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Projet de loi de finances pour 2011 : Le budget de 2011 et son contexte économique et financier

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Le budget de 2011 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

III. LE DÉFICIT BUDGETAIRE ET SON FINANCEMENT

2011 voit une amélioration significative du solde budgétaire, largement imputable à la non-reconduction de dépenses exceptionnelles au titre du plan de relance et des investissements d'avenir, ainsi qu'aux effets différés de la réforme de la taxe professionnelle. Cette prévision apparaît d'autant plus cruciale à tenir que l'encours de la dette de l'Etat a connu une forte croissance au cours des dernières années, qui ne tardera pas à alourdir la charge d'intérêts dans des proportions considérables.

A. UNE AMÉLIORATION SIGNIFICATIVE DU SOLDE BUDGÉTAIRE

1. Un déficit qui passe de 152 milliards à 92 milliards d'euros
a) Le rôle essentiel des économies « automatiques »

Le solde budgétaire atteint, aux termes du présent projet de loi de loi de finances, 92 milliards d'euros, soit une amélioration spectaculaire par rapport à 2010 (152 milliards d'euros).

Le solde budgétaire : exécution et prévision

(en milliards d'euros)

2010 révisé

PLF 2011

LFI = loi de finances initiale, LR = loi de règlement, LPFP = loi de programmation des finances publiques

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Ce redressement ne constitue pour autant que la première marche d'une trajectoire ambitieuse de consolidation budgétaire, puisque le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit que le solde du budget de l'Etat passerait à 72,9 milliards d'euros en 2012, 54,6 milliards d'euros en 2013 et 44,4 milliards d'euros en 2014.

Les dépenses du budget général sont stables en valeur, les seules augmentations étant constatées, conformément à la nouvelle norme de dépense, sur la charge de la dette (+2,9 milliards d'euros) et sur les charges de pensions (+1,6 milliard d'euros), soit un total de +4,5 milliards d'euros.

Hors dégradation des recettes non fiscales (-1,4 milliard d'euros) et mesures fiscales nouvelles prévues par le présent projet de loi de finances (+1,7 milliards d'euros), les autres facteurs d'amélioration du solde résultent :

1) de l'évolution spontanée des recettes fiscales diminuée des effets, en 2011, des mesures antérieures d'atténuation de recettes (+12,1 milliards d'euros) ;

2) de la non-reconduction des dépenses exceptionnelles liées au Plan Campus (+3,7 milliards d'euros) et aux investissements d'avenir (+35 milliards d'euros) ;

3) du contrecoup, en dépenses et en recettes, du plan de relance (+8,2 milliards d'euros), soit 2,7 milliards d'euros d'économies47(*) liées à la non-reconduction du remboursement anticipé du CIR et 5,4 milliards d'euros de moindres dépenses et 0,1 milliard d'euros de moindre prélèvement sur recettes au titre de la mesure FCTVA ;

4) du coût de la réforme de la taxe professionnelle, inférieur de 5,3 milliards d'euros par rapport au coût 2010 (cf. supra).

Au total, l'évolution des recettes (hors réforme de la TP et contrecoup du plan de relance) explique un cinquième de l'amélioration du solde. Cette amélioration est essentiellement liée à la dynamique spontanée des recettes, les gains associés aux mesures fiscales nouvelles étant presque effacés par la diminution des recettes non fiscales. Près des deux tiers de cette amélioration résultent d'économies de constatation liées à la non-reconduction des dépenses liées au Plan campus et aux investissements d'avenir. Le contrecoup du plan de relance explique enfin 14 % de la baisse du déficit, et la réforme de la taxe professionnelle 9 %.

Les facteurs d'amélioration du solde

(en milliards d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2011

b) Un taux de couverture des dépenses par les recettes de 70 %

Ces évolutions transparaissent dans l'amélioration du taux de couverture des dépenses par les recettes, qui s'établit à près de 70 % en 2011, après avoir atteint un point bas en 2009 (55,3 %) et 2010 (57,6 %) sous l'effet de la crise.

Taux de couverture des dépenses par les recettes (budget général)

(en milliards d'euros)

Les dépenses du budget général s'entendent nettes des remboursements et dégrèvements et y compris fonds de concours, les recettes s'entendent nettes des prélèvements sur recettes.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

c) Un solde primaire encore déficitaire

Le déficit primaire prévisionnel de l'Etat (c'est-à-dire le déficit hors charge de la dette) s'élève à 46,6 milliards d'euros en 2011 : le solde de l'Etat alimente, comme en 2088, 2009 et 2010, la dynamique de l'endettement. Le respect de la trajectoire fixée par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 permettrait néanmoins d'approcher l'équilibre primaire en 2013, où le solde primaire atteindrait -0,6 milliard d'euros, après -22,39 milliards d'euros en 2012 (cf. graphique).

Le solde primaire de l'Etat en comptabilité budgétaire

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

La présentation du budget de l'Etat en sections de fonctionnement et d'investissement enseigne, par ailleurs, que les ressources d'emprunt (189,4 milliards d'euros) financent :

1) à 52 % le remboursement des emprunts antérieurs, les charges de trésorerie et les prises de participation (97,6 milliards d'euros) ;

2) à 39 % le déficit de la section de fonctionnement (74 milliards d'euros) ;

3) à 9 % seulement les dépenses d'investissement de l'Etat (17,8 milliards d'euros).

La lecture des tableaux de présentation successifs du budget de l'Etat en sections de fonctionnement et d'investissement confirme une inflexion nette en 2011 sur les dépenses d'investissement, qui passent de 20,3 milliards d'euros en 2010 à 17,8 milliards d'euros en 2011, alors qu'une progression continue avait été observée depuis 200648(*).


* 47 Ce montant représente la différence de coût du CIR entre 2010 et 2011 résultant de la non-prorogation du remboursement anticipé. Il n'est donc pas égal à l'évaluation des effets de cette non-prorogation figurant au tome 1 du fascicule « Voies et moyens », qui indique ce que le CIR aurait coûté de plus en 2011 en cas de maintien du remboursement anticipé.

* 48 18,23 milliards d'euros en 2006, 18,58 milliards d'euros en 2007, 19,15 milliards d'euros en 2008 et 2009.