Projet de loi de finances pour 2009 : Solidarité, insertion et égalité des chances

3. La protection des enfants et des familles : l'entrée en vigueur de la réforme des tutelles allège les charges de l'Etat

La quasi totalité des crédits de l'action n° 3 « Protection des enfants et des familles » (250,7 millions d'euros au total) est consacrée au financement des dispositifs de tutelle et curatelle d'Etat ( 214,2 millions d'euros, contre 244 millions d'euros en 2008 ).

Les autres crédits inscrits sur cette action, de bien moindre ampleur, servent à financer l'Agence française de l'adoption (3,8 millions d'euros), qui fait actuellement l'objet d'un contrôle conjoint de vos commissions des finances et des affaires sociales, et le GIP « Service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger » (2,16 millions d'euros).

a) Des dettes évaluées à 5,2 millions d'euros fin 2008

Le tableau qui suit décrit, depuis 2005, l'évolution des crédits consacrés à la tutelle et à la curatelle d'Etat.

Evolution des dépenses liées à la tutelle et à la curatelle d'Etat

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux

On observe que, de 2005 à 2007, les crédits alloués en loi de finances ne permettaient pas de couvrir l'intégralité des besoins de l'exercice. Afin de remédier à cette situation et d'éviter que les associations tutélaires ne connaissent des difficultés de trésorerie, l'Etat a, en 2006 et 2007, utilisé une partie des crédits affectés à l'allocation de parent isolé (API) afin d'apurer les dettes et a eu recours à des fonds de concours.

En revanche les crédits alloués en loi de finances initiale pour 2008 couvrent les besoins prévisionnels propres à l'exercice. Une dette de 5,2 millions d'euros devrait cependant subsister à la fin de cet exercice.

b) L'entrée en vigueur de la loi portant réforme de la protection juridique des majeurs permet à l'Etat de réaliser une économie de plus de 55 millions d'euros en 2009

La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs prévoit qu'à compter du 1 ^er janvier 2009, l'Etat financera les tutelles et les curatelles pour les personnes qui n'ont pas de prestation sociale ou qui perçoivent une prestation sociale à la charge du département. L'assurance maladie continuera à financer les mesures confiées aux établissements (ex-« gérances de tutelle hospitalière ») et la branche famille de la sécurité sociale participera au financement des mesures de tutelle, de curatelle, de sauvegarde de justice et des mesure d'accompagnement judiciaire pour les personnes qui reçoivent une prestation sociale, à l'exception de celles relevant des départements.

Ces derniers financeront en effet les mesures d'accompagnement judiciaire (comme les actuelles tutelles aux prestations sociales adultes) pour les personnes qui perçoivent une prestation (RMI, APA, PCH).

Cette nouvelle répartition des compétences se traduit par une diminution de la charge de l'Etat. En effet, à dispositif constant, il aurait financé en moyenne 259.000 mesures en 2009, 278.000 en 2010 et 299.000 en 2011, pour un coût évalué respectivement à 269,7 millions d'euros, 295,6 millions d'euros et 324 millions d'euros.

Avec cette réforme, l'Etat devrait financer 187.400 mesures en 2009, pour un coût de 214,2 millions d'euros, ce qui représente un gain de 55,5 millions d'euros . Ce gain sera encore plus important les années suivantes : l'Etat devrait ainsi financer 193.000 mesures en 2010 et 198.500 mesures en 2011, pour un coût évalué, respectivement, à 222,2 millions d'euros et 231,2 millions d'euros. Le gain pour l'Etat serait donc supérieur à 90 millions d'euros en 2011. La charge des départements se trouvera en revanche accrue.

L'impact, pour les départements, de la réforme de la protection juridique des majeurs

Les départements devront supporter financièrement le coût des mesures de protection dans deux hypothèses :

- d'une part, au titre du dispositif social spécifique (MASP et établissement des rapports circonstanciés d'évaluation). Selon les projections établies par le gouvernement, le coût total du dispositif social est estimé à 14,3 millions d'euros en 2009 et 46,7 millions d'euros en 2013. L'essentiel des besoins de financement proviendra de la prise en charge de la MASP. Le gouvernement estime le nombre de ces mesures à 9.800 en 2009 -première année d'application de la réforme-, ce qui induirait un coût de 8 millions d'euros. Ce coût avoisinerait 38,4 millions d'euros en 2013 pour un nombre envisagé de 23.006 mesures. Le coût des rapports d'évaluation serait de 6,1 millions d'euros en 2009 -avec un nombre de rapport estimé à 83.121- et de 8,3 millions d'euros en 2013 pour 105.530 rapports. Le gouvernement estime en effet que seuls 30 % devront faire l'objet d'un financement spécifique, la majeure partie des personnes concernées étant déjà connues des services sociaux départementaux lors de l'entrée en vigueur de la réforme. A ces coûts, il conviendrait d'ajouter celui de la formation des travailleurs sociaux nécessaires à la mise en oeuvre des MASP, évalué à 200.000 euros en 2009 et à 60.000 euros en 2013 ;

- d'autre part, au titre du financement des mesures d'accompagnement judiciaire . A l'heure actuelle, en application de l'article L. 167-3 du code de la sécurité sociale, les départements financent les tutelles aux prestations sociales adultes prononcées pour les personnes qui touchent une prestation sociale dont les départements sont débiteurs, c'est-à-dire des personnes percevant le revenu minimum d'insertion (RMI), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) ou la prestation de compensation du handicap (PCH). Sur ce point, la réforme conserve à l'identique le champ de financement actuel, à savoir le paiement des frais de tutelle des personnes sous mesure d'assistance judiciaire et qui perçoivent une prestation dont ils sont les débiteurs. Le coût pour les départements de la prise en charge, dans ces mêmes conditions, de la mesure d'accompagnement judiciaire est estimé par le gouvernement à 7,4 millions d'euros en 2009 et à 900.000 euros en 2013.

Selon les informations portées à la connaissance de votre rapporteur, à dispositif non réformé, c'est-à-dire dans le cadre actuel de la tutelle aux prestations sociales adultes, le coût pour les départements atteindrait 27,8 millions d'euros en 2009 et 27, 9 millions d'euros en 2013. Selon les projections du gouvernement, les départements réaliseraient donc sur le financement de la mesure d'accompagnement judiciaire une économie estimée à 20,4 millions d'euros en 2009 et à 27 millions d'euros en 2013. Cette baisse résulterait en réalité de deux éléments :

- en premier lieu, une diminution envisagée du nombre de mesures d'accompagnement judiciaire, liée à la mise en place d'une mesure d'accompagnement sociale personnalisée qui en sera le préalable nécessaire ;

- en second lieu, l'harmonisation de la rémunération grâce à une cotation des mesures de protection en fonction de la lourdeur de prise en charge de la personne, qui devrait avoir pour conséquence une diminution du coût des mesures d'accompagnement judiciaire.

Au final, selon le gouvernement, l'impact financier global net de la réforme pour les départements serait le suivant :

- en 2009, une économie s'élevant à 6 millions d'euros ;

- en 2010, une dépense supplémentaire estimée à 7 millions d'euros ;

- en 2011, une dépense supplémentaire de 14,3 millions d'euros ;

- en 2012, une dépense supplémentaire de 18,3 millions d'euros ;

- en 2013, une dépense supplémentaire de 19,7 millions d'euros.

Source : rapport n° 212 (2006-2007)

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme 106 : « Actions en faveur des familles vulnérables »

1) Le présent projet de loi de finances se traduit par une rationalisation des dépenses de « soutien à la parentalité » qu'il convient de souligner.

2) Les crédits inscrits au titre de l'allocation de parent isolé diminuent très fortement du fait de la mise en place, à compter du 1 ^er juin 2009, du revenu de solidarité active . Vos rapporteurs spéciaux souhaitent, toutefois, que le gouvernement justifie davantage les hypothèses d'évolution du nombre de bénéficiaires retenues pour 2009 et précise comment il entend faire face aux besoins de financement complémentaires apparus en 2007 et 2008.

3) L'entrée en vigueur de la loi portant réforme de la protection juridique des majeurs permet d' alléger les dépenses supportées par l'Etat au titre des tutelles et curatelles .