b) 2009-2011 : une évolution de la dépense rendue crédible par le budget triennal
Selon le rapport annexé au présent projet de loi de programmation des finances publiques , l'évolution des dépenses de l'Etat à champ constant serait limitée à l'inflation sur la période 2009-2012 , soit une évolution en valeur de 2 % en 2009, puis de 1,75 % en 2010, 2011 et 2012. Comme prévu, il s'applique à un périmètre élargi qui comprend non seulement les crédits du budget général, mais aussi les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne, ainsi que les affectations de recettes. En revanche, contrairement au voeu de votre rapporteur général, la norme de dépense n'intègre pas la dépense fiscale, qui fait l'objet d'un dispositif spécifique aux articles 9 et 10 du présent projet de loi de programmation.
L'effort est réel, et sans doute de plus grande ampleur que par le passé, dès lors que la progression de dépenses inéluctables « héritées du passé », serait plus dynamique sur la période 2008-2011 que sur la période 2003-2007. Pensions et charges de la dette, qui représentaient moins de 30 % de l'augmentation des dépenses de l'Etat entre 2003 et 2007 absorberaient 70 % des marges de manoeuvre sur la période 2008-2011 .
Comparaison des marges de manoeuvre de la période 2003-2007 et de la période 2008-2011
Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques
Les dépenses de pension progresseraient ainsi de près de 2,5 milliards d'euros par an en moyenne sur la période 2009-2011.
L'hypothèse du gouvernement en ce qui concerne la charge de la dette est celle d'une augmentation d'un peu plus de 2 milliards d'euros par an en moyenne d'ici 2011 , afin de tenir compte d'un « choc d'inflation » et de la remontée des taux d'intérêt : il n'est pas sûr que cette hypothèse reste d'actualité au cours des prochains mois, dès lors que l'inflexion à la baisse de l'inflation se confirme, et que la Banque centrale européenne inverse sa pratique récente, en réduisant progressivement ses taux . Ces éléments confirment les difficultés de prévisions auxquelles est confronté le gouvernement. Il s'agit ici en l'occurrence d'aléas dont l'impact budgétaire pourrait être favorable.
En sens contraire, figurera l'accroissement du volume de la dette, en raison des déficits à financer, et le risque pour l'Etat d'être appelé en garantie d'organismes qui empruntent pour son compte.
S'agissant des autres dépenses, celles-ci ont fait l'objet d'une négociation triennale entre le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique et les ministères gestionnaires. Les plafonds de crédits présentent un caractère suffisamment impératif pour pouvoir crédibiliser fortement la norme de dépense de l'Etat. L'annonce récente du financement de contrats aidés supplémentaires paraît, à ce stade, compatible avec les arbitrages budgétaires qui ont été rendus.
Le projet de loi de programmation pluriannuelle définit un « principe de responsabilisation des ministères sur les plafonds pluriannuels par mission, corollaire de la visibilité donnée sur les enveloppes triennales allouées à chaque mission. Il implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission soient gérés dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d'économies. Il suppose, d'une part, de ne pas procéder, sauf situation exceptionnelle, à la révision annuelle des plafonds par mission dans le cadre des projets de lois de finances successifs, d'autre part, de limiter l'ensemble des mouvements susceptibles d'affecter en cours d'année les plafonds définis par mission. Il n'interdit toutefois pas des ajustements ponctuels, mais ceux-ci doivent rester limités et présenter un caractère subsidiaire par rapport aux mécanismes de responsabilisation ».
S'il existe une réserve de budgétisation, celle-ci, qui figure au sein de la mission « Provisions », s'établit à 700 millions d'euros en 2010 et 1,2 milliard d'euros en 2011, pour l'ensemble du budget de l'Etat . Elle est destinée à financer en priorité les charges d'intérêt de la dette, les contributions de l'Etat au compte d'affectation spéciale « Pensions » et au prélèvement sur recettes au profit des communautés européennes, ainsi qu'aux dépenses présentant un caractère imprévisible.
Il faut noter enfin que certaines dépenses des missions devraient désormais être financées hors budget général. Il en est ainsi des dépenses d'investissement immobilier, désormais financées par le biais d'un compte d'affectation spéciale sur la base des recettes issues des cessions immobilières. Certains investissements de la mission « Défense » devraient également être financées grâce à des recettes constatées sur le nouveau compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».
Plafond des crédits des missions du budget général de l'Etat 2009-2011
(en milliards d'euros)
|
Missions |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
||||
|
2009 |
2010 |
2011 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
Action extérieure de l'Etat |
2,50 |
2,58 |
2,50 |
2,52 |
2,55 |
2,52 |
|
Administration générale et territoriale de l'Etat |
2,61 |
2,63 |
2,56 |
2,60 |
2,63 |
2,56 |
|
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales |
3,24 |
2,93 |
2,92 |
3,49 |
3,16 |
3,03 |
|
Aide publique au développement |
3,38 |
2,85 |
4,43 |
3,17 |
3,24 |
3,24 |
|
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
3,55 |
3,44 |
3,34 |
3,53 |
3,45 |
3,34 |
|
Conseil et contrôle de l'Etat |
0,55 |
0,57 |
0,59 |
0,55 |
0,57 |
0,59 |
|
Culture |
2,84 |
2,72 |
2,72 |
2,78 |
2,80 |
2,82 |
|
Défense |
47,79 |
37,00 |
37,76 |
37,39 |
38,06 |
38,72 |
|
Direction de l'action du Gouvernement |
0,49 |
0,52 |
0,53 |
0,54 |
0,51 |
0,51 |
|
Ecologie, développement et aménagement durables |
10,25 |
10,25 |
9,39 |
10,07 |
10,2 |
9,34 |
|
Economie |
1,91 |
1,93 |
1,94 |
1,90 |
1,92 |
1,93 |
|
Enseignement scolaire |
60,01 |
61,67 |
62,95 |
59,99 |
61,65 |
62,93 |
|
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
11,63 |
11,39 |
11,41 |
11,37 |
11,54 |
11,53 |
|
Immigration, asile et intégration |
0,51 |
0,51 |
0,51 |
0,51 |
0,51 |
0,51 |
|
Justice |
8,32 |
7,14 |
7,10 |
6,65 |
6,94 |
7,04 |
|
Médias |
1,02 |
1,01 |
0,99 |
1,01 |
1,00 |
0,99 |
|
Outre-mer |
1,97 |
2,00 |
2,00 |
1,88 |
1,93 |
1,93 |
|
Politique des territoires* |
0,39 |
0,35 |
0,32 |
0,37 |
0,38 |
0,38 |
|
Recherche et enseignement supérieur |
24,56 |
25,45 |
26,27 |
24,16 |
24,96 |
25,87 |
|
Régimes sociaux et de retraite |
5,18 |
5,45 |
5,75 |
5,18 |
5,45 |
5,75 |
|
Relations avec les collectivités territoriales |
2,41 |
2,46 |
2,51 |
2,34 |
2,40 |
2,44 |
|
Santé |
1,13 |
1,15 |
1,17 |
1,16 |
1,17 |
1,10 |
|
Sécurité civile |
0,45 |
0,41 |
0,45 |
0,42 |
0,42 |
0,43 |
|
Solidarité, insertion et égalité des chances |
11,20 |
11,58 |
12,13 |
11,18 |
11,6 |
12,15 |
|
Sport, jeunesse et vie associative |
0,80 |
0,75 |
0,73 |
0,79 |
0,77 |
0,75 |
|
Travail et emploi |
11,73 |
10,74 |
10,60 |
11,82 |
10,74 |
10,51 |
|
Ville et logement |
7,60 |
7,30 |
7,28 |
7,64 |
7,53 |
7,37 |
|
Engagements financiers de l'Etat |
46,00 |
47,44 |
49,40 |
46,00 |
47,44 |
49,4 |
|
Provisions |
0,23 |
0,66 |
1,15 |
0,23 |
0,66 |
1,15 |
|
Pour mémoire : Pouvoirs publics |
1,05 |
1,06 |
1,07 |
1,05 |
1,06 |
1,07 |
Source : article 5 du projet de loi de programmation des finances publiques