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Projet de loi de finances pour 2011 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État ( rapport général - première lecture )

B. LE PROGRAMME 221 « STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L'ETAT »

Les crédits du programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » sont inscrits dans le présent PLF à hauteur de 291,3 millions d'euros en AE et 344,8 millions en CP. Aucun fonds de concours n'est prévu.

Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 94,1 millions d'euros, soit 27,3 % du total des CP du programme. Le plafond d'emplois correspondant est fixé à 1 139 ETPT soit, par rapport à la LFI pour 2010, une augmentation de 43 ETPT.

Aucune dépense fiscale n'est rattachée au programme.

1. Les finalités du programme

Le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » regroupe les crédits des directions et services d'état-major du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat : la direction du budget et les départements de contrôle budgétaire des services de contrôle budgétaire et comptable ministériels (qui relèvent du ministère chargé du budget et sont placés dans chaque ministère), la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME), l'Agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE), le Conseil de normalisation des comptes publics, l'Opérateur national de paye et la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Le programme retrace également les crédits de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Ce programme tend à permettre à l'exécutif de concevoir une politique des finances publiques et de la fonction publique axée sur la performance, en assurant le pilotage de la modernisation de l'Etat à travers un appui méthodologique, un accompagnement des ministères et l'animation de travaux interministériels. La fonction recouvre l'élaboration et le suivi de l'exécution du budget, ainsi que la modernisation de la gestion des ressources humaines et de la dépense de l'Etat.

Le programme est placé sous la responsabilité du directeur général de la modernisation de l'Etat.

2. Les actions prévues pour 2011

Le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » est découpé en six actions, dont la numérotation non continue constitue la trace des changements intervenus depuis 2006. Par rapport à la LFI pour 2010, le périmètre est inchangé dans le présent PLF.

 Action n° 2 : « Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques » (37,3 millions d'euros en AE et 37,5 millions en CP)

L'action n° 2 recouvre les moyens de la direction du budget. Elle supporte 411 ETPT, dont 113 de catégorie A + et 177 de catégorie A. Les dépenses de personnel afférentes sont prévues à hauteur de 35 millions d'euros, soit 93,3 % des CP de l'action. Les crédits restants (2,2 millions d'euros en AE et 2,4 millions en CP) sont destinés à couvrir des dépenses de fonctionnement.

 Action n° 4 : « Modernisation de l'Etat » (53,5 millions d'euros en AE et 56,5 millions en CP)

L'action n° 4 retrace les moyens de la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME), y compris ceux de la Mission d'évaluation des politiques publiques (MEPP) qui lui a été rattachée en avril 2010. Elle comprend 146 ETPT, pour lesquels 12,3 millions d'euros de dépenses de personnel sont prévus, soit 21,7 % des CP.

Cette action est principalement dotée de 35,1 millions d'euros en AE et 38,1 millions d'euros en CP en vue de dépenses de fonctionnement (hors titre 2). Votre rapporteur spécial relève avec satisfaction, dans le PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » joint au présent PLF, un effort répondant à sa demande22(*) pour détailler, mieux que par le passé, la « justification au premier euro » de ces crédits, ventilés entre les tâches de la DGME (conseil, innovation, projets...).

 Action n° 5 : « Information financière de l'Etat » (121,3 millions d'euros en AE et 146,5 millions en CP)

L'action n° 5 correspond aux moyens de l'Agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE) et du Conseil de normalisation des comptes publics. Elle regroupe 215 ETPE, dont 204 pour l'AIFE et 11 pour le Conseil de normalisation des comptes publics ; 16,1 millions d'euros de dépenses de personnel sont prévus à ce titre, soit 11 % des CP.

La part principale des crédits de l'action tient aux dépenses d'investissement, soit 104,2 millions d'euros en AE et 151,4 millions en CP. Ces crédits sont répartis en deux sous-actions :

- la sous-action « Systèmes d'information financière de l'Etat » retrace notamment les dépenses liées à la maintenance de l'application informatique existante (« ACCORD-LOLF »), à hauteur de 6,6 millions d'euros en CP, et la poursuite du développement du programme « CHORUS », d'une part à hauteur de 78,9 millions d'euros en CP sur engagements antérieurs et, d'autre part, à hauteur de 93,8 millions d'euros en AE et 40,4 millions en CP destinés à couvrir les engagements nouveaux23(*) ;

- la sous-action « Normalisation des comptes publics » correspond à l'activité du Conseil de normalisation des comptes publics. Pour ses dépenses de fonctionnement (hors titre 2), 0,2 million d'euros sont prévus.

 Action n° 6 : « Systèmes d'information et production de la paye » (56,7 millions d'euros en AE et 81,1 millions en CP)

L'action n° 6 recouvre les coûts relatifs à l'Opérateur national de paye, doté de 151 ETPT pour lesquels 12,3 millions d'euros de dépenses de personnel sont prévus, soit 15 % des CP. Le reste des crédits concerne principalement l'investissement informatique (43,6 millions d'euros en AE et 68,2 millions en CP).

Ces derniers crédits seront exécutés dans le cadre du marché conclu, en septembre 2009, pour la construction d'un nouveau système de paye (programme « SI Paye ») adapté aux besoins de l'Etat. Après la mise en place d'un pilote, le déploiement progressif des applications est prévu entre 2012 et 2016.

 Action n° 7 : « Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines » (12,7 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 7 retrace à hauteur de 12,5 millions d'euros, soit 98,5 % des crédits, des dépenses de personnel pour les 157 ETPT affectés à la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP, à présent à nouveau rattachée au ministère chargé du budget, après l'avoir été au ministère chargé du travail entre mars et novembre 2010 du fait de la répartition des attributions ministérielles). Le solde (0,16 million d'euros) est destiné à assurer le remboursement d'agents mis à disposition par une personne morale autre que l'Etat.

 Action n° 8 : « Régulation des jeux en ligne » (9,7 millions d'euros en AE et 10,4 millions en CP)

L'action n° 8 correspond aux moyens de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) créée par la loi du 12 mai 2010 sur l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne. À ce titre, 30 ETPT avaient été inscrits dès la LFI pour 2009, et 50 ETPT en LFI pour 2010 ; le présent PLF, reflétant la montée en charge de la nouvelle structure, prévoit en sa faveur un plafond d'emplois de 59 ETPT (dont 33 de catégorie A et 14 de catégorie A +). Les dépenses de personnel afférentes sont prévues à hauteur de 5,7 millions d'euros, soit 45 % des crédits de l'action.

L'essentiel du solde de ces crédits (3,5 millions d'euros en AE et 4,2 millions en CP) est destiné à couvrir les besoins de fonctionnement de l'ARJEL, autorité administrative indépendante qui doit donc assumer en propre l'ensemble de ces besoins. Il s'agit notamment des frais liés à son implantation immobilière (1 500 m² de bureaux loués dans le XVe arrondissement de Paris, pour un coût annuel global de loyer, charges et entretien d'un million d'euros).

3. La mesure des performances du programme

La performance du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » est mesurée par six objectifs.

Les six objectifs du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat »

- Objectif n° 1 : « Rendre visible au citoyen la modernisation de l'Etat »

- Objectif n° 2 : « Fournir aux administrations un appui efficace dans la mise en oeuvre de la modernisation de l'Etat »

- Objectif n° 3 : « Améliorer la qualité du volet performance du budget de l'Etat »

- Objectif n° 4 : « Améliorer la qualité de service aux administrations dans le domaine des systèmes d'information financière de l'Etat »

- Objectif n° 5 : « Améliorer et fiabiliser le processus de paye des agents de l'Etat »

- Objectif n° 6 : « Maîtriser le coût d'investissement et de gestion des systèmes d'information interministériels »

Source : PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF pour 2011

Au sein de ce dispositif, votre rapporteur spécial constate le maintien de l'indicateur associé à l'objectif n° 1 du programme, consistant dans le « taux de mesures RGPP sur leur trajectoire nominale » c'est-à-dire l'état d'avancement des mesures décidées, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, lors des conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP).

Cet indicateur, mis en place dans le PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF pour 2010, est destiné à rendre compte d'une mise en oeuvre qui, jusqu'alors, n'était pas retracée au sein de ce document, ce que votre rapporteur avait critiqué. Cependant, comme votre rapporteur spécial l'a fait valoir dès l'année dernière24(*) :

- d'une part, l'indicateur synthétise l'ensemble des mesures (près de 400) adoptées par les CMPP ;

- d'autre part, d'après le PAP annexé au présent PLF, le taux précité de « mesures RGPP sur leur trajectoire nominale » devrait s'établir à 85 % en 2011, comme en 2010 et pour une cible identique à l'horizon 2013... L'information s'avère donc d'un intérêt très limité.

Il est heureux qu'un bilan plus éloquent se trouve désormais fourni au Parlement, en application des dispositions de la LFI pour 2010 introduites à l'initiative de votre rapporteur spécial, dans le cadre des projets de loi de règlement et rapport de gestion25(*). Mais l'annexe conçue à cet effet ne dispense pas de la mise en place d'un ou plusieurs indicateurs plus pertinents présentés, à titre de prévision, au stade des projets de loi de finances initiale : votre rapporteur spécial invite le Gouvernement à travailler dans cette direction.


* 22 Cf. en dernier lieu le rapport précité n° 101 (2009-2010), tome III, annexe 14.

* 23 Cf. supra, I, C.

* 24 Cf. le rapport précité n° 101 (2009-2010), tome III, annexe 14.

* 25 Cf. supra, I, C.