ARTICLE 5 - Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat
Commentaire : le présent article fixe les plafonds de crédits pour chaque mission du budget général de l'Etat sur la période 2009-2011.
I. LE DROIT PROPOSÉ
Le présent article constitue une importante novation budgétaire. C'est en effet la première fois que l'Etat prévoit de manière impérative , sinon pour le Parlement, qui en application de la Constitution et de la LOLF, continue à faire prévaloir le principe d'annualité budgétaire , et vote le plafond de dépense pour une seule année, dans le cadre de la loi de finances annuelle, mais pour les gestionnaires, une enveloppe triennale de crédits. Il y a donc, en contrepartie d'importants efforts de réforme demandés pour chaque mission, tels qu'ils seront analysés par les rapporteurs spéciaux dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, une visibilité accrue accordée aux gestionnaires, sous réserve des votes du Parlement.
Les principes de cette pluriannualité ont été présentés par M. Philippe Josse, directeur du budget, lors de son audition par votre commission des finances, le 7 mai 2008.
A. LA PORTÉE DES PLAFONDS DE CRÉDITS PAR MISSION
Le budget triennal prévu au présent article prévoit pour la période 2009-2011 des plafonds pour chacune des missions. Ces derniers sont exprimés en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, en distinguant, pour les missions supportant des dépenses de personnel, un plafond hors contributions au compte d'affectation spéciale pensions.
1. Des plafonds impératifs en 2009 et 2010, susceptibles d'ajustement en 2011
S'agissant des missions, les plafonds de dépense établis au niveau des missions et la répartition par programme correspondent évidemment à ceux du projet de loi de finances pour 2009, et présenteront un caractère impératif après le vote du Parlement. Pour l'année 2010, les plafonds fixés par mission sont également considérés non révisables , sous réserve des modalités de prise en compte de l'évolution prévisionnelle des prix telle que présentée dans le commentaire de l'article 4 et des modalités d'abondement par la réserve de budgétisation présentées ci-après.
Pour 2011, les crédits par mission pourront faire l'objet d'ajustements complémentaires , dans le respect du plafond global de dépense et de l'économie générale de la programmation. Cette troisième année de la programmation constituerait en effet le point de départ d'un nouveau budget pluriannuel portant sur trois nouvelles années, soit pour la période 2011-2013.
2. Le détail entre programmes a un caractère indicatif, sauf pour 2009
Les répartitions par programme sur la période 2009-2011 figurant dans les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances pour 2009 sont indicatives, à l'exception de ceux soumis au vote du Parlement pour 2009.
Le présent article n'est d'ailleurs présenté que par mission : la capacité d'amendement du Parlement, en application de l'article 40, est donc limitée sur la période de programmation triennale, sauf à réduire les crédits. Le redéploiement de crédits au sein d'une mission, telle que l'autorise la LOLF pour l'examen du projet de loi de finances annuel, ne peut s'opérer dans le cadre de la programmation triennale. A fortiori , un redéploiement de crédits entre missions, ou une autre répartition de la dépense, et de l'effort budgétaire, entre les trois années du budget pluriannuel ne paraît pas compatible avec l'article 40 de la Constitution.
B. LA RESPONSABILISATION DES GESTIONNAIRES
1. Le principe de l'autoassurance
Le principe de responsabilisation des ministères sur les plafonds triennaux par mission défini dans le rapport annexé au présent projet de loi de programmation implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission soient gérés dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d'économies.
2. Une réserve de budgétisation d'accès ardu
Le budget triennal intègre néanmoins au sein du plafond global de dépense, une réserve dite « de budgétisation », non répartie entre missions, destinée à abonder exceptionnellement les plafonds des années 2010 et 2011. Cette réserve est intégrée au sein de la mission « Provisions ». Son montant s'établit à 500 millions d'euros en 2010 et 1 milliard d'euros en 2011. Elle diffère de la réserve de précaution (le « gel » de crédits) maintenue, qui permet d'assumer les aléas infrannuels, mais pas les aléas liés à la construction budgétaire triennale.
Chaque année, à l'occasion de l'élaboration des projets de lois de finances, la réserve de budgétisation sera utilisée prioritairement pour ajuster les dotations prévues sur les postes de dépense suivants :
- charge d'intérêt de la dette ;
- contributions de l'Etat au compte d'affectation spéciale « Pensions » ;
- prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne.
La part de la réserve non utilisée pour abonder ces postes de dépense pourra permettre d'ajuster les plafonds annuels par mission. Cet ajustement serait strictement limité aux « cas de force majeure », qui s'entendent comme les événements :
- qui présentent un caractère irrésistible, extérieur et imprévisible ;
- qui engendrent des besoins budgétaires conduisant à un dépassement significatif du plafond de crédits de la mission.
Un abondement des crédits à partir de la réserve de budgétisation ne pourrait être accordé que lorsque l'impossibilité de financer les dépenses à l'intérieur du plafond de la mission est avérée. Il serait demandé systématiquement à l'appui de chaque demande d'accès à la réserve du budgétisation un plan d'économies ou des gages sur d'autres dépenses.
La part de la réserve de budgétisation qui ne serait pas consommée sera utilisée pour faire face aux aléas de gestion, en complément de la réserve de précaution ou annulée pour améliorer le solde budgétaire.
II. LES MODIFICATIONS INTERVENUES À L'ASSEMBLE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le caractère soutenable des plafonds de mission sur une période triennale , tels qu'ils sont définis au présent article, dépendra fondamentalement de la capacité qu'auront eu les ministères gestionnaires et le ministère du budget, de la fonction publique et des comptes publics à évaluer avec sincérité les aléas budgétaires susceptibles d'intervenir entre 2009 et 2011, et à doter les dépenses inéluctables à hauteur des besoins.
La réussite du budget triennal repose aussi sur la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques : les décisions arrêtées par le Président de la République doivent maintenant être déclinées par les structures concernées. Ce n'est pas la moindre des difficultés, qui touche à la conduite du changement au sein de l'appareil d'Etat.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.