ARTICLE 4 - Norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat
Commentaire : le présent article prévoit, pour l'ensemble de la période de programmation, que les dépenses de l'Etat ne progressent pas au-delà de l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, à périmètre constant.
I. LE DROIT PROPOSÉ
Le dispositif proposé vise à prolonger sur la période 2009-2012 l'effort déjà engagé dans la loi de finances pour 2008 qui vise à stabiliser les dépenses de l'Etat en volume, selon un périmètre élargi.
A. LE CHAMP DE LA NORME DE DÉPENSE DE L'ETAT
Comme dans la loi de finances pour 2008, la norme de dépense s'applique à un périmètre élargi, comprenant, outre les dépenses du budget général de l'Etat :
- les prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne, qui progresseraient de près de 1 milliard d'euros sur l'ensemble de la période de programmation ;
- les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, qui progressent comme l'inflation (+ 1 milliard d'euros par an en moyenne).
Elle intègre la mise en place d'une « réserve de budgétisation », inscrite sur la mission « Provisions », non affectée à ce stade et qui permet de faire face à des aléas de prévision sur certaines dépenses.
B. UNE STABILITE EN VOLUME, EN FONCTION DE LA PREVISION D'INFLATION
La progression de la dépense de l'Etat serait limitée à la prévision d'inflation sur la période, soit une évolution en valeur de 2 % en 2009 puis de 1,75 % en 2010, 2011 et 2012.
Il n'est pas impossible que les hypothèses d'inflation retenues dans le cadre des projets de loi de finances annuels diffèrent de ces pourcentages, à l'exception naturellement de la première année de programmation, pour laquelle les hypothèses prises en compte dans le budget pluriannuel et dans le projet de loi de finances sont, par construction, identiques.
Selon le rapport annexé, pour 2010 et 2011, si l'inflation prévisionnelle associée aux projets de loi de finances est inférieur ou identique à celle retenue pour la programmation , le plafond global de dépense de l'État et les plafonds par mission fixés dans le budget triennal 2009-2011 prévu à l'article 5 resteront inchangés, sauf pour les contributions au compte d'affectation spéciale des pensions. L'objectif du budget triennal est de favoriser la visibilité gestionnaire. Il ne serait donc pas cohérent de prévoir un ajustement à la baisse d'inflation en cas de ralentissement de l'inflation. Ce faisant, la norme de dépense pourrait évoluer au-delà de la prévision d'inflation associée à la loi de finances.
Selon le rapport annexé, toujours, si l'hypothèse d'inflation associée aux projets de lois de finances de 2010 et 2011 s'avère supérieure aux prévisions sur lesquelles est construite la programmation , il pourra être procédé à un ajustement du plafond global et des plafonds de certaines missions. L'ajustement sera prioritairement réalisé sur les dotations dont l'évolution est directement corrélée à l'évolution de l'inflation, comme le prévoient certains mécanismes d'indexation comme ce qui est prévu pour la charge de la dette ou les pensions.
Au total, le budget de l'Etat ne devrait donc pas évoluer au-delà de l'évolution anticipée des prix associée, soit au présent projet de loi de programmation, soit aux projets de lois de finances successifs.
II. LES MODIFICATIONS INTERVENUES À L'ASSEMBLE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, et avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement visant à prévoir que la norme de dépense était prise en compte « à périmètre constant ».
Les opérations de périmètre ont pour effet de modifier le montant des dépenses du budget général et des prélèvements sur recettes à hauteur de + 1,9 milliard d'euros en 2009, + 2,1 milliard d'euros en 2010 et + 2,3 milliards d'euros en 2011 par rapport au périmètre 2008.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Si l'exercice proposé ressemble en large partie à celui déjà réalisé au cours de la précédente législature, il apparaît beaucoup plus ambitieux pour quatre raisons :
- il s'applique à un périmètre élargi ;
- la dynamique des dépenses inéluctables (charge de la dette et pensions) apparaît plus forte que par le passé ;
- il s'incarne dans le budget triennal prévu par l'article 5 ;
- il intervient dans une période de crise et d'incertitude économique.
Reste que, contrairement à ce que souhaite votre rapporteur général, la norme de dépense de l'Etat n'intègre pas la dépense fiscale. Or celle-ci évolue à un rythme beaucoup plus rapide que l'inflation. Elle est d'ailleurs plutôt corrélée, comme l'ensemble des recettes fiscales, à l'évolution du PIB, moyennant un coefficient d'élasticité qui n'a jamais été calculé et ne fait pas l'objet d'une prévision dans le projet de loi de finances initiale.
Les dépenses fiscales devraient donc être intégrées dans l'ensemble des dépenses assujetties à la norme « zéro volume ». Votre rapporteur général vous propose donc un amendement permettant au Parlement de s'assurer de l'impact de la progression réelle des dépenses fiscales sur la tenue de la norme « zéro volume ».
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.