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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS DIVERSES RELATIVES À L'INFORMATION ET LA CONCERTATION

Article 95 (Articles L. 121-3, L. 121-9, L. 121-10 et articles L. 121-13-1 et L. 121-16 [nouveaux] du code de l'environnement) - Élargissement de la composition de la CNDP

Commentaire : cet article élargit la composition de la commission nationale du débat public sur le modèle du Grenelle de l'environnement, en y ajoutant des représentants des syndicats et des acteurs économiques. Il élargit également les cas de saisine de cette instance.

I. Le droit en vigueur

Actuellement les articles L. 121-1 à L. 121-15 du code de l'environnement encadrent la participation du public à l'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Les missions de la Commission nationale du débat public (CNDP) ainsi que son champ d'application et l'objet du débat public sont définis aux articles L. 121-1 à L. 121-2. La composition et le fonctionnement de cette instance sont prévus aux articles L. 121-3 à L. 121-7. Enfin, l'organisation du débat public est réglée par les articles L. 121-8 à L. 121-15.

Votre rapporteur a souhaité, dans un souci de compréhension et afin de mettre en relief les changements induits dans le fonctionnement de cette instance, présenter des versions consolidées des articles du code de l'environnement dont il est proposé la modification ou la création.

II. Le dispositif du projet de loi


· Le premier paragraphe (I) de cet article propose de modifier l'article L. 121-3 du code de l'environnement afin d'élargir la composition de la Commission nationale du débat public, en y ajoutant des représentants des organisations syndicales de salariés et des représentants des acteurs économiques. Ceux-ci seront nommés par arrêté du Premier ministre sur proposition des organisations professionnelles les plus représentatives.

L'ARTICLE L. 121-3 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT CONSOLIDÉ

La Commission nationale du débat public est composée de vingt et un membres nommés pour cinq ans ou pour la durée de leur mandat. Outre son président et deux vice-présidents, elle comprend :

1° Un député et un sénateur nommés respectivement par le Président de l'Assemblée nationale et par le Président du Sénat ;

2° Six élus locaux nommés par décret sur proposition des associations représentatives des élus concernés ;

3° Un membre du Conseil d'Etat, élu par l'assemblée générale du Conseil d'Etat ;

4° Un membre de la Cour de cassation, élu par l'assemblée générale de la Cour de cassation ;

5° Un membre de la Cour des comptes, élu par l'assemblée générale de la Cour des comptes ;

6° Un membre du corps des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, nommé par décret sur proposition du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;

7° Deux représentants d'associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 exerçant leur activité sur l'ensemble du territoire national, nommés par arrêté du Premier ministre sur proposition du ministre chargé de l'environnement ;

8° Deux représentants des consommateurs et des usagers, respectivement nommés par arrêté du Premier ministre sur proposition du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé des transports ;

9° Deux personnalités qualifiées, dont l'une ayant exercé des fonctions de commissaire enquêteur, respectivement nommées par arrêté du Premier ministre sur proposition du ministre chargé de l'industrie et du ministre chargé de l'équipement.

10° Deux représentants des organisations syndicales représentatives de salariés et deux représentants des entreprises dont un représentant des entreprises agricoles, nommés par arrêté du Premier ministre sur proposition des organisations professionnelles respectives les plus représentatives.

Le président et les vice-présidents sont nommés par décret.

Le mandat des membres est renouvelable une fois.

Le président et les vice-présidents exercent leurs fonctions à plein temps et sont rémunérés.

Les fonctions des autres membres donnent lieu à indemnité.


· Le deuxième paragraphe (II) propose de modifier l'article L. 121-10 du code de l'environnement et élargit les thématiques sur lesquelles la CNDP peut être saisie afin de permettre l'accroissement du nombre de débats publics organisés sur des sujets d'ordre général, à l'instar de ceux qui ont été organisés sur la problématique des transports dans la vallée du Rhône et sur l'arc languedocien, sur la gestion des déchets nucléaires ou prochainement sur les nanotechnologies.

A cette fin, il est proposé d'étendre le recours au débat public portant sur des options générales en matière d'environnement ou d'aménagement, au champ du développement durable, et précise la notion « d'options générales » en indiquant que ces options doivent être « d'intérêt national », et qu'elles portent notamment sur des politiques, des plans ou des programmes susceptibles d'avoir une incidence importante en matière d'environnement.

Il est enfin proposé d'introduire une obligation d'information du public sur les suites données au débat.

L'ARTICLE L. 121-10 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT CONSOLIDÉ

Le ministre chargé de l'environnement, conjointement avec le ministre intéressé, peut saisir la Commission nationale du débat public en vue de l'organisation d'un débat public portant sur des options générales d'intérêt national en matière d'environnement, de développement durable ou d'aménagement.

Les options générales portent notamment sur des politiques, plans et programmes susceptibles d'avoir une incidence importante en matière d'environnement, de développement durable ou d'aménagement du territoire. Les plans et programmes concernés sont précisés par décret en Conseil d'Etat.

Le ministre intéressé ou la personne publique responsable de la politique, du plan ou du programme susvisés informe le public des suites données au débat.


· Le troisième paragraphe (III) propose de modifier l'article L. 121-9 du code de l'environnement. Il concerne les cas dans lesquels la CNDP estime que l'organisation d'un débat public concernant le projet n'est pas nécessaire mais recommande toutefois une concertation « selon les modalités qu'elle propose ». Cet article permet d'institutionnaliser une pratique de la CNDP qui a créé le rôle de « garant ».

L'ARTICLE L. 121-9 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT CONSOLIDÉ

Lorsque la Commission nationale du débat public est saisie en application des dispositions de l'article L. 121-8, elle détermine les modalités de participation du public au processus de décision dans les conditions suivantes :

I.-La commission apprécie, pour chaque projet, si le débat public doit être organisé en fonction de l'intérêt national du projet, de son incidence territoriale, des enjeux socio-économiques qui s'y attachent et de ses impacts sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Si la commission estime qu'un débat public est nécessaire, elle peut soit l'organiser elle-même et, dans ce cas, elle en confie l'animation à une commission particulière qu'elle constitue, soit en confier l'organisation au maître d'ouvrage ou à la personne publique responsable du projet. Dans ce cas, elle définit les modalités d'organisation du débat et veille à son bon déroulement.

Si la commission estime qu'un débat public n'est pas nécessaire, elle peut recommander au maître d'ouvrage ou à la personne publique responsable du projet l'organisation d'une concertation selon des modalités qu'elle propose. Dans ce cas le responsable du projet peut demander à la Commission nationale du débat public de désigner un garant chargé de veiller à ce que la concertation permette au public de présenter ses observations et contre-propositions.

II.-La Commission nationale du débat public se prononce dans un délai de deux mois sur la suite à réserver aux saisines prévues aux I et II de l'article L. 121-8.

Elle se prononce sur les demandes de débat dont elle est saisie en vertu de l'article L. 121-8 par une décision motivée.

En l'absence de décision explicite à l'issue de ce délai, la commission est réputée avoir renoncé à organiser le débat public ou à en confier l'organisation au maître d'ouvrage ou à la personne publique responsable du projet.

III.-Les dépenses relatives à l'organisation matérielle d'un débat public sont à la charge du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable du projet. En revanche, le coût des expertises complémentaires est à la charge de la Commission nationale du débat public.


· Le quatrième paragraphe (IV) propose d'insérer dans le code de l'environnement un nouvel article L. 121-13-1. Celui-ci vise à améliorer la gouvernance de l'après débat public, en obligeant le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet à informer la CNDP des modalités d'information et de participation du public qu'elle met en oeuvre jusqu'à l'enquête publique. Il permet également à la CNDP d'intervenir pour améliorer le déroulement de cette concertation.

L'ARTICLE L. 121-13-1 (NOUVEAU) DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet informe la Commission nationale du débat public, pendant la phase postérieure au débat public jusqu'à l'enquête publique, des modalités d'information et de participation du public mises en oeuvre ainsi que de leur évaluation.

La Commission peut émettre des avis et recommandations sur ces modalités et leur mise en oeuvre.

Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet peut demander à la Commission de désigner un garant chargé de veiller à ce que la concertation permette au public de présenter ses observations et contre-propositions.


· Le cinquième paragraphe (V) créé le chapitre I du titre II du ivre 1er du code de l'environnement, une section IV intitulée « Autres modes de concertation préalables à l'enquête publique » et un nouvel article L. 121-16.

Le I de l'article L. 121-16 permet à l'autorité décisionnaire, pour les projets, plans ou programmes suffisamment importants entrant dans le champ des enquêtes publiques mais n'ayant pas fait l'objet d'un débat public, de demander à la personne responsable du projet, plan ou programme d'organiser une concertation préalable à l'enquête publique associant le public pendant son élaboration. La personne responsable du projet devra fournir dans le dossier d'enquête publique un bilan des concertations menées, et préciser la façon dont elle souhaite gérer la concertation jusqu'au début de l'enquête.

Pour ces mêmes projets, plans ou programmes, le II de l'article L. 121-16 permet à l'autorité compétente de demander à la personne responsable du projet, plan ou programme d'organiser une concertation avec un comité rassemblant des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, des acteurs environnementaux, des organisations syndicales de salariés et des acteurs économiques.

Pour l'application de cette disposition, les comités existants pourront tenir lieu de comité rassemblant des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, des acteurs environnementaux, des organisations syndicales de salariés et des acteurs économiques, dès lors que leur composition sera modifiée pour regrouper les cinq parties prenantes prévues par cet article.

Le texte n'interdit pas pour un même projet que soit réalisée à la fois une « concertation préalable à l'enquête publique associant le public » et une « concertation avec un comité ». Dans la plupart des cas, sauf pour des projets localement très sensibles, l'une ou l'autre de ces modalités distinctes de concertation amont devrait suffire. Il ne s'agit ni dans l'un ni dans l'autre cas d'une obligation.

SECTION 4 : AUTRES MODES DE CONCERTATION
PRÉALABLES À L'ENQUÊTE PUBLIQUE

Article L. 121-16 (nouveau) du code de l'environnement :

I. - A défaut de dispositions plus précises prévues par le présent chapitre ou par les dispositions législatives particulières applicables au projet, la personne responsable d'un projet, plan ou programme ou décision mentionné à l'article L. 123-2 peut procéder, à la demande le cas échéant de l'autorité compétente pour prendre la décision, à une concertation préalable à l'enquête publique associant le public pendant la durée d'élaboration du projet, plan ou programme.

Dans le dossier déposé auprès de l'autorité administrative en vue de l'enquête publique, cette personne précise les concertations déjà menées ainsi que la façon dont sera conduite la concertation entre le dépôt de son dossier et le début de l'enquête.

II. - Pour ces mêmes projets, plans, programmes ou décisions, l'autorité compétente peut demander l'organisation d'une concertation avec un comité rassemblant des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales concernées par le projet, d'associations ou fondations mentionnées à l'article L. 141-3, des organisations syndicales représentatives de salariés et des entreprises.

III. La position de votre commission

Votre commission observe que l'ensemble des dispositions prévues à l'article 95 traduisent l'engagement n° 189 du Grenelle de l'environnement. Elles suivent en cela les orientations retenues par le rapport du groupe de travail n° 5 du Grenelle de l'environnement, présidé par Mme Nicole Notat « Construire une démocratie écologique : Institutions et gouvernance ». Ce rapport part du constat selon lequel le débat public est une étape essentielle de la participation du public et des acteurs de la société civile, et nécessite que lui soit consacré un temps réservé, et ce au moment opportun, en amont de la décision.

Votre commission souscrit d'ailleurs pleinement à l'analyse développée au sujet du débat public : « la CNDP, établie depuis 2002 en autorité administrative indépendante, a acquis en ce domaine une compétence reconnue, même si on n'a pas encore trouvé les meilleures conditions d'insertion des élus et de leurs associations dans le processus. Le débat, qui devrait être considéré comme une partie intégrante du projet, ne joue par ailleurs son rôle que si les conditions de prise en considération de ses conclusions sont organisées, ce qui rejoint un problème plus général, dans une perspective de démocratie écologique, de nécessité de motivation des décisions. Il apparaît possible de progresser à partir de la base que constitue la CNDP : en élargissant le champ des institutions susceptibles de lui confier des débats ; en renforçant la gouvernance de l'après débat ; et en développant la faculté existante de débat sur des options générales, ce qui peut être fait à la seule initiative du Gouvernement ».

Votre commission considère ainsi que les dispositions du projet de loi répondent de façon pertinente aux enjeux identifiés lors du Grenelle de l'environnement. Elle tient d'ailleurs à souligner que les mesures préconisées dans le cadre du Grenelle ont largement été reprises dans la loi.

MESURES PROPOSÉES PAR LE GROUPE DE TRAVAIL N° 5
DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT

- Accroître la consultation du public sur les grandes options de politiques ayant un impact environnemental : Pour les années 2008 à 2010, établir un agenda de débats publics organisés par la CNDP sur des orientations générales en matière d'aménagement ou d'environnement, notamment sur la prise en compte des risques dans les choix publics aux échelles pertinentes.

- Rendre systématiques les consultations du public sur les décrets.

- Réforme des enquêtes publiques dans le sens d'une meilleure application des textes européens et internationaux, d'une simplification et lisibilité accrues des procédures, d'une amélioration de la qualité des consultations, d'une implication du public plus en amont de l'enquête proprement dite, d'un travail des commissaires enquêteurs axé davantage sur la concertation et la motivation des décisions au regard de la consultation.

- Prévoir un temps réservé à la concertation et la négociation des réformes.

- Rénover la procédure de débat public : inclure la question de la gouvernance de « l'après débat » dans les débats publics ; inclure la présentation des alternatives dans les dossiers de débat ; élargir les possibilités de saisine de la CNDP par des collectivités territoriales ou des instances représentatives de la société civile ; élargir les modes de délégation de la CNDP à des organismes indépendants ou pluralistes.

- Hiérarchiser les modalités d'organisation des débats en fonction de leur objet et des enjeux.

- Pour les années 2008 à 2010, définition d'un agenda de débats publics organisés par la CNDP à l'initiative du Gouvernement sur des orientations générales en matière d'aménagement ou d'environnement. »

En ce qui concerne l'élargissement de la CNDP (I), votre commission observe que cette mesure s'inscrit dans une logique d'extension du principe de la « gouvernance à cinq » à la CNDP, principe développé par le Président de la République dans son discours du 25 octobre 2007.

Votre commission remarque ensuite que la mesure visant l'élargissement des thématiques sur lesquelles la CNDP peut être saisie (II) reprend une proposition de la mission parlementaire menée par le député Bertrand Pancher293(*) sur la façon dont est envisagée la mise en oeuvre de la concertation à cinq aux côtés des enquêtes publiques et du débat public. Il était proposé que l'article L. 121-10 du code de l'environnement précise que « le Ministre chargé de l'environnement, conjointement avec le Ministre intéressé, peut saisir la Commission nationale du débat public en vue de l'organisation d'un débat public portant sur des options générales en matière d'environnement ou d'aménagement ».

EXTRAIT DU RAPPORT DU COMITÉ OPÉRATIONNEL N° 24
« INSTITUTIONS ET REPRÉSENTATIVITÉ DES ACTEURS »

Le groupe de travail estime que le recours au débat public mériterait d'être étendu dans le champ du développement durable. La mise en oeuvre du Grenelle demandera une appropriation et un effort important de la part de tous les acteurs, que des débats publics diversifiés et proches des préoccupations de nos concitoyens faciliteraient. L'article L. 121-10 serait modifié de façon à lire « un débat public portant sur des options générales en matière d'environnement, de développement durable ou d'aménagement ».

Le groupe de travail estime comme la CNDP que la notion d'options générales en matière d'environnement et d'aménagement mériterait d'être précisée. Les options générales seraient définies comme portant notamment sur des politiques, plans et programmes susceptibles d'avoir une incidence importante en matière d'environnement, de développement durable ou d'aménagement du territoire.

Les plans stratégiques de développement des ports maritimes, la programmation du renouvellement des centrales nucléaires, les directives territoriales d'aménagement pourraient ainsi faire l'objet d'une saisine de la CNDP afin d'organiser un débat public ».

Selon les informations transmises par le Gouvernement à votre commission, il semble que ces dispositions n'engendreront pas de coûts de fonctionnement pour l'Etat, hormis peut-être une légère augmentation des moyens budgétaires accordés à la CNDP, notamment pour organiser les débats supplémentaires attendus sur des options générales d'intérêt national en matière d'aménagement, d'environnement et de développement durable.

Il convient à cet égard de préciser que depuis 2002, uniquement deux débats publics ont été organisés sur des options générales, pour environ une demi-douzaine de débats publics organisés chaque année sur des projets particuliers. Etant donné que le budget de la CNDP s'élève à environ deux millions d'euros et que la CNDP supporte trois charges essentielles dans l'organisation des débats publics (le paiement des indemnités des membres des commissions particulières, la prise en charge de leurs frais de déplacement et des expertises complémentaires décidées au cours des débats), on peut évaluer l'augmentation nécessaire de son budget à quelques centaines de milliers d'euros maximum si la réforme proposée conduit à organiser deux ou trois débats supplémentaires sur des options générales chaque année.

Votre commission se félicite ensuite de l'institutionnalisation de la pratique du « garant » (III). La notion de « garant » est une création jurisprudentielle de la CNDP qui a parfois souhaité que les concertations qu'elle recommande, en application de l'article L. 121-9 du code l'environnement, soient placées sous l'égide d'une personnalité indépendante.

Il convient de rappeler que le terme de « garant » a été évoqué pour la première fois dans la « charte de la concertation » établie en 1996 par le ministère de l'environnement. Son article 7 dispose que « la concertation nécessite la présence d'un garant qui suit toutes les phases de la concertation et rédige sa propre évaluation sur la manière dont la concertation a été menée ». Lors de sa réunion du 4 juin 2008, la CNDP s'est proposée de définir de façon plus précise les contours de la mission de « garant » ainsi que les profils et les principales compétences requises.

A cette fin, ont été réunis le 29 avril 2009 plusieurs garants de concertations en vue d'examiner, par retour d'expérience, les difficultés rencontrées dans l'exercice de leurs missions.

« Les intervenants ont tous insisté sur l'importance de l'appui de la CNDP et évoqué les conditions de leur nomination et d'indemnisation. Ayant pour la plupart déjà participé aux travaux d'une commission particulière du débat public, ils se sont largement inspirés des techniques et outils mis en oeuvre à cette occasion, s'impliquant personnellement dans l'élaboration du dossier du maître d'ouvrage et la préparation de la concertation avec les divers partenaires. Les concertations font généralement l'objet de réunions publiques et parfois d'ateliers sur des questions spécifiques294(*) ».

La CNDP, sur la base du retour d'expérience, a ensuite décidé d'examiner chacun de ces points à l'occasion de sa prochaine réunion mais a d'ores et déjà décidé de procéder elle-même à la désignation des garants et de rédiger un cahier méthodologique de la concertation. 

« La Commission a souhaité que le compte rendu que le garant, désigné par elle, établit à l'issue d'une concertation puisse être rendu public. A défaut d'un texte réglementaire qui le précise, elle peut dans les modalités de concertation qu'elle propose prévoir que ce compte rendu lui soit adressé et annexé au compte rendu de la concertation que le maître d'ouvrage, en application de l'article R. 121-9 du code de l'environnement, doit lui adresser. La décision par laquelle la Commission donne acte du compte rendu de la concertation peut prévoir, comme il est d'usage, que ces deux documents soient rendus publics et joints au dossier d'enquête publique295(*) ».

Votre commission accueille avec satisfaction les dispositions tendant à améliorer la gouvernance de l'après débat public. Elle remarque que ces propositions sont d'ailleurs issues de la mission menée par le député Bertrand Pancher. La concertation avec le public est essentielle et en ce qui concerne les grands projets, aucun maitre d'ouvrage n'a remis en cause la démarche. La concertation avec le public autour des projets est nécessaire dans le temps, depuis les études amont jusqu'à la mise en service. Certes le débat public est un temps fort de la concertation mais les délais d'élaboration puis de réalisation d'un projet structurant sont fréquemment de l'ordre de la dizaine d'années.

Votre commission est donc d'avis que la prise en considération de la suite du débat par le maître d'ouvrage améliorera la démarche296(*). La CNDP sera ainsi fondée à l'interroger sur les suites données. A l'issue de la phase d'élaboration du projet, le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet transmettra à la CNDP un bilan de la gouvernance de l'après débat public. La CNDP pourra émettre un avis qui sera joint à ce bilan.

Votre commission salue enfin l'innovation qui consiste pour l'autorité compétente à demander à la personne responsable du projet, plan ou programme d'organiser une concertation avec un comité rassemblant différents acteurs. Cette innovation s'appuie là encore sur les conclusions de la mission parlementaire du député Bertrand Pancher : « Le préfet ou la personne publique responsable du projet pourrait prendre l'initiative, en amont de l'enquête publique, de réunir les acteurs locaux des cinq collèges, afin d'avoir leur avis sur le dossier de l'enquête, notamment son contenu. Il serait utile pour assurer la meilleure cohérence de l'ensemble du dispositif que le président de la commission d'enquête ou le commissaire enquêteur soit invité à assister à cette réunion297(*) ».

Sur la proposition de M. Jean Bizet, votre commission a adopté un amendement visant à élargir la composition de la CNDP aux chambres consulaires. Elle a en effet considéré qu'il était tout à fait pertinent d'associer ces acteurs aux grands débats publics.

Puis, sur la proposition de son rapporteur, elle a adopté un amendement assurant une rédaction plus claire et plus précise du dispositif de cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

* 293 Comité opérationnel n° 24 du Grenelle de l'environnement.

* 294 Extrait du communiqué des décisions de la CNDP du 6 mai 2009 sur son site internet.

* 295 Extrait du communiqué des décisions de la CNDP du 3 juin 2009 sur son site internet.

* 296 « Le maître d'ouvrage préciserait, dans sa décision, les mesures qu'il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements du débat public ainsi que la gouvernance de l'après débat public, c'est-à-dire les modalités d'information et de participation du public pendant la phase postérieure au débat public jusqu'à l'enquête publique Sa mise en oeuvre donnerait lieu à un compte rendu régulier auprès de la CNDP ». (Extrait du rapport Pancher sur la façon dont est envisagée la mise en oeuvre de la concertation à cinq aux côtés des enquêtes publiques et du débat public).

* 297 Extrait du rapport Pancher.