B. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION : DONNER TOUTE SA PORTÉE À LA LOI PÉNITENTIAIRE
1. Parfaire la réforme des alternatives à l'incarcération
Ayant fait l'objet d'une large concertation, notamment avec l'Association nationale des juges de l'application des peines, les dispositions du projet de loi relatives aux alternatives à l'incarcération recueillent un très large assentiment et n'appellent guère de critiques de la part de votre commission des lois.
Au contraire, les nombreux amendements qui vous sont soumis ont pour objet de parfaire la réforme proposée, conformément aux trois axes qui la structurent, en garantissant que les aménagements de peines ne deviendront pas des instruments de « gestion des flux de la population carcérale » mais demeureront bien les outils irremplaçables de la réinsertion progressive des personnes condamnées dans la société.
• Eviter le prononcé d'une peine d'emprisonnement
Le premier de ces amendements tend à affirmer solennellement, conformément aux recommandations du Conseil de l'Europe et du Comité d'orientation restreint de la loi pénitentiaire, que l' emprisonnement ferme constitue une sanction qui ne doit être prononcée qu'en ultime recours ( article 32 ).
Plusieurs mesures sont destinées à développer le recours au travail d'intérêt général , qu'il soit prescrit à titre de peine alternative à l'emprisonnement, de peine complémentaire ou de peine principale, qu'il constitue l'obligation d'un sursis ou qu'il résulte de la conversion d'une peine d'emprisonnement déjà prononcée. Elles consistent à :
- étendre l' amplitude horaire du travail d'intérêt général en prévoyant, conformément aux préconisations du Comité d'orientation restreint de la loi pénitentiaire, que sa durée peut être comprise entre vingt et quatre cents heures, contre une amplitude actuelle de quarante à deux cents dix heures ( article additionnel avant l'article 34 et article 35 ) ;
- prévoir qu'en cas d'exécution partielle d'un travail d'intérêt général, le juge de l'application des peines peut ordonner la conversion de la partie non exécutée en jours-amende ( article 35 ) ;
- faire obligation aux communes et établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus, aux autres personnes morales de droit public, au premier rang desquelles l'Etat lui-même, ainsi qu'aux personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public de proposer des travaux d'intérêt général destinés aux personnes condamnées (article additionnel après l'article 48) .
• Développer les aménagements de peines avant ou pendant leur exécution
Plusieurs amendements sont destinés à faciliter la mise en oeuvre des différentes mesures d'aménagement que sont le fractionnement ou la suspension de peine, la semi liberté, le placement à l'extérieur, le placement sous surveillance électronique et la libération conditionnelle. Ils consistent à :
- permettre à la juridiction de jugement d' aménager en tout ou partie la peine d'emprisonnement inférieure ou égale à deux ans qu'elle prononce au moyen de la semi-liberté, du placement à l'extérieur ou du placement sous surveillance électronique 42 ( * ) ( article 33 ) ;
- faciliter le fractionnement d'une peine d'emprisonnement , qui peut s'avérer utile pour un travailleur saisonnier par exemple, en supprimant l'exigence selon laquelle le motif d'ordre médical, familial, professionnel ou social pouvant le justifier doit être « grave » et en prévoyant que l'emprisonnement prononcé pourra être exécuté par fractions pendant une période n'excédant pas quatre ans, contre trois ans actuellement ( articles 33 et 44 ) ;
- afin que nul ne meure en prison, supprimer l'exigence d'une voire de deux expertises psychiatriques, posée par le code de procédure pénale, en sus de la double expertise somatique, à l'égard de certains condamnés, pour pouvoir accorder la suspension de peine pour motif médical grave à une personne condamnée proche de la mort ( article 44 ) ;
- permettre au juge de l'application des peines de subordonner la libération conditionnelle d'une personne condamnée à une mesure probatoire de semi-liberté, de placement à l'extérieur ou de placement sous surveillance électronique , pour une durée n'excédant pas un an, l'exécution de cette mesure pouvant débuter un an avant la fin du temps d'épreuve pendant lequel la libération conditionnelle ne peut être accordée ( article 46 ) ;
- permettre la libération conditionnelle sans condition de délai des personnes condamnées incarcérés de plus de 70 ans , et pas seulement de celles de plus de 75 ans, tout en subordonnant l'octroi de cette mesure à l'absence de risque grave de renouvellement de l'infraction ( article 47 ).
• Améliorer les procédures devant les juridictions de l'application des peines
Enfin, votre commission vous propose d'améliorer les procédures applicables devant les juridictions de l'application des peines, en les simplifiant quand cela paraît possible et en les encadrant quand cela s'avère nécessaire. Les amendements qui vous sont soumis tendent ainsi à :
- exiger une autorisation préalable plutôt qu'une absence d'opposition du juge de l'application pour permettre au chef d'établissement pénitentiaire et au directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation de modifier les horaires d'entrée ou de sortie de l'établissement pénitentiaire, ou de présence du condamné en un lieu déterminé , dans le cadre d'une semi-liberté, d'un placement à l'extérieur, d'un placement sous surveillance électronique ou encore d'une permission de sortir, étant précisé que les pouvoirs reconnus à l'administration pénitentiaire pourront être modulés en fonction de la personnalité et de la situation du condamné ( article 41 ) ;
- faciliter la procédure d'examen systématique des aménagements de peines susceptibles d'être accordés aux personnes condamnées à une courte peine d'emprisonnement mais non encore incarcérées , notamment en autorisant le fractionnement ou la suspension de peine et en permettant au service pénitentiaire d'insertion et de probation de recevoir le condamné avant le juge de l'application des peines, afin d'examiner plus rapidement les mesures susceptibles d'être proposées au magistrat ( article 48 ) ;
- encadrer strictement le placement sous surveillance électronique « de droit » des personnes condamnées incarcérées auxquelles il reste quatre mois de détention à subir , en précisant que cette mesure devra faire l'objet d'une ordonnance du juge, en exigeant que cette ordonnance fixe les mesures de contrôle et les obligations auxquelles le condamné devra se soumettre, afin d'éviter ce qui pourrait s'apparenter à une « grâce électronique », en supprimant les dispositions prévoyant que la neutralisation du bracelet par le condamné ne sera pas assimilée à une évasion, et en marquant bien que cette procédure de placement « automatique » n'aura vocation à s'appliquer qu'en dernier recours, en l'absence d'une autre mesure d'aménagement de peines ( article 48 ) ;
- confier définitivement au tribunal de l'application des peines la compétence pour ordonner une mesure de surveillance judiciaire (article additionnel après l'article 48).
Au-delà des améliorations qui peuvent être apportées aux règles de droit, votre commission insiste sur la nécessité d'un véritable accompagnement des personnes condamnées bénéficiant de mesures alternatives à l'incarcération, sans lequel ces mesures sont vouées à l'échec. Cet accompagnement suppose une forte implication des juridictions et de l'administration pénitentiaire , bien évidemment, mais aussi des collectivités territoriales, des associations et de toutes les personnes qui apportent leur concours au service public pénitentiaire , afin qu'ils leur consacrent davantage de moyens et développent des synergies plus grandes entre eux.
* 42 Ainsi une personne pourra-t-elle être condamnée à exécuter une peine d'un an d'emprisonnement en subissant six mois d'incarcération et six mois de placement sous surveillance électronique.