Section 5 - Dispositions relatives à la gestion du risque et à l'organisation ou à la gestion interne des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement
Article 48 (art. 723-4-2 nouveau du code rural) - Renforcement du pouvoir de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole en matière de pilotage des caisses locales
Objet : Cet article vise à permettre à une commission de la CCMSA de se substituer aux conseils d'administration des caisses locales en cas de refus de mettre en oeuvre les prescriptions de la caisse centrale en matière de gestion.
I - Le dispositif proposé
Depuis 2002, le régime agricole s'est engagé dans une opération de restructuration de son réseau qui a été facilitée par les dernières lois de financement de la sécurité sociale.
Ainsi, l'article 102 de la loi de financement pour 2008, relatif à la restructuration des caisses , a permis de passer outre les réticences de certaines caisses opposées à la recomposition du réseau et de mener à terme les fusions indispensables à l'atteinte d'une taille critique et à une mutualisation des moyens.
Composé de soixante-dix-huit caisses en 2002, le réseau agricole n'en comptera plus que trente-cinq le 1 er avril 2010.
Par ailleurs, l'article 112 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a transféré à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) le contrôle des budgets de gestion administrative et des opérations immobilières des caisses locales . Jusqu'alors, les budgets des caisses locales étaient approuvés par les préfets de région. Désormais, la CCMSA dispose d'un pouvoir d'approbation de ces budgets et doit veiller à ce que le total des dépenses de fonctionnement des organismes de MSA soit contenu dans la limite des crédits fixés par la convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la CCMSA.
Par ailleurs, la CCMSA dispose, en vertu de l'article 723-12-3 du code rural résultant également de l'article 112 de la loi de financement pour 2009, des instruments de gestion du risque lui permettant de faire face à des situations financières difficiles : définition de mesures opposables à l'organisme concerné afin qu'il améliore sa gestion ou limite ses dépenses ; instauration d'un plan autoritaire de redressement si ces prescriptions ne sont pas suivies ; enfin, en cas de carence, pouvoir de substitution de la CCMSA à l'organisme et possibilité d'ordonner les mesures qu'elle estime nécessaires pour rétablir la situation.
Le présent article vise à insérer dans le code rural un nouvel article L. 723-4-2 pour renforcer une nouvelle fois les prérogatives de la CCMSA.
Aux termes du texte proposé, le conseil d'administration de la CCMSA pourra prescrire aux organismes de mutualité sociale agricole toutes mesures tendant à une plus grande maîtrise des coûts de gestion administrative et technique et des risques financiers . Ces prescriptions pourront intervenir dans les domaines du contrôle de gestion, des contrôles budgétaires et immobiliers, du contrôle interne, de la lutte contre les fraudes et de la gestion du risque.
En l'absence de mise en oeuvre des mesures prescrites, le conseil d'administration pourra mettre en demeure l'organisme de prendre, dans un délai déterminé, toutes mesures de redressement utiles.
Enfin, si la mise en demeure reste sans effet, le conseil d'administration de la caisse centrale pourra constituer en son sein une commission qui se substituera au conseil d'administration de l'organisme local pour la mise en oeuvre des mesures de redressement nécessaires, pour une durée déterminée. La commission pourra s'adjoindre des personnalités qualifiées désignées par le conseil d'administration de la caisse centrale.
La composition de la commission sera soumise à l'approbation du ministre chargé de l'agriculture et ses décisions feront l'objet d'un contrôle de l'Etat. Elles seront exécutoires pour les directeurs des caisses concernées dès leur approbation.
Ce dispositif de création d'une commission au sein du conseil d'administration de la caisse centrale est celui qui a été utilisé, dans le cadre de l'article 102 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, afin de faciliter le regroupement des caisses locales. Il a alors donné pleinement satisfaction.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté une modification rédactionnelle à cet article.
III - La position de votre commission
Votre commission approuve sans réserve les dispositions tendant à renforcer l'efficacité de la gestion des organismes de sécurité sociale agricoles. Les comptes du régime social agricole n'ont pas été certifiés au titre de l'année 2008, première année de mise en oeuvre du dispositif de certification, et il est souhaitable que cette situation ne perdure pas.
Néanmoins, le dispositif proposé peut susciter une certaine perplexité dans la mesure où il recoupe, pour partie au moins, le mécanisme adopté dans le cadre de l'article 112 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.
L'article L. 723-12-3 du code rural permet en effet à la caisse centrale de prescrire aux organismes de mutualité sociale agricole « toutes mesures tendant à améliorer leur gestion ou à limiter leurs dépenses budgétaires » tandis que le texte proposé par le présent article l'autorise à prescrire « toutes mesures tendant à une plus grande maîtrise des coûts de gestion administrative et technique et des risques financiers » . Ces deux rédactions se recoupent au moins partiellement.
En revanche, le dispositif de redressement de la situation n'est pas le même dans les deux cas, puisque dans le cadre de l'article L. 723-12-3, la caisse centrale se substitue à l'organisme local pour « ordonner la mise en application des mesures qu'elle estime nécessaires » tandis que le nouvel article confie ce pouvoir à une commission constituée au sein du conseil d'administration, qui se substitue à l'organisme local « pour la mise en oeuvre des mesures de redressement nécessaires » .
Face à un risque évident de confusion et d'incertitude juridique entre des dispositifs très proches, votre commission propose un amendement tendant à fusionner les deux mécanismes au sein de l'actuel article L. 723-12-3 en prévoyant que le conseil d'administration de la CCMSA peut prescrire aux organismes de MSA « toutes mesures tendant à la limitation de leurs dépenses budgétaires ou à une plus grande maîtrise des coûts de gestion administrative et technique et des risques financiers » .
Cet amendement prévoit également de mentionner explicitement le caractère exceptionnel de la procédure de substitution de la commission ad hoc de la CCMSA au conseil d'administration de l'organisme local.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 48 bis (art. L. 114-23 nouveau et L. 224-5 du code de la sécurité sociale) - Création d'un fonds de performance de la sécurité sociale
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à créer un fonds de performance de la sécurité sociale.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Le paragraphe I du présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, tend à créer dans le code de la sécurité sociale un nouveau chapitre consacré à la « performance du service public de la sécurité sociale ».
Celui-ci comporterait un article unique créant au sein de l'union des caisses de sécurité sociale (Ucanss) un fonds de performance de la sécurité sociale , appelé à financer des actions, « notamment la réalisation d'études, d'audits ou de projets concourant à la modernisation et à l'amélioration de la performance globale du service public de la sécurité sociale » . Ce fonds contribuerait en outre aux dépenses de fonctionnement de toute nature résultant des missions de contrôle et d'évaluation des organismes de sécurité sociale.
Les dépenses du fonds seraient imputées sur les budgets de gestion des caisses nationales du régime général, de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), de la caisse nationale du régime social des indépendants (RSI), de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), ainsi que des régimes spéciaux.
Les modalités de gestion du fonds seraient fixées par décret et le montant de sa dotation par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale.
Le paragraphe II tend à compléter l'article L. 224-5 du code de la sécurité sociale, relatif au rôle de l'Ucanss pour prévoir qu'elle assure la gestion administrative et comptable du nouveau fonds.
Selon les explications données lors du débat à l'Assemblée nationale par la secrétaire d'Etat chargée de la famille et de la solidarité, le fonds « aura vocation à financer des travaux de modernisation présentant un intérêt inter-branches et inter-régimes. Il s'agira en particulier d'études, d'audits ou d'actions d'accompagnement du changement sur des projets d'intérêt commun. Ce nouvel outil contribuera naturellement à la maîtrise de l'évolution des dépenses de gestion, car les projets qu'il concerne pourraient améliorer la productivité et réduire certains coûts de gestion ».
II - La position de votre commission
Si l'objectif d'amélioration de l'efficacité de la sécurité sociale dans ses différents régimes et branches mérite d'être soutenu, de nombreux outils existent pour parvenir à cet objectif, en particulier les conventions d'objectifs et de gestion entre l'Etat et les organismes des branches.
Par ailleurs, l'article L. 224-5 du code de la sécurité sociale prévoit déjà que l'Ucanss peut se voir confier « par l'Etat, les caisses nationales du régime général ou l'agence centrale des organismes de sécurité sociale des missions sur les questions relatives aux conditions de travail du personnel des organismes de sécurité sociale, ou sur tout sujet de fonctionnement des organismes d'intérêt commun, notamment pour les opérations immobilières » .
L'Ucanss peut en outre passer convention avec les caisses nationales des autres régimes de sécurité sociale pour la réalisation de travaux portant sur des sujets d'intérêt commun, notamment pour les opérations immobilières.
Certes, le nouveau fonds présenterait l'intérêt de réunir non seulement les caisses du régime général, mais également celles du RSI, de la MSA et des régimes spéciaux. Néanmoins, ses contours et objectifs demeurent particulièrement flous, tandis que le montant des dotations qui pourraient lui être allouées n'a fait l'objet d'aucune indication.
En conséquence, votre commission vous demande de supprimer cet article.