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Projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés

 

N° 167

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 janvier 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après déclaration d'urgence, pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés,

Par Mme Élisabeth LAMURE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Adrien Giraud, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mme Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1360, 136 et T.A. 227

Sénat :

157, 163 et 164 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'examen au Sénat du projet de loi d'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, adopté en conseil des ministres le 19 décembre 2008 et voté en première lecture par l'Assemblée nationale le 13 janvier 2009, intervient dans un contexte préoccupant. La France doit faire face à une crise financière mondiale, sans doute la plus grave depuis 1929, qui a dégénéré en crise économique internationale soumettant notre pays à rude épreuve.

Le présent projet de loi est l'un des éléments de la réponse apportée par le Gouvernement à cette situation d'urgence. Il s'inscrit dans la continuité des mesures mises en oeuvre depuis dix-huit mois, d'abord pour consolider le système bancaire français, puis pour soutenir les entreprises menacées par la raréfaction du crédit, et enfin en faveur de l'emploi des salariés les plus vulnérables aux conséquences néfastes du ralentissement économique.

Ce texte constitue l'un des volets du plan de relance d'ensemble de l'économie française, annoncé par le Président de la République dans son discours de Douai du 4 décembre 2008, pour lequel un total de 26 milliards d'euros est mobilisé. Ses dispositions juridiques s'articulent avec les mesures financières, fiscales et budgétaires du projet de loi de finances rectificative pour 2009, adopté le même jour par le conseil des ministres, et qui est conjointement soumis à l'examen du Parlement.

Le Gouvernement a fait le choix, que votre commission des affaires économiques approuve sans réserve, d'axer son plan de relance de 26 milliards d'euros sur les investissements. En effet, ceux-ci, qu'ils soient publics ou privés, préparent l'avenir et ont un effet d'entraînement sur l'économie. L'impact immédiat du plan de relance est estimé par le Gouvernement à 0,6 point de PIB. Toutefois, si les effets d'entraînement de la hausse des investissements sur la demande jouent à plein, son effet macroéconomique global pourrait atteindre 0,8 à 1 point de PIB.

Pour autant, il serait faux de prétendre que le Gouvernement se serait désintéressé de la relance de la consommation et du soutien du pouvoir d'achat des moins favorisés.

Lors de son audition commune par les commissions des finances, des affaires économiques et des lois du Sénat, le 6 janvier dernier, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a rappelé que le plan de relance comportait une mesure d'anticipation du Revenu de Solidarité Active (RSA). Surtout, le ministre a souligné qu'il convenait de prendre en compte les mesures parallèlement votées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, qui conduiront à une augmentation des transferts sociaux de 17 milliards d'euros par rapport à 2008, ce qui correspondra à une progression d'au moins trois points supérieure à l'inflation prévue. La seule revalorisation des prestations sociales, telles que les retraites, les minima sociaux et les prestations familiales, représentera un effort additionnel de 9 milliards d'euros.

Le Gouvernement veille donc à ce que la relance de l'économie française avance de manière équilibrée, en portant à la fois sur l'investissement et sur la consommation.

En ce qui concerne l'investissement, il faut impérativement que l'impulsion donnée fasse sentir ses effets rapidement, dès les premiers trimestres de l'année 2009, avant même que la France s'enfonce davantage dans la récession. Or, rien ne servirait de mobiliser des fonds supplémentaires pour les investissements si ces fonds ne pouvaient être engagés immédiatement. Il est donc essentiel d'aménager les conditions dans lesquelles peuvent être réalisés les investissements publics et privés en levant, avec toutes les précautions nécessaires, un certain nombre d'obstacles procéduraux. Telles sont les considérations qui ont inspiré le présent projet de loi qui, comme son intitulé l'indique, recherche d'abord un effet accélérateur des programmes de construction et des investissements publics et privés.

Le texte initial, tel qu'adopté en conseil des ministres, comporte des dispositions de nature à rendre plus facile la réalisation de projets de construction de logements, de contrats de partenariat, d'opérations foncières dans les hôpitaux, et d'installations classées. L'Assemblée nationale a considérablement élargi le champ du présent projet de loi en ajoutant, à ses sept articles initiaux, un total de dix-sept articles nouveaux.

Votre commission constate que certains des ajouts apportés au texte initial n'ont pas d'effet accélérateur évident sur l'investissement. Néanmoins, elle vous propose de prendre acte de l'extension du champ du présent projet de loi, et de renommer son Titre III en « Dispositions diverses ». C'est dans ce cadre élargi que votre commission a réfléchi aux moyens de perfectionner et de compléter l'ensemble des mesures soumises à l'appréciation du Sénat.

Avant d'aborder l'examen des articles du projet de loi et des amendements, votre commission vous propose de resituer celui-ci dans son contexte général, d'en présenter les grandes lignes et de résumer les principales modifications qu'elle vous suggère.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE MOBILISATION PRÉCOCE CONTRE LES EFFETS DE LA CRISE FINANCIÈRE SUR L'ÉCONOMIE RÉELLE

Réagissant dès les premières alertes, le Gouvernement a opposé à la crise financière une réponse cohérente en trois phases : d'abord la consolidation urgente et indispensable du système bancaire français, puis les premiers soutiens au financement des entreprises menacées par la raréfaction du crédit, et enfin la mobilisation des acteurs publics en faveur de l'emploi des salariés les plus vulnérables aux conséquences néfastes du ralentissement économique.

A. LA CONSOLIDATION DU SYSTÈME BANCAIRE FRANÇAIS : UNE RÉPONSE INDISPENSABLE À LA CRISE FINANCIÈRE

A la différence des crises financières des vingt dernières années, celle qui s'est ouverte a un caractère « systémique » : elle touche l'ensemble des acteurs et affecte le fonctionnement même du système financier.

Les pouvoirs publics, qui ont fait un diagnostic précoce de la gravité de la situation, ont mis en oeuvre des mesures d'urgence pour établir la confiance et ont veillé à exiger des bénéficiaires de ces interventions publiques qu'ils contribuent pleinement, en contrepartie, au financement de l'économie française.

1. Une crise financière systémique sans précédent

Amorcée aux Etats-unis, avec des signes précurseurs sur le marché immobilier dès la fin 2006, la crise des subprimes a connu un paroxysme les 14 et 15 septembre 2008, lorsque le gouvernement des Etats-Unis, après avoir soutenu les banques Bert Stern et AIG et encouragé le rapprochement de deux banques d'affaires avec des banques de dépôt, décide brusquement, et contre toute attente, de laisser finalement faire faillite la banque d'investissement Lehman Brothers.

La défaillance de cette institution, qui était une contrepartie importante sur toute une série d'instruments financiers, a provoqué en cascade une vague de défiance à travers le monde entre les établissements de crédits qui fonctionnent sur le modèle classique de la collecte d'épargne et de sa transformation en prêts à long terme, et ont pour ce faire largement recours dans leur activité aux prêts interbancaires.

Ainsi, depuis la mi-septembre 2008, la chute d'un établissement pivot du système international s'est accompagnée d'une crise de confiance générale et, par voie de conséquence, d'une crise des liquidités, avec un blocage de l'ensemble des circuits de financement, en l'absence de prêts entre institutions financières.

2. La rapidité de la réponse française

a) Une prise de conscience précoce au plus haut niveau

Comme l'a souligné le ministre de l'Economie, de l'industrie et de l'emploi, Mme Lagarde, lors de son audition par votre commission des affaires économiques le 5 novembre 2008, « c'est véritablement d'Europe, et de France en particulier, qu'a été prise l'initiative d'attaquer le problème à la racine en remettant à flot les circuits de financements ».

En effet, dès le 25 septembre 2008, dans son discours de Toulon, le Président de la République témoigne que la France a pleinement pris la mesure de la gravité crise et de son caractère systémique, annonçant pour rétablir la confiance que l'Etat est bien prêt à garantir la continuité et la sécurité des systèmes bancaire et financier français.

b) Une grande réactivité dans la mise en oeuvre

La réactivité des pouvoirs publics est à la hauteur des enjeux en cause. Les orientations générales du chef de l'Etat sont rapidement mises en oeuvre par le Gouvernement dans la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie (premier collectif budgétaire pour 2008).

Présenté lors du Conseil des ministres exceptionnel du lundi 13 octobre, le texte est examiné dans des délais exceptionnellement brefs par le Parlement (examen le 14 octobre à l'Assemblée nationale, le 15 octobre par le Sénat) et promulgué le 17 octobre 2008.

- pour répondre d'abord au défi de l'illiquidité du marché interbancaire, est prévue la possibilité de garantie par l'Etat du refinancement des banques, à hauteur de 320 milliards d'euros (Md€) ;

La Société de financement de l'économie française (SFEF) emprunte sur les marchés avec la garantie de l'Etat des sommes qu'elle prête aux banques. La SFEF bénéficie d'un plafond de garantie de 265 Md€. Elle a réalisé deux émissions (12 novembre et 1er décembre 2008) sur les marchés de capitaux. Au total, la SFEF aura prêté jusqu'ici 12 Md€ au secteur bancaire.

- pour faire face ensuite au problème, distinct, de solvabilité de certains établissements et pour pouvoir consolider éventuellement le niveau de leurs fonds propres, le collectif prévoit la création d'un fonds public de recapitalisation des banques, doté de 40 Md€.

L'Etat a indiqué qu'il était prêt à souscrire - via la Société de participation de l'économie française (SPPE) - à des titres subordonnés pour apporter des fonds propres au secteur bancaire. La SPPE dispose d'un plafond de garantie de 40 Md€. A ce jour, l'Etat a souscrit à 10,5 Md€ de titres subordonnés émis par les banques le 11 décembre 2008.

Le chef de l'Etat a annoncé le 7 janvier 2009, lors de ses voeux aux parlementaires, le prochain déblocage d'une seconde tranche d'un montant identique.

3. L'exigence de contreparties à l'intervention publique

Pour s'assurer que les ménages et les entreprises, usagers des banques et acteurs de l'économie, soient bien les bénéficiaires finaux de ces premières mesures de soutien aux institutions bancaires, le gouvernement a demandé aux banques qui sollicitent l'intervention publique de prendre par conventions des engagements qui les lient à l'Etat.

Ainsi, tant pour le dispositif d'alimentation en liquidités que pour celui de renforcement des fonds propres, l'Etat fixe des conditions d'éligibilité de nature à garantir que l'intervention publique bénéficie effectivement au financement de l'économie et au respect de règles éthiques conformes à l'intérêt général.

a) Des conditions d'ordre économique

Concernant l'usage qui sera fait des financements publics, la condition fondamentale posée par l'Etat est que toutes les sommes mises à disposition des banques, sous forme de fonds propres ou de garanties, soient destinées exclusivement au financement de l'économie. Elles ne doivent pas servir à alimenter les placements financiers ou à enrichir le bilan des banques.

Les conventions signées avec les grands réseaux bancaires mentionnent ainsi l'engagement d'une progression de 3 % à 4 % de l'encourt des crédits de financement à l'économie, pour un volume de 75 Md€ de prêts supplémentaires, et les directions des banques sont invitées à rendre compte régulièrement de leurs réalisations.

b) Des conditions éthiques

En matière éthique, le ministère de l'économie a annoncé qu'il serait particulièrement vigilant sur le strict encadrement de la rémunération des dirigeants, l'interdiction de cumuler un contrat de travail et un mandat social, le plafonnement des indemnités de départ et l'institution d'un comité des rémunérations partout où il n'en existe pas déjà.