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Projet de loi de finances pour 2011 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État ( rapport général - première lecture )

N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2011, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 14

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT
OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS
OU À DES ORGANISMES PRIVÉS

Rapporteur spécial : M. Bernard ANGELS

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT

Rapporteure spéciale : Mme Nicole BRICQ

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat : 110 (2010-2011)

En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires concernant le présent PLF, la date limite était fixée au 10 octobre 2010.

À cette date, votre rapporteur spécial avait reçu 89 % des réponses qu'il attendait, votre rapporteure spéciale 92 % des siennes.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. - La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (budget général) et les comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » (hors budget général)

Rapporteur spécial : M. Bernard Angels

 La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » constitue la principale des missions du pôle économique et financier de l'Etat. Pilotée par le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, dont elle regroupe les moyens, elle retrace à la fois des fonctions régaliennes liées à l'impôt et des activités d'état-major, d'expertise, de contrôle et de soutien, ainsi que la formation des fonctionnaires et l'action sociale interministérielle.

Cette mission est dotée, pour 2011, de 11,725 milliards d'euros en AE et de 11,75 milliards en CP, ainsi que d'un plafond d'autorisations d'emplois à hauteur de 142 466 ETPT. À ce titre, le ministère chargé du budget représente le quatrième employeur de l'Etat. De fait, le principal enjeu budgétaire tient ici à la maîtrise de la masse salariale : les dépenses de personnel de la mission s'élèvent à près de 8,4 milliards d'euros, soit 71,5 % des crédits. La prévision correspond à une baisse de 1,94 % des effectifs, qui fait suite à la diminution de 2 % prévue de 2009 à 2010 et de 1,4 % constatée de 2008 à 2009.

 Depuis 2007, la mission constitue le support budgétaire de nombreuses réformes, principalement pour le ministère chargé du budget, qui a mis en oeuvre un effort soutenu de modernisation.

En 2011, comme cette année, ce ministère sera encore marqué par la poursuite de l'intégration des réseaux respectifs des anciennes directions générales de la comptabilité publique (DGCP) et des impôts (DGI), au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP). La mise en place des directions régionales et départementales de celle-ci, qui se traduit pour les usagers par la mise en place progressive du « guichet fiscal unifié », a pris de l'avance par rapport au calendrier initialement arrêté : 88 directions sont attendues pour la fin de cette année, sur la centaine à créer.

Tout en appréciant cette efficacité, votre rapporteur spécial met en garde contre une accélération trop brusque du déploiement de la réforme. De fait, il invite à prêter une attention renforcée au taux d'absentéisme du personnel, indicateur pertinent du « climat social », dont l'évolution s'avère préoccupante : au sein du pôle « Bercy », en 2009, les congés de longue durée n'ont pas diminué, et les congés de maladie ordinaires ont encore augmenté.

Le ministère chargé du budget, en outre, doit aujourd'hui mener à leur terme deux importants chantiers informatiques :

- d'une part, le programme « CHORUS », conçu pour la refonte du système d'information financière et comptable de l'Etat. Le coût global de développement de ce programme est officiellement évalué à 808 millions d'euros mais, compte tenu des incertitudes relevées par la Cour des comptes dans son rôle de certification des comptes de l'Etat et des dysfonctionnements constatés lors du déploiement en cours, votre rapporteur spécial doute que cette enveloppe puisse être respectée sans dépassement ;

- d'autre part, le programme « COPERNIC », modernisation concernant la DGFiP, pour un coût évalué à 1,5 milliard d'euros hors dépenses de fonctionnement, et qui a fait l'objet en 2009, à l'initiative de votre rapporteur spécial, d'une enquête de la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF. Votre rapporteur spécial déplore que, depuis cette enquête, les incertitudes sur la nouvelle application de recouvrement n'aient pas été levées, et que la proposition d'envisager la consolidation de la gestion de la DGFiP et de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) dans des applications communes semble n'avoir pas été suivie d'effets.

 Les comptes de concours financiers « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » présentent un caractère essentiellement technique.

Toutefois, il convient de noter que, sur le compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », une avance de 100 millions d'euros est prévue en faveur du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, pour l'acquisition par l'Etat d'immeubles situés dans les « zones de solidarité » délimitées à la suite de la tempête « Xynthia » du 28 février 2010. Le remboursement par le Fonds devrait intervenir dans l'année, dès le versement de même montant qu'il recevra de la Caisse centrale de réassurance conformément à l'article 38 du présent PLF.

Par ailleurs, le solde de ce compte sera essentiellement fonction des remboursements anticipés d'une partie des 6,25 milliards d'euros de prêts consentis, en 2009, aux constructeurs automobiles. Ces versements sont prévus à hauteur de 2 milliards d'euros par le présent PLF, à titre d'hypothèse fondée sur le remboursement anticipé effectivement reçu par l'Etat en 2010, sans que cela reflète une intention exprimée par les constructeurs, l'échéance légale de paiement restant fixée à 2014.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des finances vous propose l'adoption sans modification des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et des deux comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

II. - Le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » (hors budget général)

Rapporteure spéciale : Mme Nicole Bricq

 L'organisation du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » fait l'objet de modifications substantielles inscrites à l'article 30 du présent PLF (première partie).

Dans sa rédaction initiale, cet article proposait deux aménagements du régime de la contribution au désendettement de l'Etat des recettes de cessions immobilières : d'une part, l'affectation des produits de la vente d'immeubles occupés par la direction générale de l'aviation civile au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » ; d'autre part, une exonération de cette contribution en faveur, en premier lieu, des produits de la cession d'immeubles domaniaux dont disposent certains établissements publics, en particulier les universités, qui ont demandé la dévolution de ce patrimoine et, en second lieu, de la part des produits de la cession d'immeubles domaniaux dont disposent des établissements publics d'enseignement supérieur ou de recherche qui est destinée au financement de projets immobiliers dans le périmètre d'aménagement du plateau de Saclay.

Cependant, à l'initiative de votre commission des finances, le Sénat a supprimé les deux nouvelles hypothèses d'exonération de contribution au désendettement précitées.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à porter le taux de la contribution des recettes de cessions immobilières de l'Etat à son désendettement à 20 % en 2012 et à 25 % en 2013, contre 15 % dans le droit en vigueur. Cette intensification de la contribution au désendettement rejoint les préconisations de votre rapporteure spéciale.

À l'initiative de votre commission des finances, cosignée par votre rapporteure spéciale, le Sénat a porté ce taux à 30 % en 2014 et, dans le même esprit, a planifié au 31 décembre 2014 la disparition du régime d'exemption de contribution au désendettement qui bénéficie aux produits d'immeubles situés à l'étranger, par cohérence avec ce que le droit existant prévoit pour les cessions du ministère de la défense.

 La prévision de cessions immobilières de l'Etat inscrite dans le présent PLF s'élève à 400 millions d'euros de produits, soit 0,7 % de la valeur du parc immobilier de l'Etat au 31 décembre 2009 (60,4 milliards d'euros). Cette prévision est plus modeste que celle des précédents exercices (1,4 milliard d'euros pour 2009, 900 millions pour 2010), adaptée au nouveau plan de cessions des implantations parisiennes du ministère de la défense. Vu les réalisations récentes (375 millions d'euros de recettes en 2008, 475 millions en 2009), et compte tenu du rétablissement du marché immobilier, elle apparaît aussi comme plus sincère, tout en conservant un caractère ambitieux si l'on considère la raréfaction des biens de prestige disponibles à la vente.

La contribution de ces produits au désendettement de l'Etat se trouve fixée par le présent PLF à 60 millions d'euros, soit 15 % du total. Le solde de 340 millions d'euros sera affecté à des dépenses immobilières ; leur emploi concret demeure toutefois à justifier, faute de précision suffisante des éléments fournis par la documentation budgétaire.

 La politique immobilière de l'Etat, rénovée en 2004-2005, ne saurait se limiter aux cessions. Elle s'avère encore en chantier.

D'une part, la « refondation » de cette politique doit être menée à bien : l'amélioration de l'inventaire et de la valorisation du patrimoine immobilier constitue toujours une tâche importante pour assurer la sincérité du bilan de l'Etat ; la substitution de « conventions d'utilisation » au régime de l'affectation des immeubles domaniaux connaît une mise en application difficile ; la mutualisation interministérielle du produit des cessions est à généraliser, dans la perspective de consacrer l'unité de « l'Etat propriétaire ».

D'autre part, l'extension du champ d'application de cette politique est à poursuivre : d'abord, sur le plan institutionnel, au bénéfice de l'ensemble des services déconcentrés, désormais réorganisés dans le cadre de la réforme territoriale de l'Etat, et des opérateurs de ce dernier, qui commencent seulement à être intégrés à sa stratégie immobilière ; ensuite, sur un plan opérationnel, l'entretien des bâtiments et la gestion des baux se trouvant encore à l'orée d'un meilleur suivi.

Le présent rapport dresse un état des lieux des avancées récentes et des perspectives à court terme sur ces divers points, en mesurant les progrès significatifs réalisés ces dernières années et ceux, non moins considérables, qui restent à accomplir.

Dans cette perspective, sur la proposition de votre rapporteure spéciale, votre commission des finances a adopté un amendement portant article additionnel au présent PLF, qui vise à améliorer l'information donnée au Parlement sur la performance immobilière (ratios et coût d'occupation des bâtiments) des différents ministères.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des finances vous propose l'adoption sans modification des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » ET LES COMPTES SPÉCIAUX « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ETAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS » ET « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS » RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. BERNARD ANGELS