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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

CHAPITRE VI - DISPOSITIONS DIVERSES

Article 102 - Autoriser le Gouvernement à modifier le code de l'environnement par ordonnance

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à procéder à des modifications du code de l'environnement, notamment en matière de contrôle, sanction et police.

I. Le droit en vigueur

Actuellement, le code de l'environnement prévoit pas moins de vingt-cinq polices spéciales de l'environnement. Chacune dispose de son propre dispositif administratif et judiciaire. Par ailleurs, pour leur mise en oeuvre, plus de soixante-dix catégories d'agents sont désignées pour intervenir dans une ou plusieurs de ces polices. Ces agents relèvent de vingt et une procédures de commissionnement et d'assermentation distinctes. Les règles de procédure applicables aux contrôles administratifs ou de police judiciaire sont également différentes, complexes, souvent enchevêtrées et parfois contradictoires. Les sanctions prévues, administratives ou pénales, sont tout aussi diverses.

On signalera à cet égard que le rapport sur le renforcement et la structuration des polices de l'environnement remis en février 2005 par les inspections générales de l'environnement, de l'administration, des services judiciaires, de l'agriculture et le conseil général des ponts et chaussées a clairement mis en évidence les difficultés de mise en oeuvre découlant de la disparité de ces dispositions.

Le Conseil d'Etat a, de son coté, souligné également plusieurs fois la nécessité de simplifier le droit de l'environnement.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 102 prévoit d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, toutes mesures pour modifier la partie législative du code de l'environnement afin de procéder à l'harmonisation, à la réforme et à la simplification des procédures de contrôle et des sanctions administratives ainsi que des dispositions de droit pénal et de procédure pénale. Les mesures doivent notamment permettre une adaptation au droit communautaire. L'ordonnance pourra également inclure dans le code des textes législatifs actuellement non codifiés, abroger des dispositions inutiles, adapter l'organisation interne du code de l'environnement et traiter les questions relatives à l'outre-mer. L'habilitation est donnée pour une durée de dix-huit mois à compter de la publication de la présente loi.

L'ordonnance devra ainsi permettre :

- d'adapter les dispositions du code de l'environnement au droit communautaire dans le domaine des espaces naturels, de la faune et de la flore, de l'air et de l'atmosphère et de la prévention des pollutions et des risques, notamment en matière de déchets ;

- d'assurer le respect de la hiérarchie des normes, de simplifier ou d'abroger les dispositions inadaptées ou sans objet dans le domaine des espaces naturels, de la faune et de la flore et de simplifier et clarifier les dispositions relatives aux réserves naturelles, en particulier les dispositions de compétence et de procédure ;

- de procéder à l'harmonisation, à la réforme et à la simplification des procédures de contrôle et des sanctions administratives actuellement en vigueur dans le code de l'environnement ;

- de procéder à l'harmonisation, à la réforme et à la simplification des dispositions de droit pénal et de procédure pénale relatives notamment : aux peines encourues, à leur régime ainsi qu'aux modalités de leur exécution ; à l'habilitation et aux procédures de commissionnement et d'assermentation des agents chargés de certaines fonctions de police judiciaire ; aux procédures liées à la constatation des infractions ;

- d'inclure dans le code les textes non codifiés et d'abroger les textes devenus inutiles ;

- de remédier aux erreurs et insuffisances de codification et d'adapter le plan du code aux évolutions législatives et réglementaires intervenues depuis sa publication ;

- d'étendre l'application des dispositions codifiées ou modifiées, aux Terres australes et antarctiques françaises et à Mayotte avec les adaptations nécessaires et à Wallis-et-Futuna sous réserve des compétences propres de l'assemblée de cette collectivité, de réorganiser le livre VI et d'en adapter le plan en tenant compte des modifications législatives récentes et du changement de statut de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication des ordonnances.

Il est enfin proposé de supprimer le dernier alinéa du I de l'article L. 565-2 du code de l'environnement306(*).

III. La position de votre commission

Votre commission prend bonne note du projet d'harmonisation et de simplification des dispositions répressives, administratives et judiciaires, du code de l'environnement autorisés par cet article. Elle est d'avis que la simplification du droit et des procédures sont des exigences qui doivent animer les pouvoirs publics afin de faciliter le travail administratif et la vie de nos concitoyens.

Elle se félicite ensuite que soit suivie d'effets l'une des propositions formulées en juin 2006 par le rapport de notre collègue du Bas-Rhin, Mme Fabienne Keller, qui portait sur la nécessité d'harmoniser les polices de l'environnement. En effet, en juin 2006, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial des crédits de la mission « Ecologie et développement durable » au nom de la commission des finances du Sénat, avait présenté les conclusions de sa mission de contrôle relative aux enjeux budgétaires liés à l'application du droit communautaire de l'environnement, effectuée en application de l'article 57 de la LOLF. Parmi ses onze propositions pour assurer une application effective et rapide du droit communautaire de l'environnement figuraient notamment « la simplification de l'organisation des polices de l'environnement aujourd'hui très éclatée » (proposition n° 10).

Votre commission observe d'ailleurs que le groupe « Gouvernance » du Grenelle de l'environnement n'avait pas manqué de souligner les difficultés que provoque aujourd'hui l'absence de cohérence de ces diverses dispositions dans l'application du droit de l'environnement.

Votre commission a souhaité, pour des raisons de transparence de l'habilitation législative prévue par cet article mais aussi dans un souci de bonne information de la représentation nationale, examiner les changements induits par les différentes dispositions proposées. Ainsi, selon les informations qu'elle a pu recueillir auprès du Gouvernement, l'avant projet d'ordonnance s'articule autour de trois thèmes principaux :

I°) Les personnels chargés des contrôles

Par analogie avec la catégorie des inspecteurs des installations classées pour la protection de l'environnement qui interviennent déjà pour prévenir les pollutions, les risques et les nuisances, l'avant-projet propose de regrouper dans une catégorie des inspecteurs de l'environnement tous les agents des services de l'Etat et de ses établissements publics qui interviennent dans les domaines de l'eau, des espaces naturels et de la protection de la faune et de la flore, de la chasse et de la pêche en eau douce. Ces agents sont aujourd'hui commissionnés au coup par coup au titre d'une ou de plusieurs de ces polices, au gré de leurs affectations.

Avec la réforme envisagée, les fonctionnaires de l'Etat qui exercent leurs fonctions dans les services déconcentrés ainsi que les 2 500 agents appartenant aux corps des agents techniques et des techniciens de l'environnement, qui sont pour la plupart affectés à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et dans les établissements publics des Parcs nationaux, recevront l'appellation d'inspecteurs de l'environnement.

II°) Les contrôles et les mesures de police

Les outils de la police administrative, tels que la procédure de mise en demeure, la consignation ou la réalisation d'office des mesures prescrites, qui s'avèrent les plus aboutis et ont fait leur preuve dans les domaines des installations classées pour la protection de l'environnement et de l'eau, seront étendus à tous les autres domaines qui n'en disposent que partiellement, voire pas du tout. A cet égard, il convient de noter l'intérêt que suscite la généralisation de l'amende administrative et de l'astreinte qui ne sont aujourd'hui utilisées qu'en matière de publicité. Le projet prévoit ainsi d'accentuer la capacité répressive de l'action administrative sans pour autant subordonner l'engagement de la procédure judiciaire à l'épuisement des procédures administratives.

III°) Les dispositions pénales : procédure et sanctions

Les dispositions qui seront prises devront permettre que les inspecteurs de l'environnement et les inspecteurs des installations classées pour la protection de l'environnement disposent d'un cadre d'intervention commun. Il en est ainsi des modalités d'accès aux locaux, des conditions de prélèvements, des saisies ou de la communication de documents, des délais de transmission des procès-verbaux au procureur de la République. L'avant-projet propose de mettre des outils performants à la disposition des agents pour mener les enquêtes : ceux-ci pourront relever l'identité de l'auteur des faits, recevoir des déclarations auprès de personnes susceptibles de leur fournir des indices, apporter leur concours aux officiers de police judiciaire et requérir directement la force publique.

L'harmonisation porte également sur le niveau des sanctions et les peines complémentaires. Celles-ci sont aujourd'hui très diverses. A titre d'exemple, le délit de pollution de l'eau peut être puni d'une amende de 75.000 euros, alors que la méconnaissance de la réglementation dans un parc national n'est passible « que » d'une amende de 30.000 euros. La méconnaissance des arrêtés préfectoraux de mise en demeure est punie différemment selon qu'ils interviennent au titre de la police de l'eau ou de la police des installations classées pour la protection de l'environnement. Cette diversité est difficile à justifier et la directive du 19 novembre 2008 sur la protection de l'environnement par le droit pénal307(*) qui vient d'être publiée, contraint désormais l'administration à plus de cohérence.

Le projet induit enfin l'abrogation de plus de cent cinquante articles de la partie législative du code de l'environnement devenus obsolètes.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

* 306 I. - Le préfet peut élaborer des schémas de prévention des risques naturels, tenant compte des documents interdépartementaux portant sur les risques existants. Ces schémas précisent les actions à conduire dans le département en matière : de connaissance du risque ; de surveillance et prévision des phénomènes ; d'information et éducation sur les risques ; de prise en compte des risques dans l'aménagement du territoire ; de travaux permettant de réduire le risque ; de retours d'expériences. La commission départementale des risques naturels majeurs donne un avis sur ces schémas. II. - Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités de mise en oeuvre du présent article.

* 307 Directive 2008/99/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal.