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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

TITRE II - TRANSPORTS

Ce titre comprend trois chapitres : le premier, relatif aux mesures en faveur du développement des transports collectifs urbains et périurbains, comprend quatre articles ; le second aborde les mesures relatives aux péages autoroutiers et regroupe deux articles ; le dernier concerne le développement des modes alternatifs à la route et comprend un article unique.

CHAPITRE IER - MESURES EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DES TRANSPORTS COLLECTIFS URBAINS ET PÉRIURBAINS

Article 16 (Articles L. 2213-3-1 [nouveau], L. 5214-16 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) - Coordination des compétences transports urbains, voirie et stationnement sur le territoire des établissements publics de coopération intercommunale dotés de plans de déplacements urbains

Commentaire : cet article oblige le maire à réglementer le stationnement sur les voies publiques empruntées par un transport en commun en site propre (TCSP). Pour les communautés de communes et les communautés urbaines, il rend quasiment automatique la déclaration d'intérêt communautaire pour ces voies. Enfin, il inscrit parmi les compétences optionnelles le service de mise à disposition de bicyclettes pour une durée limitée pour ces mêmes structures intercommunales.

Cet article est structuré en trois parties :

- la première traite du stationnement sur les voies publiques affectées à un service de transport public urbain (article L. 2213-3-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- la deuxième aborde le droit des communautés de communes en matière de déclaration d'intérêt communautaire pour ces mêmes voies et de service vélos pour une durée limitée (article L. 5214-16 du même code) ;

- la dernière décline ces mêmes sujets pour les communautés d'agglomérations (article L. 5216-5 du même code).

Article L. 2213-3-1 du code général des collectivités territoriales

I. Le droit en vigueur

Il n'existe actuellement aucune disposition qui oblige le maire à réglementer la circulation d'un transport en commun en site propre :

- sur les voies supportant directement cette circulation ;

- sur les trottoirs adjacents à ces voies.

II. Le dispositif du projet de loi

Cet article vise à imposer aux maires des obligations nouvelles en matière de réglementation du stationnement sur les voies publiques affectées à un service de transport public urbain (bus, tramways, métropolitain, funiculaire). L'objectif est de faciliter la circulation de ces transports collectifs, soumis bien souvent aux contraintes des voitures particulières qui circulent en ville, en responsabilisant les maires. Ces obligations ne s'imposent que dans deux cas de figure :

- soit la commune est membre d'une communauté urbaine, qui a une compétence de droit en matière de voirie ;

- soit elle est membre d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté de communes, à condition que cet établissement public de coopération intercommunale (EPCI) exerce la compétence en matière de voirie.

LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE (EPCI)

On compte depuis 19998(*) trois grands types d'EPCI :

La communauté urbaine rassemble plusieurs communes formant un seul tenant, sans enclave, et comptant plus de 500.000 habitants.

La communauté d'agglomération regroupe plusieurs communes formant un ensemble de plus de 50.000 habitants d'un seul tenant, ne présentant aucune enclave autour d'une ou plusieurs communes centrales de plus de 15.000 habitants.

La communauté de communes comprend plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave, sauf exception9(*), et n'impose pas de seuil de population.

Dans tous les cas, le territoire de la commune doit être couvert par un plan de déplacements urbains.

LE PLAN DE DÉPLACEMENTS URBAINS

Le plan de déplacements urbains (PDU) est un document essentiel créé par la LOTI10(*).

Il s'agit d'une démarche de planification sur 10 ans, qui impose une coordination entre tous les acteurs concernés, pour élaborer un projet global en matière d'aménagement du territoire et des déplacements.

Il définit les principes de l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans le périmètre de transports urbains (PTU).

En règle générale, toute autorité organisatrice de transports urbains doit établir un PTU et donc un PDU.

L'élaboration d'un plan de déplacements urbains est obligatoire depuis 1998 dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants.

La loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000 a imposé une meilleure coordination entre les PDU et les documents d'urbanisme.

Des règles spécifiques sont applicables en région francilienne.

Le maire est alors soumis à l'obligation d'exercer ses pouvoirs de police sur les voies en question, ainsi que sur les trottoirs adjacents. Il peut alors :

- soit interdire le stationnement des véhicules à moteur ;

- soit le limiter dans le temps ;

- soit le conditionner au paiement d'une redevance (concrètement, il s'agit de payer le temps de stationnement à un parcmètre) ;

- soit, enfin, réserver le stationnement à des catégories particulières de véhicules.

Quelles que soient la ou les formules retenues par le maire, ces nouvelles mesures de police de stationnement doivent être « nécessaires pour faciliter la circulation de ces véhicules ou l'accès des usagers au service ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur soutient cette mesure car elle permettra d'améliorer la circulation des TCSP.

Votre commission a suivi son rapporteur qui lui proposait un amendement pour restreindre la portée du nouvel article L. 2213-3 du CGCT aux seuls services de TCSP assurant un service « régulier ».

En effet, la notion de « voies supportant la circulation de véhicules assurant un service de transport public urbain » est trop large, puisqu'elle s'applique à une très grande partie du territoire communal -voire la totalité de celui-ci- et pourrait entraîner des difficultés d'applications, notamment dans le cas d'une modification du parcours d'un autobus ou pour les transports à la demande.

En outre, suite aux observations de M. Philippe Leroy, la commission a adopté un amendement de suppression de la référence au transport « urbain » afin que l'obligation de réglementer le stationnement des TCSP s'applique indifféremment aux transports urbains et interurbains.

Article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales

I. Le droit en vigueur

Les communautés de communes doivent exercer deux compétences obligatoires11(*), une compétence optionnelle et, si elles le souhaitent, une ou plusieurs compétences facultatives, comme l'organisation d'un service de mise à disposition de bicyclettes pour une durée limitée.

LES SERVICES DE BICYCLETTES EN LIBRE SERVICE

Le succès du Velib à Paris ne doit pas occulter les expériences pionnières de Lyon en la matière (le Velo-v a été institué dès 1995) et plus encore de Rennes, qui a été la première ville en France à lancer cette activité.

Selon les informations fournies par le Groupement des autorités responsables de transport (GART), 18 villes ont déjà mis en place ce service, représentant plus de 30.000 vélos12(*). D'autres villes se sont lancées dans cette entreprise, comme Nice et Cannes.

Ce service est onéreux car, compte tenu des nombreuses bornes installées, on estime qu'un vélo coûte entre 1.000 et 3.000 euros.

Ce coût élevé s'explique également par un abonnement annuel très modique, de l'ordre de 15 à 30 euros en moyenne, et par la gratuité des trente premières minutes d'utilisation.

Les choix techniques retenus sont soit l'utilisation de cartes ad hoc, soit le recours au téléphone portable.

L'exploitation en régie directe comme à la Rochelle est rarissime : les collectivités recourent majoritairement à des prestataires extérieurs. Le plus souvent, ces prestataires adossent l'activité de location de vélos à une activité publicitaire.

Plus précisément, les communautés de communes doivent exercer au moins une des six compétences suivantes :

1° Protection et mise en valeur de l'environnement ;

2° Politique du logement et du cadre de vie ;

3° Création, aménagement et entretien de la voirie ;

4° Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;

5° Action sociale d'intérêt communautaire ;

6° Tout ou partie de l'assainissement.

II. Le dispositif du projet de loi

Le II de l'article 16 du projet de loi apporte deux modifications aux compétences des communautés de communes: la première est relative au service de location de bicyclettes pour une durée limitée, la seconde a trait à la reconnaissance, sous conditions, de l'intérêt communautaire pour les voies supportant la circulation d'un transport en commun en site propre (TCSP).

En premier lieu, « l'organisation d'un service de mise à disposition de bicyclettes pour une durée limitée » est intégrée au groupe de compétences « politique du logement et du cadre de vie » pour les communautés de communes.

En second lieu, la circulation d'un TCSP entraîne quasiment automatiquement « l'intérêt communautaire » non seulement des voies publiques supportant cette circulation mais également des trottoirs adjacents à ces voies.

Il convient, en effet, de parler d'une quasi-automaticité de déclaration d'intérêt communautaire car cette déclaration est doublement conditionnée :

- d'une part, la communauté de communes doit exercer la compétence « création, aménagement et entretien de la voirie » ;

- d'autre part, le territoire de la commune doit être couvert par un plan de déplacements urbains.

L'INTÉRÊT COMMUNAUTAIRE

Cette notion est apparue dans la loi du 6 février 1992 dite loi ATR13(*), et a connu son véritable essor avec la loi du 12 juillet 1999 dite loi « Chevènement »14(*).

L'exercice de certaines compétences par les EPCI à fiscalité propre est conditionné à une déclaration d'intérêt communautaire.

Cette déclaration permet de déterminer clairement les axes d'intervention de l'EPCI. Cette notion s'inspire du principe de subsidiarité, en vigueur au sein de l'Union européenne. En effet, elle confère des compétences à l'échelon le plus pertinent : au niveau communal, sont réservées les compétences de proximité ; aux EPCI, sont transférées les missions qui permettent de mutualiser les moyens et les coûts, et de rationaliser les politiques publiques tout en augmentant leur transparence.

III. La position de votre commission

En premier lieu, votre rapporteur est favorable à la déclaration d'intérêt communautaire pour les voies publiques liées à la circulation d'un TCSP. En effet, ce n'est qu'en donnant la compétence de gérer ces voies aux EPCI que l'on gagnera en cohérence et en efficacité.

Toutefois, votre rapporteur n'a pas été insensible aux craintes exprimées par les élus locaux de se voir déposséder de leur pouvoir de police sur l'ensemble de ces voies, sans prendre en compte leur affectation réelle au bon fonctionnement du service de transport. Il faut concilier l'optimisation du fonctionnement des transports publics urbains, notamment en matière de réglementation du stationnement, avec les compétences traditionnelles du maire en ce domaine. Les compétences transférées aux EPCI en matière de règlementation de stationnement doivent être strictement justifiées, proportionnées et réversibles car l'on ne saurait limiter sans précaution cette prérogative essentielle des maires.

C'est pourquoi votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement précisant que l'organe délibérant de la communauté de communes peut, sur certaines portions de trottoirs adjacents, limiter l'intérêt communautaire aux seuls équipements affectés au service de transports collectifs.

Ainsi, il existe une présomption non irréfragable d'intérêt communautaire pour les chaussées affectées à la circulation d'un TCSP et les trottoirs adjacents. Si l'organe délibérant de l'EPCI s'y oppose, l'établissement public ne peut restreindre cette déclaration qu'aux trottoirs adjacents qui sont indispensables au bon fonctionnement du service de transport, sans pouvoir revenir sur l'intérêt communautaire des chaussées qui supportent la circulation du TCSP, qui sont pour ainsi dire « sanctuarisés ».

Par ailleurs, cet amendement du rapporteur a précisé que les communautés de communes devaient exercer la compétence « création ou aménagement et entretien de voirie communautaire » afin de respecter le parallélisme des formes avec le a) du 3° de l'article 16 du projet de loi, qui imposait cette condition aux communautés d'agglomération.

En second lieu, votre commission a adopté, sous réserve de modifications seulement rédactionnelles, un amendement de M. Roland Ries et du groupe socialiste, tendant notamment à :

- privilégier l'expression de « mise à disposition de bicyclette en libre-service » plutôt que « mise à disposition de bicyclettes pour une durée limitée ». De fait, la seconde notion est plus large que la première et englobe à la fois les services de location de vélos avec des bornes automatiques et les entreprises traditionnelles de location ;

- permettre aux communautés de communes qui le souhaitent d'exercer cette compétence « vélos » à la condition qu'elles assument une des trois compétences optionnelles proches (politique de l'environnement, politique du logement, politique culturelle et sportive) ou si elles sont autorités organisatrices de transports urbains (AOTU).

Cet amendement a deux mérites : d'une part, il incite à la communautarisation de la compétence « vélo », qui ne doit plus être une compétence facultative ; d'autre part, il est plus cohérent que la rédaction proposée dans le projet de loi, qui ne rattachait cette compétence qu'à un seul bloc de compétences optionnelles.

Article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales

I. Le droit en vigueur

Une communauté d'agglomération exerce, en lieu et place des communes, quatre grandes compétences obligatoires : politique de développement économique, politique de l'aménagement de l'espace communautaire, politique de l'habitat, politique de la ville.

En outre, elle doit exercer au moins trois compétences optionnelles parmi les six suivantes :

1° Création ou aménagement et entretien de voirie (ou parcs) d'intérêt communautaire ;

2° Assainissement ;

3° Eau ;

4° Protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie ;

5° Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire ;

6° Action sociale d'intérêt communautaire.

Enfin, il est loisible à la communauté d'agglomération d'exercer une ou plusieurs compétences facultatives, à l'instar de la mise à disposition de vélos.

II. Le dispositif du projet de loi

Dans un souci de cohérence avec les dispositions évoquées plus haut pour les communautés de communes, le 3° de l'article 16 opère deux modifications dans le droit des communautés d'agglomérations: d'une part, en déclarant sous condition l'intérêt communautaire des voies supportant le trafic d'un TCSP, d'autre part en intégrant l'« organisation d'un service de mise à disposition de bicyclettes pour une durée limitée » au 4ème groupe de compétences optionnelles (« protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie »).

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a décliné pour les communautés d'agglomérations les mêmes amendements que ceux déjà présentés pour les communautés de communes, en leur apportant toutefois les adaptations nécessaires.

Ainsi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement pour que l'organe délibérant de l'EPCI puisse, sur certaines portions de trottoirs adjacents, limiter l'intérêt communautaire aux seuls équipements affectés au service de transports collectifs.

En outre, l'amendement de M. Roland Ries précité a abouti à ce que les communautés d'agglomération puissent exercer, si elles le souhaitent, la compétence « vélo », dans le cadre de leurs compétences en matière d'aménagement de l'espace communautaire.

Enfin, votre commission a suivi son rapporteur qui lui a proposé un amendement invitant les départements et les communautés d'agglomération à conclure des conventions sur la gestion des voiries départementales structurantes qui sont liées à un TCSP.

En effet, il est indispensable d'assurer une gestion plus intégrée des TCSP, car le tracé de ces modes suit le plus souvent des axes radiaux sous maîtrise d'ouvrage départementale. Certains projets de TCSP empruntent des tracés concernant parfois des domanialités départementales jusqu'aux deux-tiers du linéaire total (cf. la communauté d'agglomération du Grand Dijon). Le choix d'une convention permettra de résoudre les difficultés au cas par cas. Le refus du conseil général de déléguer tout ou partie de ses compétences en matière de voirie devra être motivé par délibération. Enfin, cette convention devra, entre autres, préciser les conditions financières de délégation de compétence.

Il convient à cet égard de noter que votre commission a adopté un symétrique de cet amendement pour l'appliquer aux communautés urbaines, et complétant ainsi l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

* 8 Cf. la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

* 9 La condition d'être d'un seul tenant et sans enclave n'est pas imposée pour les communautés de communes existant à la date de la publication de la loi du 12 juillet 1999 ou issues de la transformation d'un district ou d'une communauté de villes.

* 10 Cf. les articles 28 à 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 modifiée d'orientation des transports intérieurs (LOTI).

* 11 D'une part l'aménagement de l'espace, d'autre part des actions de développement économique.

* 12 Il s'agit des villes de Rennes, Lyon, La Rochelle, Orléans, Montpellier, Aix-en-Provence, Paris, Mulhouse, Besançon, Marseille, Toulouse, Rouen, Amiens, Perpignan, Dijon, Châlon, Caen et Nantes.

* 13 Loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

* 14 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.