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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

CHAPITRE III - RÉFORME DE L'ENQUÊTE PUBLIQUE

Ce chapitre comprend cinq articles.

Article 90 (Articles L. 123-1 à L. 123-19 du code de l'environnement) - Simplification des procédures d'enquête

Commentaire : cet article définit le champ d'application et l'objet de l'enquête publique à finalité principalement environnementale (également appelée enquête « Bouchardeau »), sa procédure et son déroulement.

Cet article propose une nouvelle rédaction pour le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, en modifiant la section 1, consacrée au champ d'application et à l'objet de l'enquête publique (comprenant deux articles) et la section 2, relative à sa procédure et à son déroulement (regroupant 17 articles).

Section 1

Champ d'application et objet de l'enquête publique

Article L. 123-1 du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

Le I de l'article L. 123-1 indique que la réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux exécutés par toute personne, publique ou privée, est précédée d'une enquête publique soumise aux prescriptions du chapitre III du titre II du livre Ier, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement compte tenu de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées. Il est mentionné que la liste des opérations concernées, ainsi que les seuils et critères techniques qui servent à les définir, sont fixés par décrets en Conseil d'Etat. Enfin, les seuils ou critères peuvent être modulés pour tenir compte de la sensibilité du milieu et des zones qui bénéficient au titre de l'environnement d'une protection d'ordre législatif ou réglementaire.

Quant à l'article L. 123-3 du même code, il dispose que l'enquête publique type « Bouchardeau » a pour objet d'informer le public et de recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions, postérieurement à l'étude d'impact lorsque celle-ci est requise, afin de permettre à l'autorité compétente de disposer de tous éléments nécessaires à son information.

II. Le dispositif du projet de loi

L'enquête publique poursuit deux grands objectifs : d'une part, assurer l'information et la participation du public ; d'autre part, garantir la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement et qui sont mentionnées à l'article L. 123-2. Il est précisé que les observations et propositions recueillies au cours de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision.

III. La position de votre commission

Votre commission n'a pas d'observations particulières à formuler sur cet article.

Article L. 123-2 du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

L'article L. 123-2 du même code dispose que même si l'approbation de documents d'urbanisme ou d'opérations mentionnées à l'article L. 123-1 est soumise à une procédure particulière d'enquête publique en vertu d'une loi ou d'un règlement, les règles régissant ces enquêtes demeurent applicables dans la mesure où elles ne sont pas contraires aux dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement.

Il est en outre précisé que les travaux qui sont exécutés en vue de prévenir un danger grave et immédiat sont exclus du champ d'application du même chapitre.

Quant à l'article L. 123-11, il précise que lorsqu'une opération subordonnée à une autorisation administrative doit faire l'objet d'une enquête publique régie par le chapitre susmentionné, cette autorisation ne peut résulter que d'une décision explicite.

II. Le dispositif du projet de loi

Cet article est fondamental dans la mesure où il définit le nouveau champ d'application de l'enquête « Bouchardeau » dans son I.

En effet, désormais, quatre grandes familles de projets sont concernées :

- les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une étude d'impact264(*). Toutefois, cette catégorie ne vise pas, d'une part, les projets de création d'une zone d'aménagement concerté et, d'autre part, les projets de caractère temporaire ou de faible importance dont la liste est établie par décret en Conseil d'Etat ;

- les plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à une évaluation environnementale265(*) ;

- les projets en lien avec les parcs de protection de l'environnement au sens large : création de parcs nationaux, de parcs naturels régionaux, de parcs naturels marins, sans oublier les projets d'inscription ou de classement de sites, ainsi que les projets de classement en réserve naturelle et la détermination de leur périmètre de protection ;

- et tous les autres documents d'urbanisme et les décisions portant sur des travaux, ouvrages, aménagements, plans, schémas et programmes soumises spécifiquement à une enquête publique.

Le II de l'article interdit les décisions administratives implicites, qu'elles soient d'acceptation ou de refus, en matière d'enquête publique, reprenant ainsi les dispositions de l'actuel article L. 123-11 du code précité.

Le III de l'article indique que les travaux (et non les ouvrages, aménagements, plans, schémas et programmes), exécutés en vue de prévenir un danger grave et immédiat, sont exclus du champ d'application du présent chapitre. Cette exclusion concerne également les travaux, constructions et aménagements d'ouvrages militaires, à condition de relever des nécessités de la défense nationale.

Enfin, le IV de cet article revêt une très grande importance puisqu'il sécurise juridiquement les procédures d'enquête publique. Dans la mesure où l'enquête publique dite « Bouchardeau » (à finalité principalement environnementale) est plus lourde et exigeante que l'enquête d'utilité publique classique régie par le code de l'expropriation, dont le but est de protéger la propriété individuelle, il est indiqué que toute décision prise au terme de la première n'est pas illégale du seul fait qu'elle aurait dû l'être dans le cadre de la seconde. Bien évidemment, la réciproque n'est pas vraie : l'autorité administrative compétente qui ouvre une enquête d'utilité publique classique au lieu d'une enquête dite « Bouchardeau » commet une illégalité, qui peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur salue l'effort de simplification et de regroupement des nombreuses enquêtes publiques que permet cet article L. 123-3 du code de l'environnement.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement pour que non seulement les « travaux », mais aussi les « ouvrages », soient exclus du champ d'application du présent chapitre266(*).

Article L. 123-3 du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

Il convient de rappeler les dispositions du II de l'article L. 123-1 du même code selon lesquelles la décision d'ouverture de l'enquête publique portant sur le projet d'une collectivité territoriale, d'un groupement de collectivités territoriales ou d'un établissement public en dépendant est prise par le président de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement. Toutefois, dans les cas où l'enquête est préalable à une déclaration d'utilité publique, il est précisé que la décision est prise par l'autorité compétente de l'Etat.

II. Le dispositif du projet de loi

Le premier alinéa de cet article indique qu'il revient à l'autorité administrative compétente d'ouvrir l'enquête publique.

Le second alinéa reprend quasiment à l'identique le contenu du II de l'article L. 123-1 en vigueur.

III. La position de votre commission

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel sur cet article L. 123-3 du code de l'environnement267(*).

Article L. 123-4 du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

L'actuel article L. 123-4 dispose que l'enquête publique type « Bouchardeau » est conduite, selon la nature et l'importance des opérations, par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête désignée par le président du tribunal administratif ou le membre du tribunal délégué par lui à cette fin.

En outre, il est indiqué qu'une liste d'aptitude est établie pour chaque département par une commission présidée par le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue. Cette liste est rendue publique et fait l'objet d'au moins une révision annuelle.

Enfin, cet article précise que le président du tribunal administratif désigne le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d'enquête parmi les personnes figurant sur les listes d'aptitude. Son choix n'est pas limité aux listes des départements faisant partie du ressort du tribunal.

II. Le dispositif du projet de loi

La nouvelle rédaction de l'article L. 123-4 du code de l'environnement n'apporte pas de modifications substantielles aux dispositions en vigueur.

Le premier alinéa de cet article dispose que dans chaque département, une commission présidée par le président du tribunal administratif ou le conseiller (et non plus un simple membre du tribunal) qu'il délègue établit une liste d'aptitude des commissaires enquêteurs. Cette liste est rendue publique et fait l'objet d'au moins une révision annuelle. Peut être radié de cette liste tout commissaire enquêteur ayant manqué aux obligations définies à l'article L. 123-15 (qui impose des délais très précis pour rendre l'enquête publique).

Le second alinéa indique que l'enquête est conduite, selon la nature et l'importance des opérations, par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête choisi par le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui à cette fin parmi les personnes figurant sur les listes d'aptitude. Il est précisé que le choix du président n'est pas limité aux listes des départements faisant partie du ressort du tribunal. Enfin, il est indiqué que le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il a délégué peut nommer des suppléants au commissaire enquêteur ou aux membres de la commission d'enquête.

III. La position de votre commission

A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement pour imposer au président du tribunal administratif, ou au conseiller qu'il a délégué, de nommer en même temps les commissaires-enquêteurs titulaires et leurs suppléants, afin d'alléger les procédures et d'éviter de perdre du temps en cas de défaillance du titulaire.

Article L. 123-5 du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

La nouvelle rédaction de l'article L. 123-5 du code de l'environnement, proposée par le projet de loi, reprend quasiment à l'identique l'article L. 123-6 du même code.

Le premier alinéa de cet article interdit de désigner comme commissaires enquêteurs ou membres de la commission d'enquête les personnes intéressées à une opération faisant l'objet d'une enquête publique, que cet intérêt naisse soit à titre personnel, soit en raison de leurs fonctions, notamment au sein de la collectivité, de l'organisme ou du service qui assure la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre ou le contrôle de l'opération soumise à enquête.

Le second alinéa indique que les dispositions de l'alinéa précédent peuvent être étendues, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à des personnes qui ont occupé ces fonctions.

II. Le dispositif du projet de loi

Sauf quelques modifications rédactionnelles, le nouvel article L. 123-5 reprend fidèlement le dispositif de l'article L. 123-6.

III. La position de votre commission

Votre commission n'a pas adopté d'amendement sur cette disposition.

Article L. 123-6 du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

La nouvelle rédaction de l'article L. 123-6 ne se rattache pas à des dispositions actuellement en vigueur.

II. Le dispositif du projet de loi

Le premier alinéa de l'article L. 123-6 du code de l'environnement dispose que dans l'hypothèse où un projet, plan ou programme est soumis à l'organisation de plusieurs enquêtes publiques dont l'une au moins en application de l'article L. 123-2 (enquête publique dite « Bouchardeau »), il peut être procédé à une enquête unique régie par le présent chapitre, dès lors que les autorités compétentes désignent d'un commun accord l'autorité qui sera chargée d'ouvrir et d'organiser cette enquête.

Le second alinéa indique que le dossier soumis à enquête publique unique comporte, d'une part, les pièces ou éléments exigés au titre de chacune des enquêtes initialement requises et, d'autre part, une note de présentation non technique du projet, plan ou programme.

Le troisième alinéa précise que cette enquête unique fait l'objet d'un rapport unique du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, ainsi que de conclusions motivées au titre de chacune des enquêtes publiques initialement requises.

Le second alinéa dispose qu'en cas de contestation d'une décision prise au terme d'une enquête publique unique, la régularité du dossier est appréciée au regard des règles spécifiques applicables à la décision contestée, comme l'illustre le cas pratique suivant.

SÉCURISATION JURIDIQUE DES ENQUÊTES PUBLIQUES UNIQUES

Afin de mesurer la portée de la nouvelle rédaction de l'article L. 123-6 du code de l'environnement, on peut prendre l'exemple d'un projet de construction d'une station d'épuration mixte impliquant la réalisation de trois enquêtes publiques :

- une enquête publique pour la révision du plan local d'urbanisme (R. 123-19 du code de l'urbanisme) ;

- une enquête publique dans le cadre de l'autorisation « loi sur l'eau » (article L. 214-4 du code de l'environnement) ;

- une enquête publique dans le cadre de l'autorisation au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, ou ICPE (rubrique n°2752 de la nomenclature annexée à l'article R. 511-9, article L. 512-2 du code de l'environnement).

Dans l'hypothèse où ce projet de construction fait l'objet d'une enquête publique unique et où l'une des décisions prises après cette enquête est attaquée, la régularité du dossier d'enquête sera appréciée au regard des règles spécifiques applicables à la décision contestée.

Ainsi, la décision d'approbation de la révision du PLU ne pourra pas être annulée au motif que le dossier d'enquête ne comprenait pas l'étude de dangers demandée dans le dossier de demande d'autorisation au titre de la législation ICPE (R 512-6 du code de l'environnement), ou la décision d'autorisation au titre de la loi sur l'eau ne pourra pas être annulée au motif que le dossier d'enquête publique ne contenait pas l'avis des collectivités ou organismes associés ou consultés imposée par l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme pour la révision du PLU.

III. La position de votre commission

Votre commission n'a pas souhaité modifier cette disposition.

Article L. 123-7 du code de l'environnement

I. Le dispositif du projet de loi

L'article L. 123-7 du code de l'environnement ne se rattache à aucune disposition législative en vigueur.

Il dispose qu'en cas de travaux, ouvrages ou aménagements susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement d'un Etat-membre de la Communauté européenne ou partie à la convention du 25 février 1991 sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière signée à Espoo, les renseignements permettant l'information et la participation du public sont transmis aux autorités de cet Etat, à la demande de celles-ci ou à l'initiative des autorités françaises. Cet article indique que les autorités de l'Etat intéressé sont invitées à participer soit à l'enquête publique type « Bouchardeau », soit à la procédure de mise à disposition du public prévue à l'article L. 122-1-1.

II. La position de votre commission

Votre commission n'a pas souhaité amender cette disposition.

Article L. 123-8 du code de l'environnement

I. Le dispositif du projet de loi

Là encore, cet article ne modifie aucune disposition en vigueur.

Il indique que dans les cas où un projet de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements est susceptible d'avoir en France des incidences notables sur l'environnement, il est transmis pour avis aux autorités françaises par les autorités de cet Etat, et le public est alors consulté par une enquête publique réalisée conformément aux dispositions du présent chapitre. Il est précisé que l'enquête publique est ouverte et organisée par arrêté du préfet du département concerné. Après la clôture de l'enquête, le préfet transmet son avis aux autorités de l'Etat sur le territoire duquel est situé le projet. Cet avis est alors accompagné du rapport et de l'avis du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête. Enfin, cet article dispose que la décision prise par l'autorité compétente de l'Etat sur le territoire duquel le projet se situe doit ensuite être mise à disposition du public à la préfecture du ou des départements dans lesquels l'enquête a été organisée.

III. La position de votre commission

Votre commission n'a pas d'observation à formuler sur cette disposition, si ce n'est qu'elle transcrit fidèlement l'article 7 de la directive 2003/35/CE.

Article L. 123-9 du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

Les alinéas 2 et 3 de l'actuel article L. 123-7 du code de l'environnement disposent, d'une part, que la durée de l'enquête ne peut être inférieure à un mois et, d'autre part, que, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de quinze jours par une décision motivée.

II. Le dispositif du projet de loi

La nouvelle rédaction de l'article L. 123-9 reprend quasiment à l'identique celle de l'article L. 123-7, à deux exceptions près :

- la durée normale d'enquête est de « trente jours » et non « un mois » ;

- la prolongation d'enquête demeure de quinze jours, mais elle peut elle-même être prorogée de trente jours au maximum lorsqu'il est décidé d'organiser une réunion d'information et d'échange avec le public durant cette période de prolongation de l'enquête.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement rédactionnel de la dernière phrase de l'article L. 123-9 du code de l'environnement268(*).

Article L. 123-10 du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article L. 123-7 du code de l'environnement dispose que quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant celle-ci, l'autorité compétente porte à la connaissance du public, par tous moyens appropriés d'affichage, notamment sur les lieux concernés par l'enquête, et, selon l'importance et la nature du projet, de presse écrite ou de communication audiovisuelle :

- l'objet de l'enquête ;

- les noms et qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête ;

- la date d'ouverture ;

- le lieu de l'enquête ;

- et la durée de celle-ci.

II. Le dispositif du projet de loi

Le I de la nouvelle rédaction de l'article L. 123-10 du code de l'environnement reprend la même structure que celle de l'article L. 123-7. Il est toutefois précisé que l'autorité à laquelle est imposé le délai de 15 jours minimum est celle « compétente pour ouvrir et organiser l'enquête ». En outre, si l'information par voie d'affichage est maintenue, la référence à la communication par la presse écrite ou par les médias audiovisuels est supprimée au profit d'une disposition plus générale (« par tous moyens appropriés »). Enfin, le dossier devant être communiqué est sensiblement enrichi puisqu'il comprend désormais, en plus des documents visés à l'article L. 123-7 :

- la mention de la ou des décisions pouvant être adoptée(s) au terme de l'enquête et des autorités compétentes pour statuer ;

- les modalités de l'enquête ;

- la mention de l'existence d'une évaluation environnementale, d'une étude d'impact ou, à défaut, d'un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête, et du lieu où ces documents peuvent être consultés.

Quant au II de cet article, il indique que l'avis au public est affiché aux frais de la personne responsable du projet.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement portant nouvelle rédaction du II de l'article L. 123-10, afin d'améliorer la communication des dossiers d'enquête publique en privilégiant l'utilisation d'Internet269(*).

Cet amendement dispose que l'information du public est assurée par tous moyens appropriés, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, notamment par voie d'affichage sur les lieux concernés par l'enquête, par voie de publication locale ou par voie électronique.

Il précise toutefois qu'un décret détermine les projets, plans ou programmes qui font obligatoirement l'objet d'une communication au public par voie électronique, comprenant non seulement les éléments indiqués au I mais également l'évaluation environnementale, le résumé non technique de l'étude d'impact ou, à défaut, le dossier d'informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête publique. Ce décret permettra, dans un premier temps, une expérimentation sur une liste limitée de projets, plans ou programmes ; cette liste pourra être étendue en fonction du résultat de cette expérimentation.

L'amendement adopté par la commission indique enfin que la personne responsable du projet assume les frais afférents à ces différentes mesures de publicité de l'enquête publique.

Article L. 123-11 du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

L'article L. 123-8 du code précité indique que par exception aux dispositions du titre Ier de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, le dossier d'enquête publique est communicable aux associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 et à leurs frais.

II. Le dispositif du projet de loi

La nouvelle rédaction de l'article L. 123-11 reprend à l'identique le contenu de l'article L. 123-8.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement reconnaissant le droit pour toute personne, à sa demande et à ses frais, de se faire communiquer le dossier d'enquête publique avant l'ouverture de l'enquête publique ou pendant celle-ci.

Article L. 123-12 du code de l'environnement

I. Le dispositif du projet de loi

L'article L. 123-12 ne modifie aucune disposition en vigueur.

Son premier alinéa indique que le dossier d'enquête publique comprend, outre les éventuelles études d'impact ou évaluations environnementales, les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Ce dossier comprend également une note de présentation non technique, dans la mesure où ces éléments ne figurent pas déjà au dossier requis au titre de la réglementation spécifique du projet.

Quant au second alinéa, il précise que dans l'hypothèse où le projet a fait l'objet d'une procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 et suivants, d'une concertation telle que définie à l'article L. 121-16, ou de toute autre procédure législative ou réglementaire permettant au public de participer effectivement au processus de décision, le dossier comporte le bilan de cette procédure. Enfin, il est mentionné que si aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier doit le mentionner.

II. La position de votre commission

Votre commission n'a pas formulé d'observations sur cette nouvelle rédaction de l'article L. 123-12 du même code.

Article L. 123-13 du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

D'une part, l'article L. 123-5 du même code indique qu'à la demande du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête, et à condition que les spécificités de l'enquête l'exigent, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue peut désigner un expert chargé d'assister le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Il est précisé que le coût de cette expertise est à la charge du maître d'ouvrage.

D'autre part, l'article L. 123-9 du code précité indique, en son premier alinéa, que le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de prendre une connaissance complète du projet et de présenter ses appréciations, suggestions et contre-propositions. Il reçoit le maître d'ouvrage de l'opération soumise à l'enquête publique.

Le deuxième alinéa de cet article précise que le commissaire enquêteur peut recevoir tous documents, visiter les lieux concernés, à l'exception des lieux d'habitation, après information préalable des propriétaires et des occupants par les soins de l'autorité compétente, entendre toutes personnes dont il juge l'audition utile et convoquer le maître d'ouvrage ou ses représentants ainsi que les autorités administratives intéressées.

En outre, le troisième alinéa de cet article dispose qu'il peut organiser, sous sa présidence, une réunion d'information et d'échange avec le public en présence du maître d'ouvrage. Lorsque l'enquête publique porte sur une demande d'autorisation concernant une installation figurant sur la liste prévue au IV de l'article L. 515-8270(*), cette réunion est obligatoire à la demande du maire de la commune sur le territoire de laquelle sera construite l'installation ou du président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme ou de développement économique dont le périmètre comprend le territoire de la commune sur lequel sera sise l'installation.

Par ailleurs, le quatrième alinéa indique que, sous réserve des dispositions de l'article L. 123-15, le maître d'ouvrage communique au public les documents existants que le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête juge utiles à la bonne information du public. En cas de refus de communication opposé par le maître d'ouvrage, sa réponse motivée est versée au dossier de l'enquête.

Enfin, le dernier alinéa ordonne au commissaire enquêteur ou à la commission d'enquête de se tenir à la disposition des personnes ou des représentants d'associations qui demandent à être entendus.

II. Le dispositif du projet de loi

Le premier alinéa de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 123-13 du code susmentionné reprend le premier alinéa de l'actuel article L. 123-9 mais en apportant des modifications importantes :

- il n'évoque plus seulement les « projets », mais également les « plans ou programmes » ;

- il réaffirme solennellement que le public doit « participer effectivement au processus de décision » ;

- l'enquête doit permettre au public de présenter des « observations et propositions », au lieu « d'appréciations, suggestions et contre-propositions » ;

- il encourage à la participation du public par voie électronique.

Le deuxième alinéa de cet article reprend quasiment à l'identique l'actuel article L. 123-5 du code de l'environnement271(*) et s'inspire, en les modifiant largement, des dispositions de l'article L. 123-9 :

- il est précisé que ce n'est qu' « à la demande » du maitre d'ouvrage qu'il est reçu par le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête ;

- le commissaire peut demander au maître d'ouvrage de communiquer au public tout document qu'il juge utile272(*).

En revanche, les deux dernières phrases de l'article L. 123-9 ont disparu de la nouvelle rédaction de l'article L. 123-13273(*).

III. La position de votre commission

Votre commission n'a pas formulé d'observations sur cette nouvelle rédaction de l'article L. 123-13 du même code.

Article L. 123-14 du code de l'environnement

I. Le dispositif du projet de loi

Le premier alinéa du I de la nouvelle rédaction de l'article L. 123-14 du code déjà évoqué indique que pendant l'enquête publique, si la personne responsable du projet, plan ou programme estime nécessaire d'apporter à celui-ci des « modifications substantielles », l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête peut, après avoir entendu le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête, suspendre l'enquête pendant une « durée maximale de six mois ». Cependant, cette possibilité de suspension ne peut être utilisée qu'une seule fois.

Le second alinéa du I précise que pendant ce délai, le nouveau projet, plan ou programme, accompagné de l'étude d'impact ou du rapport environnemental intégrant ces modifications, doit être transmis pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement prévue, selon les cas, aux articles L. 122-1274(*) et L. 122-7275(*) du présent code et à l'article L. 121-12 du code de l'urbanisme276(*).

Le dernier alinéa du I dispose qu'à l'issue de ce délai et après que le public a été informé des modifications apportées dans les conditions définies à l'article L. 123-10277(*), l'enquête est automatiquement prolongée d'une durée d'au moins trente jours.

Le premier alinéa du II de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 123-14 précise qu'au vu des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, la personne responsable du projet, plan ou programme peut, si elle estime souhaitable d'apporter à celui-ci des changements qui en modifient l'économie générale, demander à l'autorité organisatrice d'ouvrir une « enquête complémentaire » portant sur les « avantages et inconvénients » de ces modifications pour le projet et pour l'environnement. Dans le cas des projets d'infrastructures linéaires, il est loisible de restreindre l'enquête complémentaire aux territoires concernés par la modification.

Le deuxième alinéa du II dispose fort logiquement que dans le cas d'enquête complémentaire, le point de départ du délai pour prendre la décision après clôture de l'enquête est reporté à la date de clôture de la seconde enquête.

Enfin, le dernier alinéa impose, avant l'ouverture de l'enquête publique complémentaire, de transmettre pour avis le nouveau projet, plan ou programme, accompagné de l'étude d'impact ou du rapport environnemental intégrant ces modifications, à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement.

II. La position de votre commission

Votre commission salue la nouvelle rédaction de l'article L. 123-14 car une meilleure prise en compte des observations du public pourra désormais déboucher, sous conditions, sur des enquêtes publiques complémentaires.

Par conséquent, elle n'a pas souhaité modifier cette avancée importante permettant aux tiers de s'exprimer sur les projets, plans et programmes soumis à enquête publique.

Article L. 123-15 du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

L'article L. 123-10 du code précité impose la publicité du rapport et des conclusions motivées du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête. En outre, le rapport doit faire état des « contre-propositions » qui ont été produites durant l'enquête ainsi que les « réponses éventuelles du maître d'ouvrage », notamment aux demandes de communication de documents qui lui ont été adressées.

II. Le dispositif du projet de loi

Le premier alinéa de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 123-15 oblige le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête à rendre son rapport et ses conclusions motivées dans un « délai de trente jours » à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet.

Le deuxième alinéa reprend l'esprit de l'actuel article L. 123-10 sur la publicité du rapport et des conclusions motivées.

Le troisième alinéa indique que le commissaire enquêteur (ou la commission d'enquête) peut être déchu de sa mission si quatre conditions sont réunies :

- le délai de trente jours, éventuellement prolongé, n'a pas été respecté ;

- aucune justification de ce dépassement n'est donnée ;

- la mise en demeure de l'autorité compétente, prise avec l'accord du maître d'ouvrage, est restée infructueuse ;

- l'autorité compétente décide de saisir le président du tribunal administratif (ou le conseiller qu'il délègue).

Le nouveau commissaire enquêteur ou la nouvelle commission d'enquête se voit conférer les mêmes droits que ses prédécesseurs.

III. La position de votre commission

Votre commission estime que ces dispositions, qui visent à éviter de retarder les projets, plans ou programmes, responsabilisent davantage les commissaires enquêteurs, tout en respectant leurs droits à la défense et le principe du contradictoire.

Par conséquent, elle n'a pas souhaité modifier par voie d'amendement ces dispositions.

Article L. 123-16 du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'actuel article L. 123-12 du code susmentionné indique que le juge administratif des référés, saisi d'une demande de suspension d'une décision, est obligé de déclarer recevable278(*) ce recours si deux conditions sont réunies :

- le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête ont pris des « conclusions défavorables » sur ce dossier ;

- il existe un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un « doute sérieux » quant à la légalité de la décision attaquée.

Le deuxième alinéa de cet article rend recevables les référés suspension relatifs aux décisions prises en l'absence d'enquête publique obligatoire.

Enfin, dans le but de renforcer la portée des conclusions des commissaires enquêteurs, le dernier alinéa indique que tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une nouvelle délibération de l'organe délibérant de la collectivité ou du groupement concerné.

II. Le dispositif du projet de loi

La nouvelle rédaction proposée par le projet de loi pour l'article L. 123-16 reprend à l'identique le contenu de l'article L. 123-12, à ceci près qu'il substitue la notion d' « établissement public de coopération » à celle de « groupement de collectivités territoriales ».

III. La position de votre commission

Votre commission n'a pas jugé nécessaire de modifier ces dispositions.

Article L. 123-17 [nouveau] du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'actuel article L. 123-13 dispose que lorsque des aménagements ou ouvrages, qui ont fait l'objet d'une enquête publique, n'ont pas été entrepris dans un « délai de cinq ans à compter de la décision », une nouvelle enquête est obligatoire, à moins qu'une « prorogation de cinq ans au plus » ne soit décidée avant l'expiration de ce délai dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

Le second alinéa de cet article autorise l'application de dispositions plus contraignantes prévues par la réglementation propre à chaque opération.

II. Le dispositif du projet de loi

Le nouvel article L. 123-17 reprend à l'identique le contenu de l'actuel article L. 123-13.

III. La position de votre commission

Votre commission n'a pas formulé d'observations sur ces dispositions.

Article L. 123-18 [nouveau] du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article L. 123-14 oblige le maître d'ouvrage à prendre en charge les frais de l'enquête, notamment l'indemnisation des commissaires enquêteurs et des membres des commissions d'enquête, ainsi que les frais qui sont entraînés par la mise à la disposition du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête des moyens matériels nécessaires à l'organisation et au déroulement de la procédure d'enquête.

Le deuxième alinéa de cet article impose au président du tribunal administratif (ou au magistrat qu'il désigne à cet effet) d'ordonner le versement par le maître d'ouvrage d'une « provision » dont il définit le montant. Au préalable, il faut que le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête saisisse le président du tribunal administratif. Il est précisé que l'enquête publique ne peut être ouverte qu'après le versement de cette provision.

Enfin, le dernier alinéa de cet article dispose qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées les « règles d'indemnisation » des commissaires -enquêteurs et des membres des commissions d'enquête, et les modalités de versement par les maîtres d'ouvrage des sommes correspondantes. Ces indemnisations ont pour but de garantir l'indépendance des commissaires enquêteurs et des membres des commissions d'enquête.

II. Le dispositif du projet de loi

Le nouvel article L. 123-18 du code déjà mentionné réaffirme que le responsable du projet, plan ou programme prend en charge les frais de l'enquête, notamment l'indemnisation du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête.

Le second alinéa de cet article pose comme principe que la provision versée aux commissaires-enquêteurs est de plein droit : dès leur nomination, le responsable du projet verse une provision, dont le montant et le délai de versement sont fixés par le président du tribunal administratif (ou le conseiller qu'il a délégué).

III. La position de votre commission

Votre commission considère que le versement de plein droit d'une provision pour couvrir les frais de l'enquête est de nature à renforcer l'indépendance et la qualité du contrôle des commissaires-enquêteurs.

C'est pourquoi elle n'a pas souhaité modifier ces dispositions.

Article L. 123-19 [nouveau] du code de l'environnement

I. Le droit en vigueur

L'article L. 123-16 indique que les modalités d'application du présent chapitre, notamment les délais maxima et les conditions de dates et horaires de l'enquête, sont fixées par des décrets en Conseil d'Etat.

II. Le dispositif du projet de loi

Le nouvel article L. 123-19 renvoie également à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités d'application du présent chapitre.

III. La position de votre commission

Compte tenu de la portée des dispositions réglementaires sur l'enquête publique, le recours à un décret en Conseil d'Etat est justifié et n'appelle pas de remarques complémentaires de votre commission.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

* 264 En application justement la nouvelle rédaction de l'article L. 122-1 du code de l'environnement vue plus haut.

* 265 En application soit des articles L. 122-4 et suivants du code de l'environnement, soit des articles L. 121-10 et suivants du code de l'urbanisme, pour lesquels une enquête publique est requise en application des législations en vigueur.

* 266 Seuls les travaux et les ouvrages peuvent légitimement être « exécutés pour prévenir un danger grave et immédiat ». En revanche, les plans, les schémas et les programmes sont par principe élaborés pour répondre à long terme à des exigences de protection de l'environnement ou d'amélioration de qualité de vie des citoyens.

* 267 Il s'agit seulement de remplacer le mot « lui » par le mot « leur » au deuxième alinéa de cet article afin que la notion « d'établissements publics rattachés » se rapportent aussi bien à la collectivité territoriale qu'à l'établissement public de coopération.

* 268 La durée de l'enquête publique ne peut être inférieure à trente jours. Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de trente jours notamment lorsqu'il décide d'organiser une réunion d'information et d'échange avec le public durant cette période de prolongation de l'enquête.

* 269 Cet amendement conserve la rédaction du I de l'article L. 123-10 mais supprime la référence à la communication du dossier « par voie d'affichage, notamment sur les lieux concernés par l'enquête et par tous moyens appropriés, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme ».

* 270 Lorsqu'une demande d'autorisation concerne une installation classée à implanter sur un site nouveau et susceptible de créer, par danger d'explosion ou d'émanation de produits nocifs, des risques très importants pour la santé ou la sécurité des populations voisines et pour l'environnement, des servitudes d'utilité publique peuvent être instituées concernant l'utilisation du sol ainsi que l'exécution de travaux soumis au permis de construire. Le IV de l'article L. 515-8 du code de l'environnement prévoit un décret en Conseil d'Etat, pris après avis du Conseil supérieur des installations classées, pour fixer la liste des catégories, et éventuellement les seuils de capacité, des installations dans le voisinage desquelles ces servitudes peuvent être instituées.

* 271 Il indique que les coûts de l'expertise sont à la charge du « responsable du projet », et non plus du « maître d'ouvrage ».

* 272 Cf. l'avant dernier alinéa de l'article L. 123-9 du même code.

* 273 .D'une part, en cas de refus de communication opposé par le maître d'ouvrage, sa réponse motivée est versée au dossier de l'enquête. D'autre part, le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête se tient à la disposition des personnes ou des représentants d'associations qui demandent à être entendus.

* 274 Le III de cet article, modifié par l'article 86 du présent projet de loi, confère à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement le soin de donner un avis sur le dossier d'étude d'impact et la demande d'autorisation.

* 275 Il s'agit des plans et documents.

* 276 L'autorité de l'Etat compétente en matière d'environnement est consultée en tant que de besoin sur le degré de précision des informations que doit contenir le « rapport environnemental ».

* 277 Voir plus haut. Cet article impose les délais et les conditions pour informer le public des dossiers d'enquête publique.

* 278 Imposer la recevabilité d'un recours ne signifie bien sûr pas que le juge est ensuite obligé, sur le fond, de donner satisfaction au requérant.