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Projet de loi de finances pour 2011 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État ( rapport général - première lecture )

E. LE PROGRAMME 309 « ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L'ETAT »

Les crédits du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat » sont inscrits dans le présent PLF à hauteur de 215 millions d'euros en AE et 215,3 millions en CP. Aucun fonds de concours n'est prévu.

Le programme ne comporte pas de dépenses de personnel (titre 2) et aucune dépense fiscale ne lui est rattachée.

Le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat », créé en LFI pour 2009, vise à retracer les moyens mis en oeuvre par « l'Etat propriétaire » pour les dépenses d'entretien immobilier qui lui incombe. Il est placé sous la responsabilité du chef du service France Domaine, rattaché à la DGFiP.

Malgré le lien fonctionnel avec le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, qui est également chargé du Domaine, le rattachement de ce programme à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » a d'abord résulté de motifs d'ordre technique. En effet, il aurait semblé logique que ce programme soit logé au sein de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Cependant, les règles de la LOLF relatives aux flux financiers entre les comptes d'affectation spéciale et le budget général ont fait obstacle à cette solution, le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » ne pouvant être abondé par des versements du budget général que dans la limite de 10 % de ses recettes propres27(*).

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial renvoie, en la matière, aux observations de notre collègue Nicole Bricq, rapporteure spéciale du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », qu'il fait siennes28(*).

F. LE PROGRAMME 148 « FONCTION PUBLIQUE »

Les crédits du programme 148 « Fonction publique » sont inscrits dans le présent PLF à hauteur de 221,2 millions d'euros en AE et 220,9 millions en CP. Des fonds de concours sont prévus, en outre, à hauteur de 0,3 million d'euros en AE et CP.

Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 0,25 million d'euros, soit 0,1 % du total des CP du programme, au seul titre de la formation interministérielle déconcentrée. Aucun emploi n'est donc inscrit dans le programme.

Aucune dépense fiscale ne lui est rattachée.

1. Les finalités du programme

Le programme 148 « Fonction publique », malgré son intitulé très large, ne retrace que les crédits d'intervention de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), soit les subventions aux opérateurs que sont l'Ecole nationale d'administration (ENA) et les Instituts régionaux d'administration (IRA), et l'action sociale interministérielle.

Le responsable du programme est le directeur général de l'administration et de la fonction publique.

Il convient de préciser que la DGAFP, rattachée au ministère chargé du budget jusqu'en mars 2010, puis rattachée au ministère chargé du travail, se trouve depuis novembre dernier à nouveau rattachée au ministère chargé du budget, du fait de la répartition des attributions au sein du Gouvernement. Ses emplois figurent au sein de l'action n° 7 du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat »29(*).

2. Les actions prévues pour 2011

Le programme est organisé en deux actions, sans modification de périmètre par rapport à la LFI pour 2009.

 Action n° 1 : « Formation des fonctionnaires » (82,4 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 1 regroupe principalement les crédits des écoles de formation sur lesquelles la DGAFP exerce sa tutelle :

- d'une part, l'ENA, pour laquelle une dotation de 36,3 millions d'euros en AE et CP est prévue en 2011, soit une augmentation de 0,4 million d'euros par rapport à 2010. Cette hausse vise intégralement à couvrir l'impact de l'évolution du taux du compte spécial « Pensions » ;

- d'autre part, les IRA, en faveur desquels 40,6 millions d'euros en AE et CP sont prévus en 2011. Ce budget est stable par rapport à 2010, l'effort de rationalisation des dépenses permettant d'autofinancer partiellement l'impact de l'évolution du taux du compte spécial « Pensions ».

Par ailleurs, 2 millions d'euros en AE et CP sont inscrits sur l'action au titre de la formation interministérielle, et 0,8 million d'euros en AE et CP pour la communication et les études. En outre, l'action financera, à hauteur de 2,3 millions d'euros, les subventions aux organisations syndicales représentatives de fonctionnaires de l'Etat au niveau national.

 Action n° 2 : « Action sociale interministérielle » (138,8 millions d'euros en AE et 138,5 millions en CP)

L'action n° 2 recouvre principalement les deux séries d'aides suivantes :

- d'une part, l'aide aux familles (105 millions d'euros en AE et 102,7 millions en CP), apportée par l'intermédiaire de trois dispositifs : le chèque-vacances (33,9 millions d'euros en AE et CP) ; le chèque emploi service universel (CESU), mis en place en 2006 pour la prise en charge d'une partie des frais de garde d'enfants âgés de moins de trois ans (35,2 millions d'euros en AE et 33,5 millions en CP) et d'enfants de trois à six ans (26,5 millions d'euros en AE et 25,2 millions en CP) ; la réservation de places en crèche (9,4 millions d'euros en AE et 10,1 millions en CP) ;

- d'autre part, des aides au logement (14,2 millions d'euros en AE et 12,5 millions en CP) consistant également en trois dispositifs : l'aide à l'installation du personnel de l'Etat, destinée à accompagner l'accès au logement locatif des agents entrant dans la fonction publique de l'Etat en prenant en charge une partie des dépenses rencontrées lors de la conclusion du bail (7,5 millions d'euros en AE et CP) ; le « prêt mobilité », visant à accompagner l'accès au logement locatif des agents « primo-arrivants » dans la fonction publique de l'Etat et des agents ayant changé de résidence à la suite d'une mobilité décidée à l'initiative de l'administration (30 000 euros en AE et CP) ; les réservations de logements sociaux (6,7 millions d'euros en AE et 5 millions en CP).

En outre, l'action financera en 2010 :

- la poursuite des rénovations des restaurants inter-administratifs, prévues par le plan pluriannuel 2007-2012 en la matière (15,9 millions d'euros en AE et 19,5 millions en CP);

- la participation de l'Etat au financement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA, 2 millions d'euros en AE et CP) ;

- la dotation aux sections régionales interministérielles d'action sociale (SRIAS), afin de compenser les inégalités de dotation des différents ministères en matière d'action sociale (1,7 million d'euros en AE et CP destinés à financer la mise en place de projets concrets d'action sociale au bénéfice des agents de l'Etat dans chaque région).

Il convient de noter que ces prestations interministérielles sont complétées par l'action sociale propre à chaque ministère, globalement évaluée à environ 800 millions d'euros par an.

3. La mesure des performances du programme

Le dispositif de performance du programme « Fonction publique » est organisé en trois objectifs qui, plus largement que l'exécution du programme lui-même, visent l'action de la DGAFP. Les réalisations récentes et les prévisions en la matière sont indiquées dans l'encadré ci-dessous.

Les performances du programme « Fonction publique »

 L'objectif n° 1, « Promouvoir une nouvelle gestion des ressources humaines dans la fonction publique d'Etat », est mesuré par trois indicateurs.

Les « suites données aux conférences de gestion prévisionnelle des ressources humaines » constituent un nouvel indicateur, introduit dans le PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au présent PLF. Le degré de réalisation prévu pour 2011 est, en la matière, de 60 % ; la cible est fixée à 70 % en 2013.

Le dispositif de rémunération à la performance devrait toucher, en 2010, 70 % des agents de catégorie A concernés (directeurs, chefs de service, sous-directeurs et attachés d'administration centrale) et 80 % en 2011. Parallèlement, ce dispositif devrait bénéficier, en 2011, à 50 % des agents de catégorie B, des agents de la filière sociale et des agents de la filière technique alors visés. La cible, pour 2013, s'élève à 100 % pour les agents de catégorie A et de la filière sociale, 90 % pour les agents de la catégorie B et 80 % pour les agents de la filière technique.

Le nombre de corps de fonctionnaires de l'Etat supprimés dans le cadre d'une fusion, d'une intégration ou d'un alignement depuis le 1er janvier 2005 était de 313 en 2008, 322 en 2009, et devrait être de 335 en 2010 ; pour 2011, il est prévu à hauteur de 371. Ainsi, 365 corps de l'Etat devraient rester actifs fin 2010 et 329 à la fin de 2011 - soit alors moins de la moitié par rapport au début de l'année 2005, où l'on en dénombrait 700.

 L'objectif n° 2, « Moderniser la formation des fonctionnaires », est mesuré par deux indicateurs.

Les dépenses consacrées à la formation initiale dans les IRA et à l'ENA, qui se sont établies en 2009, par élève, à 52 721 euros et 69 934 euros respectivement, sont attendues en 2010, de même, à hauteur de 54 150 euros et 77 800 euros. Pour 2011, ce niveau de dépenses par élève est prévu en augmentation de 776 euros dans les IRA et de 2 300 euros en ce qui concerne l'ENA ;

Le nombre de concours et examens professionnels réformés dans le sens des objectifs du programme de révision générale du contenu des concours était de 180 en 2008, 245 en 2009, et devrait être porté à 300 en 2010 et 350 en 2011.

 L'objectif n° 3, « optimiser la gestion des prestations d'action sociale interministérielle », est mesuré par trois indicateurs.

La proportion de restaurants inter-administratifs dont l'environnement sanitaire est considéré conforme aux normes d'hygiène et de sécurité en vigueur en matière de restauration collective était de 59 % en 2009 et est attendue à hauteur de 67 % en 2010. Elle devrait atteindre les 80 % en 2011, pour une cible fixée à 95 % en 2013.

La part du coût de gestion des prestataires extérieurs chargés de la gestion de certaines prestations d'action sociale dans le coût total pour l'Etat était de 3,79 % en 2009 et devrait être de 3,44 % en 2010. La prévision pour 2011 s'établit à 3,54 %.

Enfin, le « taux de pénétration des prestations CESU garde d'enfant » était de 91,5 % en 2009. Du fait d'une révision de la base de calcul, ce taux devrait tomber à 87 % en 2010 et 91 % en 2011, la cible pour 2013 étant de 100 %

Source : PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF pour 2011

Votre rapporteur spécial relève que le premier des deux indicateurs associés à l'objectif n° 2, qui rend compte des dépenses consacrées à la formation initiale dans les IRA et à l'ENA, présente un défaut essentiel : il ne rend en rien compte de la qualité des formations dispensées, et d'une éventuelle optimisation de la dépense dans cette perspective. Votre rapporteur spécial renouvelle donc la préconisation, qu'il a déjà formulée à plusieurs reprises, d'introduire un indicateur ad hoc, qui pourrait reposer sur une enquête annuelle externe auprès des administrations et des anciens élèves des IRA et de l'ENA, afin de mesurer l'adéquation entre la formation dispensée et les besoins exprimés en termes de compétences.

Du moins, une partie des observations de votre rapporteur spécial30(*) a été prise en comptes puisque cet indicateur, à défaut d'être complété, a été corrigé. Jusqu'en 2009, seul le calcul des dépenses engagées pour la formation d'un élève des IRA traduisait un coût complet, le calcul des dépenses liées à la formation d'un élève de l'ENA n'intégrant pas les coûts d'investissement de l'Ecole ; cette dissymétrie privait en partie de pertinence la comparaison entre les deux coûts. Sur les instructions de la direction du budget, en 2010, l'élaboration du sous-indicateur visant l'ENA a été alignée sur celle du sous-indicateur relatif aux IRA.


* 27 Ces considérations ont justifié l'examen commun, en séance publique, des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

* 28 Cf. la seconde partie du présent rapport, III, B.

* 29 Cf. supra, B.

* 30 Cf. le rapport précité n° 101 (2009-2010), tome III, annexe 14.