut degré de technicité. Votre rapporteur n'estime pas nécessaire de transposer à la France le modèle allemand d'échevinage, qui associe des magistrats professionnels et des juges scientifiques, en général des ingénieurs ou professionnels de la propriété intellectuelle.
4. L'extension des compétences des douanes et des services judiciaires en matière de lutte contre la contrefaçon
Au cours de ses auditions et de son déplacement à Roissy, l'attention de votre rapporteur a été appelée sur la nécessité de renforcer les compétences des douanes et des services judiciaires en matière de lutte contre la contrefaçon. Votre commission vous propose un amendement proposant cinq séries de modifications afin de :
- réprimer plus sévèrement les contrefaçons de marques constatées lors des « transbordements », c'est-à-dire lorsque les marchandises acheminées sur des plateformes aéroportuaires ne sont pas destinées au marché français ou communautaire mais sont stockées temporairement dans l'attente de leur réexpédition, par voie aérienne, vers leur destination finale extra-communautaire ;
- améliorer la procédure de retenue douanière en matière de marques, notamment pour renforcer l'information des titulaires de droits ;
- permettre les saisies douanières en matière de contrefaçons de dessins et modèles ;
- étendre la compétence de la douane judiciaire, actuellement limitée aux marques ;
- faciliter la destruction des biens illicites.
Votre rapporteur estime que la mise en oeuvre de ces nouveaux moyens de lutte contre la contrefaçon devra s'accompagner d'un renforcement significatif de la coopération judiciaire entre les Etats membres de l'Union européenne eu égard au caractère transnational de ce fléau.
* 24 Il s'agirait de la première directive communautaire visant à harmoniser le droit pénal national. Elle reflète l'interprétation extensive donnée par la Commission européenne de l'arrêt rendu le 13 septembre 2005 par la Cour de justice des Communautés européennes. En effet, la Commission a estimé que des dispositions pénales fondamentales motivées par une « mise en oeuvre effective du droit communautaire » pouvaient être adoptées selon la procédure communautaire et non via la méthode intergouvernementale. Le Conseil de l'Union devrait prochainement prendre position sur le point de savoir si la Commission et le Parlement européens n'ont pas outrepassé leurs compétences en fixant notamment la nature et le quantum des peines applicables en matière de contrefaçon.
* 25 On peut d'ailleurs s'interroger sur la pertinence de cette différence dans la carte judiciaire : avant 2005, les TGI compétents en matière de brevets et produits semi-conducteurs l'étaient également en matière de certificats d'obtention végétale ; depuis cette date, les TGI de Rennes, Nancy et Limoges ont perdu la compétence pour les brevets et produits semi-conducteurs mais ont conservé celle des certificats d'obtention végétale. Interrogé par votre rapporteur, le ministère de la justice a reconnu un « oubli » et s'est engagé à le réparer à l'automne 2007.
* 26 Rapport d'information du Sénat n° 345 (2001-2002) du 3 juillet 2002 par M. Christian Cointat, fait au nom de la commission des lois : http://www.senat.fr/rap/r01-345/r01-345.html .
* 27 L'article 704 du code de procédure pénale vise les infractions économiques et financières d'une « grande complexité », et cite notamment le contentieux de la propriété intellectuelle.
* 28 Audience associant les magistrats des chambres civiles et correctionnelles.