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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

Article 6 (Article L. 121-1 du code de l'urbanisme) - Objectifs renforcés en matière de développement durable des documents d'urbanisme

Commentaire : cet article clarifie la rédaction de l'article L. 121-1 relatifs aux principes généraux du droit de l'urbanisme et renforce la prise en compte des objectifs de développement durable.

I. Le droit en vigueur

Issu de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, l'article 121-1 du code de l'urbanisme pose des principes généraux du droit de l'urbanisme avec lesquels doivent être compatibles les schémas de cohérence territoriales (SCOT), les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les documents en tenant lieu, les cartes communales et les directives territoriales d'aménagement (DTA).

Le premier de ces principes est celui d'un aménagement équilibré de l'espace. Ce dernier est une ressource rare qui doit se partager entre plusieurs usages et plusieurs acteurs, d'où la nécessité de parvenir à concilier extension de l'espace urbain et préservation des espaces non urbains, extension des espaces ruraux et préservation des espaces naturels, renouvellement urbain et sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti.

Le deuxième principe est celui de la diversité fonctionnelle et sociale de l'organisation spatiale. Une spécialisation fonctionnelle trop poussée des espaces urbains et une homogénéité sociale trop forte de l'habitat sont porteurs d'effets indésirables tant sur le plan social que du point de vue du développement durable.

Le dernier est celui de la soutenabilité des choix urbanistiques. L'idée est d'intégrer les objectifs du développement durable dans les choix d'aménagement, en prenant en compte par exemple la préservation de la qualité de l'eau, de l'air, du sol et du sous-sol, ou bien encore les risques naturels et technologiques.

Malgré leur formulation générale, ces principes sont opposables aux documents qui entrent dans leur champ. Néanmoins, cette opposabilité doit se comprendre en un sens précis : dans la mesure où l'article L. 121-1 précité assigne simultanément aux documents d'urbanisme plusieurs objectifs ayant tous la même valeur juridique mais qui, de toute évidence, ne sont pas spontanément convergents, il s'ensuit que les documents d'urbanisme ne sont pas soumis à une obligation de conformité à chacun de ces objectifs considérés individuellement, mais à une obligation globale de conciliation, de sorte que c'est seulement le non respect manifeste d'un des principes figurant à l'article L. 121-1 qui est sanctionnable.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 6 du projet de loi prévoit de renforcer les objectifs environnementaux assignés aux documents d'urbanisme en citant expressément la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la biodiversité, la préservation et la restauration des continuités écologiques, l'amélioration des performances énergétiques et la diminution des obligations de déplacement.

Il précise également la notion de diversité fonctionnelle et sociale de l'habitat en indiquant que la satisfaction des besoins présent et futurs de la population passe non seulement par un ajustement adéquat du volume de l'offre d'habitat, de services économiques, sportifs ou culturels et d'équipements publics, mais aussi par une répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerce et services.

Sur un plan plus formel, l'article 6 du projet de loi apporte quelques améliorations rédactionnelles à l'article L. 121-1 en classant les objectifs énoncés de manière plus logique et en supprimant le dernier alinéa de l'article, qui dispose que les trois principes généraux s'appliquent aux DTA, ce qui est cohérent avec la transformation des DTA en DTAD.

III. La position de votre commission

Votre commission a jugé utile de modifier les objectifs généraux formulés à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme sur plusieurs points.

Sur proposition de MM. Daniel Soulage, Claude Biwer et des membres du groupe UC, un objectif de « développement rural » a été introduit dans les principes généraux du droit de l'urbanisme, en remplacement du texte en vigueur, qui parle seulement d'un objectif de « développement de l'espace rural ». Cette modification traduit un souci de considérer le monde rural non pas seulement comme un espace à préserver (ce qui correspond au regard réifiant que porte souvent l'urbain sur le rural), mais comme une réalité sociale, économique et démographique vivante, animée d'une dynamique propre.

En coordination avec un amendement adopté à l'article 45 du projet de loi et introduit à l'initiative de M. Bruno Sido, rapporteur du Titre IV sur la biodiversité, et après de longs débats, votre commission a également remplacé la référence à l'objectif de « restauration » des continuités écologiques par celui de « remise en bon état » de ces continuités. La portée exacte de cette obligation apparaît en effet relativement vague : restauration par rapport à quand et jusqu'où ? Cette indétermination a fait craindre à votre commission que le principe de restauration des continuités écologiques ne se traduise à la fois par une dépense disproportionnée au regard de l'impact en termes de biodiversité et par un contentieux abondant, certains acteurs risquant de contester la portée à leurs yeux trop limitée des efforts de restauration mis en oeuvre par les collectivités.

Enfin, sur proposition de MM. Jacques Muller et Jean Desessard et de Mmes Marie-Christine Blandin, Alima Boumediene-Thiery et Dominique Voynet, votre commission a introduit dans les objectifs généraux assignés aux documents locaux d'urbanisme un objectif de maîtrise de l'énergie et de production énergétique à partir de sources renouvelables.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.