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Projet de loi de finances pour 2011 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État ( rapport général - première lecture )

C. LE PROGRAMME 218 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE »

Les crédits du programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » sont inscrits dans le présent PLF à hauteur de 925,5 millions d'euros en AE et 908,9 millions en CP. Des fonds de concours sont prévus, en outre, pour 1,6 million d'euros en AE et CP.

Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 423,9 millions d'euros, soit 46,6 % du total des CP du programme. Le plafond d'emplois correspondant est fixé à 5 108 ETPT soit, par rapport à la LFI pour 2010, une diminution de 130 ETPT.

Aucune dépense fiscale n'est rattachée au programme.

1. Les finalités du programme

Le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » retrace, sans exclusivité, des fonctions de conduite et de pilotage des deux ministères du pôle économique et financier de l'Etat - d'une part le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, d'autre part le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Il s'agit d'activités d'état-major (coordination et pilotage stratégique) et de soutien (expertise, conseil, contrôle), ainsi que d'actions assurant la convergence de politiques ministérielles transversales (ressources humaines, systèmes d'information). Le programme a pour finalité première le développement de la qualité des prestations fournies aux directions et services des deux ministères.

La mise en oeuvre de ce programme s'effectue au profit de structures très diverses, dont les cabinets des ministres et des secrétaires d'Etat, les services du secrétariat général, le service des achats de l'Etat (SAE), les corps d'inspection et de contrôle (Inspection générale des finances [IGF] et contrôle général économique et financier), ainsi que des structures « horizontales » : la direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel (DPAEP), la direction des affaires juridiques (DAJ) et le service de la communication (SIRCOM). Sont également rattachés au programme, au titre des politiques transversales appelées à mobiliser des acteurs des deux ministères, TRACFIN et l'agence pour la valorisation du patrimoine immatériel de l'Etat (APIE).

Le responsable du programme est le directeur des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel.

2. Les actions prévues pour 2011

Le programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » est composé de cinq actions, définies selon une logique fonctionnelle et inchangées par rapport à la LFI pour 2010.

 Action n° 1 : « Etat-major, médiation et politiques transversales » (355,9 millions d'euros en AE et 354,8 millions en CP)

L'action n° 1 retrace les activités assurées, notamment, par les cabinets ministériels, les services du secrétariat général, le médiateur, le haut fonctionnaire de défense et de sécurité, la direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel (DPAEP), le service des achats de l'Etat (SAE), TRACFIN et l'Agence pour la valorisation du patrimoine immatériel de l'Etat (APIE).

Cette action comprend 2 100 ETPT, pour des crédits de titre 2 prévus à hauteur de 171,1 millions d'euros, soit 48 % des CP. L'essentiel des crédits restants est destiné à l'action sociale du ministère chargé du budget et du ministère chargé de l'économie (155,3 millions d'euros en AE et CP) et à leur politique en faveur de la santé et la sécurité au travail (19,5 millions d'euros en AE et CP).

 Action n° 2 : « Expertise, audit, évaluation et contrôle » (64 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 2 concerne les activités des corps de contrôle et d'inspection : l'Inspection générale des finances (IGF) et le service du contrôle général économique et financier. Elle comporte les 466 ETPT de ces corps, dont 311 de catégorie A +, pour des crédits de titre 2 prévus à hauteur de 63,2 millions d'euros, soit 98,7 % des crédits.

 Action n° 3 : « Promotion des politiques économique, financière et de l'emploi » (21 millions d'euros en AE et 20,8 millions en CP)

L'action n° 3 vise les activités de communication interne et externe menées par le service de la communication (SIRCOM) en vue, d'une part, de garantir la cohérence de la communication ministérielle au niveau central, et d'autre part, d'accroître la connaissance et la notoriété des politiques ministérielles. Les actions récurrentes de communication (dossiers de presse, documents d'information, actions éditoriales et évènementielles...) seront financées à hauteur de 7 millions d'euros en AE et 6,8 millions en CP. En outre, deux ou trois « grandes campagnes » de communication, en fonction des sujets que privilégieront les ministres, sont inscrites dans le présent PLF pour 3 millions d'euros en AE et CP.

L'action retrace les 127 ETPT du SIRCOM, correspondant à une prévision de dépenses de personnel de 11 millions d'euros, soit 52,8 % des CP.

 Action n° 4 : « Contribution au respect du droit et à la sécurité » (19,3 millions d'euros en AE et 21,2 millions en CP)

L'action n° 4 retrace les moyens de la direction des affaires juridiques (DAJ), dont l'activité poursuit une triple finalité : faciliter l'achat public par la réglementation de la commande publique, offrir une sécurité juridique à l'activité de l'administration et défendre les intérêts de l'Etat devant les juridictions.

Cette action comprend les 195 ETPT de cette direction, dont 25 de catégorie A + et 101 de catégorie A, pour des dépenses de personnel à hauteur de 16,3 millions d'euros, soit 76,8 % des CP. Le solde des crédits de l'action vise à couvrir des dépenses de fonctionnement qui correspondent, pour plus de 95 %, aux frais de justice et réparations civiles afférant aux contentieux dont la DAJ assure le suivi, notamment les dépenses estimées au titre de la quatrième année d'exécution du marché passé pour le recrutement d'avocats et avoués (3 millions d'euros en CP).

 Action n° 5 : « Prestations d'appui et support » (465,5 millions d'euros en AE et 448 millions en CP)

L'action n° 5 correspond aux crédits des fonctions « support » assurées par les services du secrétariat général des ministères chargés du budget et de l'économie.

Cette action supporte 2 220 ETPT, pour des dépenses de personnel prévues à hauteur de 162,2 millions d'euros, soit 36 % des CP de l'action. Pour le reste, les crédits couvriront les dépenses de fonctionnement des services centraux. Les besoins en la matière visent principalement, par ordre d'importance financière : l'immobilier (197 millions d'euros en AE et 179,9 millions en CP ; cf. l'encadré ci-après) ; la logistique (51,5 millions d'euros en AE et 49,8 millions en CP) ; l'informatique (30 millions d'euros en AE et 29,5 millions en CP) ; le service commun des laboratoires (5,1 millions d'euros en AE et CP) ; enfin, la formation (3,9 millions d'euros en AE et 3,7 millions en CP).

Les coûts immobiliers de l'administration centrale des ministères du pôle économique et financier

Les services centraux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat hébergent actuellement quelque 14 573 agents et occupent une surface de 424 580 m² en surface utile brute (SUB). La stratégie immobilière poursuivie s'inscrit dans le cadre du « schéma pluriannuel de stratégie immobilière » (SPSI) élaboré pour la période 2008-2013, qui repose sur trois axes :

- l'installation prioritaire dans l'Est parisien. En 2010, 45 % des agents gérés par l'administration centrale des ministères du pôle économique et financier travaillent dans des locaux situés hors de Paris, contre 20 % en 2004. Après le relogement de certains services prévu pour 2012, à Ivry-sur-Seine (Val-de-Marne) dans un immeuble en cours de construction, la part des agents travaillant en dehors de la capitale devrait devenir majoritaire ;

- la maîtrise des surfaces et des coûts. De fait, par rapport à la LFI pour 2010, les crédits inscrits dans le présent PLF pour les dépenses immobilières des services centraux des ministères chargés du budget et de l'économie sont en baisse de 1,6 million d'euros en CP, soit 0,8 %. Le relogement précité à Ivry-sur-Seine doit permettre d'économiser, à terme, environ 20 millions d'euros de loyers par an. Par ailleurs, l'occupation des surfaces tend à se densifier : un ratio de 14,72 m2 par poste de travail est attendu pour 2010, de 14,4 m2 par poste de travail pour 2011 ;

- la poursuite de la mise à niveau technique de certains bâtiments. Ainsi, l'administration centrale des ministères du pôle économique et financier a réalisé ces dernières années, sur ses crédits d'investissement, les travaux lourds de remise à niveau que nécessite l'âge des bâtiments du site de Bercy (réfection des groupes « froid », de la distribution électrique, modernisation de la gestion technique centralisée). Les opérations concernant la détection incendie doivent se dérouler de 2010 à 2013.

Les crédits de fonctionnement consacrés à cette gestion immobilière représenteront, pour 2011, 197 millions d'euros en AE et 179,9 millions en CP. Ils se décomposent de la façon suivante :

- au titre des loyers budgétaires, 106,89 millions d'euros en AE et CP ;

- au titre des baux, 67,3 millions d'euros en AE et 50,21 millions en CP ;

- au titre des taxes, un million d'euros en AE et CP ;

- pour l'exploitation et la maintenance technique, 10 millions d'euros en AE et CP ;

- pour l'achat de matériels techniques, 1,4 million d'euros en AE et CP ;

- pour les fluides (eau, chauffage, électricité...), 10 millions d'euros en AE et CP ;

- pour le redéploiement des services (déplacement de cloisons et travaux électriques), 0,4 million d'euros en AE et CP.

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

3. La mesure des performances du programme

La performance du programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » est mesurée par cinq objectifs.

Les objectifs du programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière »

- Objectif n° 1 : « Améliorer l'information des publics »

- Objectif n° 2 : « Améliorer la qualité des prestations de conseil et d'audit »

- Objectif n° 3 : « Mettre en oeuvre une gestion personnalisée des ressources humaines »

- Objectif n° 4 : « Améliorer les conditions d'emploi, de travail et de vie des agents et de leurs familles par la mise en oeuvre de prestations d'action sociale adaptées »

- Objectif n° 5 : « Maîtriser le coût des fonctions support »

Source : PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF pour 2011

L'objectif n° 5, tendant à « maîtriser le coût des fonctions support », appelle plus particulièrement l'attention pour les trois indicateurs suivants :

- l'indicateur mesurant les « gains réalisés par la globalisation et la standardisation des achats ». Les valeurs enregistrées en la matière témoignent du succès de la modernisation de la fonction « achat » de l'Etat, qui depuis mars 2009 repose sur l'activité du Service des achats de l'Etat (SAE), service à compétence nationale chargé, à titre principal, de piloter et de coordonner les achats courants des administrations. Pour les ministères du pôle « Bercy », la globalisation des achats est estimée avoir engendré une économie de 43 millions d'euros pour 2009. L'économie est évaluée à 40 millions d'euros supplémentaires en 2010, 60 millions d'euros encore en 2011 ;

- l'indicateur visant les « effectifs affectés à la gestion des ressources humaines rapportés aux effectifs gérés ». Le taux s'est établi à 2,4 % en 2008 et à 2,2 % en 2009 (3 662 agents en gérant alors 168 113). Il est prévu de 2,1 % en 2010 et de 2 % en 2011 (3 137 agents devant alors en gérer 156 845). Ces résultats paraissent conformes, et même plutôt inférieurs, aux moyennes observées dans la plupart des autres administrations publiques ;

- l'indicateur relatif à l'« efficience de la gestion immobilière », dont rend compte, notamment, la densité d'occupation des surfaces de bureaux mesurée par le ratio « surface utile nette (SUN) par poste de travail ». Cette densité s'accroît peu à peu : elle est passée de 15,5 m2 par agent en 2008 à 15,27 m2 par agent en 2009 ; elle est attendue à hauteur de 14,72 m2 par agent pour 2010 et 14,4 m2 par agent pour 2011. Toutefois, votre rapporteur spécial rappelle que la norme en la matière, établie par le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat lui-même, est de 12 m2 par poste de travail.