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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

Article 7 (Articles L. 121-9 et L. 121-9-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Qualification de projet d'intérêt général de certaines mesures de mise en oeuvre des DTA

Commentaire : cet article modifie les dispositions relatives aux projets d'intérêt général pour permettre d'imposer la prise en compte des objectifs contenus dans les directives territoriales d'aménagement et de développement durable et de faire respecter les continuités écologiques.

I. Le droit en vigueur

1. Les projets d'intérêt général

Les projets d'intérêt général (PIG) sont une procédure créée par la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 pour donner à l'Etat le moyen d'obliger, le cas échéant, les communes ou leur groupement à intégrer dans leurs documents d'urbanisme les projets d'utilité publique de l'Etat ou des autres collectivités territoriales.

Les dispositions législatives sur lesquelles reposent les PIG figurent à l'article L. 121-9 du code de l'urbanisme, article qui se contente toutefois d'indiquer que des décrets « précisent notamment la nature des projets d'intérêt général, qui doivent présenter un caractère d'utilité publique (...) ». L'essentiel des dispositions relatives aux PIG est ainsi, en réalité, renvoyé au niveau réglementaire, en l'occurrence aux articles R. 121-3 et R. 121-4 du code de l'urbanisme.

Brièvement rappelée, la qualification de PIG s'applique :

- à un projet d'ouvrage, de travaux ou de protection ;

- doté d'un minimum de consistance, c'est-à-dire qui sans être entièrement finalisé dans sa conception est cependant suffisamment défini ;

- destiné à la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipement, au fonctionnement d'un service public, à l'accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles ou à l'aménagement agricole et rural ;

- qui présente un caractère d'utilité publique, ce caractère d'utilité publique étant le cas échéant contrôlé par le juge selon la jurisprudence du bilan ;

- qui a fait l'objet : soit d'une délibération ou d'une décision d'une personne ayant la capacité d'exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public ; soit d'une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvé par l'autorité compétente et ayant fait l'objet d'une publication.

2. La prise en compte des PIG dans les documents d'urbanisme

L'article R. 121-4 du code l'urbanisme dispose qu'un projet est qualifié de projet d'intérêt général par arrêté préfectoral « en vue de sa prise en compte dans un document d'urbanisme ».

Cet article, à travers la procédure du porter à connaissance préfectoral prévu à l'article R. 121-1, précise que les projets d'intérêt général font partie des informations portées à la connaissance d'une commune, d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte qui s'engage dans l'élaboration ou la révision d un schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou d'un plan local d'urbanisme (PLU). Pourtant, la procédure de contrôle préfectoral intervenant à l'issue de l'élaboration de ces documents et avant leur entrée en vigueur ne prévoit pas expressément que l'incompatibilité d'un SCOT ou d'un PLU avec un projet d'intérêt général constitue un motif autorisant le préfet à empêcher l'entrée en vigueur du document (articles L. 122-11 et L. 123-12 du code de l'urbanisme).

S'agissant des documents déjà en vigueur avant la déclaration de projet d'intérêt général, l'article L. 123-14 prévoit une procédure de mise en compatibilité des PLU. Lorsqu'un PLU doit être révisé ou modifié pour permettre la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général, le préfet en informe la commune, qui dispose d'un délai d'un mois pour faire savoir si elle entend opérer le changement nécessaire. Dans la négative ou à défaut de réponse dans ce délai, le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal et enquête publique, le changement du plan. Il en est de même si l'intention exprimée de la commune de procéder au changement n'est pas suivie, dans un délai de six mois, d'une délibération approuvant le projet correspondant.

Il n'existe pas de procédure équivalente pour mettre les SCOT en compatibilité avec un projet d'intérêt général. Il en résulte que les seules procédures possibles pour imposer à l'établissement public du SCOT de modifier son document sont la déclaration d'utilité publique et la déclaration de projet (articles L. 122-15 et R. 122-11 à R. 122-11-3 du code de l'urbanisme). Ces procédures ont cependant deux limites : elles ne peuvent être utilisées que pour un projet précis de construction ou d'aménagement (alors que le PIG peut être utilisé pour prendre en compte une politique plus générale, par exemple un projet de protection de la trame verte ou bleue) ; elles interviennent à la phase finale de l'approbation d'un projet alors que, dans le cas du SCOT, il est souvent souhaitable de faire procéder à la modification du document stratégique avant d'avoir arrêté le détail de l'opération.

II. Le dispositif du projet de loi

Comme cela a été précédemment indiqué, l'article 5 du projet de loi prévoit d'autoriser l'Etat à qualifier de PIG les projets nécessaires à la mise en oeuvre d'une DTADD (article L. 113-4). Cette caractéristique nouvelle attribuée aux directives territoriales oblige à modifier les dispositions législatives relatives aux PIG. C'est pourquoi l'article 7 insère à l'article L. 121-9 du code de l'urbanisme la disposition suivante : « L'autorité administrative peut qualifier de projet d'intérêt général les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des directives territoriales d'aménagement et de développement durables dans les conditions fixées à l'article L. 113-4 ».

Dans un souci de cohérence formelle, le I de l'article 7 du projet de loi fait remonter du niveau réglementaire au niveau législatif les dispositions actuelles relatives aux PIG, de manière que toutes les dispositions relatives à la qualification de PIG aient un fondement de niveau législatif. Le texte de l'actuel article R. 121-3 est donc repris quasiment mot pour mot pour compléter la rédaction de l'article L. 121-9.

On note toutefois que, parmi les objectifs susceptibles de justifier la déclaration de PIG est introduit un nouveau motif : la préservation des continuités écologiques.

Pour bien appréhender l'importance de cet ajout, il faut établir un lien avec les articles 45 et 46 du projet de loi relatifs à la définition de la trame verte et bleue. On sait en effet que le projet de préserver et si besoin, de restaurer les continuités écologiques au moyen d'une trame composée d'espaces importants pour la préservation de la biodiversité et de continuités écologiques les reliant est un objectif majeur des conclusions du Grenelle de l'environnement et une des mesures « phare » du projet de loi portant engagement national pour l'environnement. Or, pour que cette trame existe, il ne suffit pas de définir des orientations nationales en la matière ou des schémas régionaux de cohérence écologique : il faut encore que les continuités écologiques recherchées soient effectivement inscrites dans les documents d'urbanisme qui déterminent le droit des sols.

La possibilité ouverte par l'article 7 du projet de loi de déclarer un projet d'intérêt général pour un motif de préservation des continuités écologiques est l'un des moyens d'assurer cette articulation entre droit de l'environnement et droit de l'urbanisme, la réforme du dispositif des SCOT de l'article 9 et celle des PLU à l'article 10 complétant le dispositif.

III. La position de votre commission

Votre commission, en cohérence avec la position adoptée sur l'article 5, a considéré que la possibilité de déclarer un projet d'intérêt général sur le fondement d'une directive territoriale d'aménagement et de développement durable ne bouleversait pas sur le fond le régime juridique des projets d'intérêt général et ne conduisait pas non plus à donner une portée juridique excessive aux dispositions contenues dans ces directives. En conséquence, votre commission n'a introduit dans cet article qu'une modification de caractère rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.