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Projet de loi de finances pour 2009 : Justice

 

D. LES EFFECTIFS : 33.020 ETPT DONT 23.931 ETPT CONSACRÉS AU PERSONNEL DE SURVEILLANCE

Le programme « Administration pénitentiaire » est doté de 33.020 ETPT35(*), en progression de 894 ETPT.

Le personnel de surveillance (catégorie C) constitue l'essentiel des effectifs avec 23.931 ETPT, en hausse de 775 ETPT.

Les métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif sont dotés, pour leur part, de 3.828 ETPT (+ 104 ETPT).

Votre rapporteur spécial observe qu'il ressort ainsi de ce schéma d'emploi pour 2009 la volonté claire, de la part de la Chancellerie, d'accompagner la montée en charge de l'ouverture de nouveaux établissements par un accroissement parallèle des effectifs de l'administration pénitentiaire, ce dont il convient de se féliciter.

Au regard des missions confiées au personnel de l'administration pénitentiaire, votre rapporteur spécial s'interroge sur la question des transfèrements de détenus.

Ainsi, par exemple, l'audit de modernisation consacré au transfert à l'administration pénitentiaire de la mission de garde et d'escorte des détenus hospitalisés36(*) chiffre à 737.000 heures la charge pesant sur la police nationale du fait de ces missions, à 36.000 heures celle incombant à la gendarmerie nationale et à 371.000 heures celle assumée par l'administration pénitentiaire.

En réponse à votre rapporteur spécial, l'administration pénitentiaire a indiqué qu'elle « a toujours été favorable à la reprise des missions de la police et de la gendarmerie dans les unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) à la condition expresse qu'elle soit dotée des moyens suffisants pour assurer cette nouvelle mission ».

S'agissant des autres transfèrements (transfèrements et extractions judiciaires, des transfèrements et extractions administratives), la question reste, néanmoins, pendante. Votre rapporteur spécial juge donc impérative une « remise à plat » de ce système, s'inscrivant dans une logique « lolfienne » et en concertation avec la Chancellerie et le ministère de l'intérieur.

E. LA PRIORITÉ ABSOLUE : LA RÉNOVATION ET LA CONSTRUCTION DE PLACES EN ÉTABLISSEMENT PÉNITENTIAIRE

1. Un taux de surpopulation carcérale de 126,5 %

Comme votre rapporteur spécial le souligne sans discontinuer depuis plusieurs années, les conditions de détention sont, en France, inacceptables en raison de la vétusté de la plupart des prisons et d'un taux de surpopulation carcérale qui atteignait 126,5 % au 1er juillet 200837(*), soit un niveau historiquement élevé.

Pourtant, l'exécution d'une peine préventive de liberté ne devrait pas conduire à des conditions parfois inhumaines de détention. Par ailleurs, les conditions mêmes de détention, notamment la promiscuité, sont un facteur de « contagion » de la délinquance, contraire à l'objectif premier de la peine, à savoir l'amendement du condamné38(*).

Au 1er juillet 2008, les établissements pénitentiaires comptaient ainsi 50.806 places pour 64.250 détenus. Au sein de la population détenue, certaines évolutions peuvent être discernées, en lien avec la politique pénale suivie.

Ainsi, le nombre de prévenus qui était en baisse depuis 2006, s'est stabilisé, depuis le 1er octobre 2007, à environ 17.500. En revanche, le nombre de condamnés définitifs ne cesse de croître. La plus forte augmentation concerne les condamnés à une peine allant de 1 an à moins de 3 ans. On remarque, également, la forte hausse du nombre de condamnés exécutant une peine de moins de 1 an. Le nombre de condamnés à 5 ans et plus est au contraire stable.

La population recensée à une date donnée résulte des mouvements combinés entre les entrées en détention et la durée moyenne de séjour des personnes. Comme la durée moyenne de détention est stable, voire en légère baisse, depuis 2003, l'inflation carcérale est donc due à l'afflux des entrées.

2. Une création nette de 4.588 places en 2009

La LOPJ a prévu la réalisation d'un ambitieux programme de modernisation du parc immobilier de l'administration pénitentiaire au travers de la construction de 13.200 places supplémentaires de détention : 10.800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires et 2.400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale, en particulier pour éviter le risque de « contamination par la promiscuité » (2.000 pour les détenus majeurs et 400 dans les structures exclusivement réservées aux mineurs).

Comme l'indique le tableau ci-dessous, les efforts consentis au titre de l'investissement pénitentiaire ont essentiellement commencé à produire leurs effets à partir de 2008. Au cours de l'année écoulée, en effet, ont commencé à être ouvertes les premières grandes tranches du programme immobilier de l'administration pénitentiaire (établissements pénitentiaires pour mineurs, centre pénitentiaire de Mont de Marsan et centre pénitentiaire de Saint-Denis de la Réunion, notamment).

Les créations de places en établissements pénitentiaires depuis 2004

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Total

Places créées dans le cadre de l'ouverture des établissements du programme 13.200

0

0

0

300

2.674

5.130

1.230

2.036

2.405

13.775

Autres créations de places

1.867

1.771

350

271

217

1.104

1.090

877

0

7.547

Total des créations de places

1.867

1.771

350

571

2.891

6.234

2.320

2.913

2.405

21.322

Suppression de places liées à des fermetures d'établissements

154

850

0

0

207

1.646

864

952

183

4.856

Créations nettes de places

1.713

921

350

571

2.684

4.588

1.456

1.961

2.222

16.466

Source : Chancellerie

Ce scénario doit naturellement être mis en relation avec la situation de surpopulation carcérale actuelle. Ainsi, à supposer que le nombre de détenus reste au niveau présent (64.250) et que les prévisions en matière de créations nettes de places en détention soient respectées (11.569 places créées entre 2009 et 201239(*)), le nombre de places n'égalera pas le nombre de personnes détenues au terme de la programmation.

* 35 Dont 17 magistrats.

* 36 Cet audit de modernisation a été publié en juillet 2007.

* 37 Encore s'agit-il d'un taux moyen, qui ne doit pas occulter de très grands écarts : certains établissements affichent des taux supérieurs à 200 %...

* 38 Voir le rapport de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires : « Prisons : une humiliation pour la République ». Document Sénat n° 449 (1999-2000).

* 39 La projection s'appuie sur l'hypothèse d'une création de 1.342 places supplémentaires pour 2008, soit 2.684 en année pleine, et part d'un socle de départ de 50.806 places, soit le nombre de places au 1er juillet 2008.