C. PROGRAMME 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : UNE SOUS-ESTIMATION RÉCURENTE DES BESOINS
1. Une exécution sous tension pour l'action « Incitation à l'activité professionnelle »
Le programme « Handicap et dépendance » comprend plus de 77 % des crédits de la mission votés en LFI et près de 79 % des crédits consommés.
L'action 2 « Incitation à l'activité professionnelle », avec près de 2,5 milliards d'euros consommés, porte le financement des frais de fonctionnement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT), à hauteur de 1 349,9 millions d'euros, ainsi que l'aide au poste également versée aux ESAT au titre de la rémunération garantie des travailleurs handicapés (GRTH), soit 1 117,2 millions d'euros.
L'ensemble de cette enveloppe a permis de financer 116 211 places en ESAT en 2009, dont 1 400 nouvelles places. Il convient toutefois de relever que ces dernières ont été financées « sur un mois » 293 ( * ) . Le Gouvernement a donc tenu son engagement de créer 1 400 nouvelles places en 2009 tout en en reportant l'essentiel du coût budgétaire sur les exercices à venir .
Par ailleurs, malgré un abondement de 23,53 millions d'euros en loi de finances rectificative de fin d'année, la totalité des besoins n'a pu être satisfaite et des reports de charge, estimés à 18 millions d'euros, sont à prévoir en 2010. Vos rapporteurs spéciaux relèvent également que le RAP ne fait pas mention des 55,8 millions d'euros de dettes contractées, au 31 décembre 2008, au titre de ce dispositif auprès de l'Agence de services et de paiements.
2. Des crédits insuffisants au titre de l'AAH
L'action 3 « Ressources d'existence » recouvre 6,4 milliards d'euros et finance, à titre principal l'allocation aux adultes handicapés (AAH) qui, comme cela a déjà été mentionné, a fait l'objet d'une sous-estimation importante de ses crédits en LFI pour 2009 . Ainsi près de 335,6 millions d'euros supplémentaires, soit environ 6 % des crédits initiaux, ont dû abonder cette action en cours d'exécution permettant de couvrir la quasi-totalité des dépenses réalisées, soit 6 149,6 millions d'euros. Il manquait cependant encore près de 2 millions d'euros pour équilibrer le budget de cette action à la fin de l'exercice 2009.
La dépense d'AAH est très dynamique du fait d'un nombre croissant de bénéficiaires (883 338 en 2009, + 4,07 %) et d'une hausse régulière du montant moyen versé. Plusieurs hypothèses complémentaires peuvent être avancées pour expliquer la forte progression de la dépense :
- l'AAH est une allocation différentielle calculée à partir des ressources du foyer. Or celles-ci ont pu diminuer avec la crise entraînant de facto une augmentation des montants d'AAH versés ;
- les revalorisations du montant maximal d'AAH en 2009 ont conduit à étendre l'assiette des bénéficiaires potentiels de la prestation ;
- la suppression de la condition d'inactivité d'un an a fait entrer certains allocataires plus tôt dans le dispositif.
Vos rapporteurs spéciaux ne remettent pas en cause ces explications, mais il leur apparaît difficile de les pondérer les unes par rapport aux autres pour distinguer la part conjoncturelle et la part structurelle de l'augmentation . Surtout, ils redoutent que la dotation prévue en loi de finances pour 2010 soit insuffisante et conduise à nouveau soit à générer une dette vis-à-vis des organismes de sécurité sociale, soit à obliger à de nouvelles ouvertures de crédits en fin d'année.
* 293 Concrètement, ces places ont été créées en fin d'année, pour un coût global d'environ 1,4 million d'euros, contre un montant qui aurait pu atteindre plus de 16 millions d'euros, si ces places avaient été créées dès le 1 er janvier 2009.